Le problème de la variabilité du territoire

Ainsi que le souligne Walther Schoenborn en 1929, « le problème des relations

juridiques entre l'État et son territoire suscite un intérêt théorique plus vif et fait l'objet de méditations et d'études réellement approfondies »761. En effet, depuis l'apparition des premiers régimes constitutionnels et plus précisément au moment où la distinction entre la figure du Prince et celle de l'État devient « monnaie

courante »762, la construction théorique s’est faite dans le sens d’une reconnaissance patrimoniale de l’État. Sauf qu’envisager qu’un État puisse en jouir comme d’un bien quelconque heurte la conception classique du droit public français qui le considère comme « le patrimoine commun de la nation »763. Les tournants décisifs ont lieu à partir de la deuxième moitié du XIXe siècle puis surtout au début du XXe siècle avec la Première Guerre mondiale. Les États européens se transforment et les juristes interrogent la relation qui existe entre l'État et son territoire. En France, cette relation est notamment questionnée par Gaston Jèze dans son étude menée sur l’application aux Traités de Versailles et de Saint-Germain764. De cette époque date le questionnement autour de la variabilité du territoire et de ses conséquences avec la dette publique : « l'État acquéreur d'un territoire doit-il prendre une partie de la dette

de l'État démembré ? - Quelle partie ? - Devient-il débiteur direct des créanciers ? ».

Gaston Jèze rappelle d’ailleurs que « sur les nombreux problèmes qui se posent » il n’est « pas possible de dire qu'il y ait des principes fermes admis par la pratique ou

760

Ibid., p. 427

761

Walther SCHOENBORN, « La Nature juridique du territoire », op. cit., p. 88

762

Julio BARBERIS, « Les liens juridiques entre l’Etat et son territoire », op. cit., p. 136. Du point de vue patrimonial, le territoire de l’Etat est l’héritier de celui du Seigneur ou du Prince qui disposait de son domaine comme d'un objet lui appartenant.

763

Code de l'urbanisme - Article L110-1

764

Gaston JEZE, Le partage des dettes publiques au cas de démembrement du territoire (application

par la doctrine »765. Les enjeux liés à la patrimonialisation du territoire continuent d’être discutés et sont ensuite constamment repensés depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale.

La question de la variabilité du territoire est une invitation à considérer qu’il est « manifeste que toutes les parties du territoire n'ont pas les mêmes ressources

naturelles »766. Si l’on observe le cas de la France comme exemple, le territoire de l’État se transforme sans que la dette publique en soit affectée pour ce motif767. Un des exemples les plus récents est celui de l’Alsace-Lorraine en 1871,768 car dans ce cas aucune portion de la dette française n’est imposée à la province d’Alsace- Lorraine769 alors que « la perte de l'Alsace et de la Moselle prive la France de

territoires parmi ses plus industrialisés »770. D’ailleurs, lorsque les territoires de l'Alsace-Lorraine reviennent à la France il est encore décidé que ceux-ci sont alors « francs et quittes de toutes dettes publiques »771. Cette annexion est aussi essentielle sur la théorie des dettes publiques, car elle met « dramatiquement à jour

l'affrontement de deux logiques inconciliables » sur l’idée de Nation 772. Elle est à l’origine de la perte de valeur de la notion de nation-débitrice et brise l’équilibre du système la dette publique de la période révolutionnaire. Cette annexion est « justifiée

au nom du droit historique, de la communauté linguistique et culturelle unissant « objectivement » les populations concernées à l'Empire allemand nouvellement fondé»773.

Un autre exemple, plus récent, est celui du département français d’Algérie (1848- 1962)774.

765

Ibid.

766

Ibid., p. 9. Pour l’auteur, les conditions sont à la fois économique (agricole, industriel, richesses naturelles du sous-sol, etc.) mais dépendent aussi du régime fiscal en vigueur.

767

Pour une perspective historique, on peut notamment se rerpoter à Philippe SUEUR, Histoire du droit public français, XVe-XVIIIe siècle, op. cit., p. 40 et s.

768

Recueil des arrêts du Conseil d’État, Paris, Delhomme, 1876., p. 399

769

Alexander Nahum SACK, Les effets des transformations des États sur leur dettes publiques et autres obligations financières, op. cit., p. 72

770

Franck WASERMAN, Les doctrines financières publiques en France au XIXe siècle: emprunts économiques, empreinte juridique, Paris, LGDJ-lextenso, coll. « Bibliothèque finances publiques et fiscalité », n? 54, 2012, 415 p., p. 325

771

Léon BOURGEOIS, Le traité de paix de Versailles, 2e éd., 1919., p. 36. Clauses territoriales et politiques.

772

Brigitte KRULIC, La nation, une idée moderne, op. cit., p. 10

773

Ibid., p. 10

774

En fin de compte, l’approche juridique du territoire tend à considérer que l’État peut « connaître un certain nombre de variations sans que ces mutations en

affectent l’existence et, par conséquent, l’identité de l’État détenteur du titre »775. Pourtant, le territoire permet la création des ressources de l’État. Il est alors difficilement soutenable d’affirmer que sa diminution n’affecte pas l’équilibre des contrats d’emprunts et la dette publique. Les diminutions du territoire conduisent à écarter une part des revenus de l’État et la solution selon laquelle un gouvernement transférant à un autre une partie de son territoire lui transfère par le fait même tous ses droits actifs et passifs (et qu'il s’affranchit donc d’une partie de sa dette) paraît répondre au problème posé. Elle trouve un écho chez les auteurs du XIXe siècle776 et est fondée sur la question de l’équilibre des contrats. Il s’agit de soutenir que dans le cas de pertes territoriales significatives le gouvernement doit chercher à renégocier avec les créanciers, par contre elle repose sur le principe que le territoire tout entier soit affecté au service de la dette publique.