Les dettes des administrations de sécurité sociale (ASSO)

Les dettes des administrations de sécurité sociale correspondent elles aussi à un sous-secteur des administrations publiques. Elles regroupent l'ensemble des dettes des entités juridiques et institutionnelles chargées du service public de la sécurité sociale. Dans les faits, un grand nombre d’organismes sont regroupés sous cette entrée, la dette des organismes de sécurité sociale (ASSO) est selon l’expression de Martin Collet un cas « d’irréductible diversité » 827 comprenant les différents régimes d’assurance sociale (retraite, maladie, famille, chômage…) ou encore des hôpitaux.

Les dépenses dites « sociales » existent depuis toujours, mais l’ordonnance du 4 août 1945 leur donne une nouvelle ampleur car elle institue « une organisation de la

sécurité sociale destinée à garantir les travailleurs et leurs familles contre les risques de toute nature susceptibles de réduire ou de supprimer leur capacité de gain, à couvrir les charges de maternité et les charges de famille qu'ils supportent »828.

Leurs ressources peuvent être des cotisations ou des impôts. Dans le cadre des États généraux de la Sécurité sociale de 1987, un prélèvement est d’ailleurs créé afin de faire face aux dépenses, il s’agit d’un prélèvement fiscal à taux proportionnel avec comme base les salaires appelé « contribution sociale généralisée » (CSG). Cette

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Pour le détail, voir Ibid., p. 18 et surtout page 19.

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Martin COLLET, Les finances publiques, op. cit., p. 37

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Ordonnance du 4 aout 1945 - Titre 1er - Dispositions générales - Article premier. L'organisation technique et financière de la sécurité sociale comprend: Des caisses primaires de sécurité sociale; Des caisses régionales de sécurité sociale; Des caisses régionales d'assurance vieillesse des travailleurs salariés ; Une caisse nationale de sécurité sociale; Des organismes spéciaux à certaines branches d'activité ou entreprises; Des organismes propres à la gestion des prestations familiales (Article 2).

contribution est affectée au Fonds de la Régulation de la sécurité sociale. C’est aujourd’hui, en volume, le premier impôt sur le revenu en France829.

Les régimes des dettes des administrations de sécurité sociale se distinguent de celui de la dette de l’État et des collectivités locales. D’abord, si les dépenses de la protection sociale progressent fortement et constamment, la dette sociale représente un volume près de dix fois moins important que celle de l’État830, elle se situe plutôt dans le même ordre de volume que les administrations publiques locales. Si en dépit de leurs besoins financiers les déficits des administrations de sécurité sociale sont moins nombreux et plus faibles, c’est parce que des mesures de rééquilibrage sont prises afin d’éviter que les déficits potentiels liés à l’évolution spontanée des recettes et des dépenses deviennent des déficits effectifs831. Pour le formuler autrement, la dette sociale est largement couverte par l’État. Un autre exemple révélateur de la spécificité de la dette sociale est celui du recours à l’emprunt des établissements publics de santé. Le rapport du groupe de recherche sur la dette publique de FONDAFIP « Peut-on limiter les risques portés par la dette publique ? » souligne la difficulté que représente l’allègement des contrôles sur l’emprunt des établissements de santé832. Depuis l’ordonnance du 2 mai 2005, ces établissements ne doivent plus soumettre leurs emprunts à leur conseil d’administration, les établissements hospitaliers bénéficient donc d’une certaine latitude dans la souscription de leurs emprunts. La loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires élargit cette marge d’autonomie en donnant aux directeurs des hôpitaux une compétence pleine et entière en la matière833. Compte tenu de l’accroissement de la dette de ces établissements, un contrôle de l’autorité de tutelle sur leur recours à l’endettement est rétabli à la suite de la modification de l’article L. 6141-2-1 du code de la santé publique par loi de programmation des

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Sur l’affectation de ressources fiscales, voir supra.

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La dette sociale représente moins de 200 milliards, mais il faut relever que « la dette à moyen et long termes de ces organismes, « a enregistré un triplement » entre 2003 et 2012, « en passant de 9,8 à 26,5 Md€ en 2011, puis 29,3 Md€ en 2012 », voir COUR DES COMPTES, La dette des établissements publics de santé, avril 2014, p. 19.

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Alain EUZEBY, « Besoins financiers et dette des organismes de protection sociale », in La Dette

publique en France, Paris, Economica, coll. « Collection Finances publiques », 1990, pp. 177‑200.

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Philippe AUBERGER, François BONNEVILLE, Michel BOUVIER, Christophe PIERUCCI et Tristan SADEGHI, Peut-on limiter les risques portés par la dette publique ?, Paris, FONDAFIP, 2016.

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finances publiques pour 2011-2014. Le décret n° 2011-1872 du 14 décembre 2011 subordonne leur décision d’emprunter à l’autorisation préalable du directeur général de l'agence régionale de santé compétente. « Cet encadrement ne porte, toutefois, que

sur une part de l’emprunt des établissements publics de santé. D’une part, la procédure d’autorisation préalable ne concerne que les établissements très endettés, qualités appréciées au regard de critères alternatifs constitués par le rapport entre l’encours de la dette à long terme et les capitaux permanents, le rapport de l’encours total de la dette et la capacité d’autofinancement et le rapport de l’encours de la dette au total des produits des activités de l’établissement. D’autre part, les établissements concernés « soumettent aux agences régionales de santé non pas leurs emprunts, mais leurs plans prévisionnels d’endettement, c’est-à-dire [uniquement] le volume d’emprunts qu’ils envisagent de souscrire »834. S’il est obligatoire pour les établissements en situation tendue, le contrôle est donc d’une portée assez restreinte.