CHAPITRE 4: RÉSULTATS
4.1. LES CONDITIONS ET DYNAMIQUES DES CONTEXTES INSTITUTIONNEL,
A regularização fundiária e de interesse social é diretriz de desenvolvimento das funções da cidade e da propriedade urbana, conforme dispõe o Estatuto da Cidade, e é instrumento de garantia do direito social à moradia e ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como prevê o Programa Minha Casa Minha Vida, Lei federal nº 11.977/2009, isso porque, além do direito à moradia, também o meio ambiente na cidade vem sendo observado como questão emergente, sendo-lhe garantidos instrumentos de proteção, o que permite entender que é possível a proteção do direito às cidades sustentáveis se garantidas as ações programadas na legislação.
Os mandamentos que prenunciam a regularização fundiária como diretriz de garantia de cidades sustentáveis, consubstanciados na Constituição Federal de 1988 e no Estatuto da Cidade, articulam todo o discurso sobre o conceito e conteúdo deste instituto e sua eficácia como instrumento de gestão integrada entre o meio ambiente e o urbanismo, uma vez que se trata de produto de discussão destas duas disciplinas que vem amadurecendo desde a proposta de lei de parcelamento do solo161, estas garantias em nada se opõem aos mandamentos fundamentais da proteção do meio ambiente, e nem mesmo contra os princípios da função social da propriedade e da cidade, porque estabelecem um programa de instrumentos para defesa e integração daqueles direitos fundamentais.
Estes mandamentos relativos à regularização fundiária estão inseridos na Lei federal nº 10.257/2001, Estatuto da Cidade, cujos objetivos, como dispostos no artigo 2º, já tratam que
[...] a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana mediante as seguintes diretrizes gerais: I ‒ garantia do direito às cidades sustentáveis entendido como o direito à terra urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
161Como exposto, trata-se do projeto de lei que se encontra em tramitação no Congresso Nacional sob nº 3057/2000. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=19039>. Acesso em: 11 mar. 2012.
[...] XIV- regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais.
Posteriormente e nesta mesma linha de entendimento, os objetivos da Lei federal nº 11.977/2009 vão prever, segundo os dispositivos:
Art. 48. Respeitadas as diretrizes gerais da política urbana estabelecidas na Lei 10.257, de 10 de julho de 2001, a regularização fundiária observará os seguintes
princípios:
I- ampliação do acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, com prioridade para sua permanência na área ocupada, assegurados o nível adequado de habitabilidade e a melhoria das condições de sustentabilidade urbanística, social e ambiental;
II- articulação com as políticas setoriais de habitação, de meio ambiente, de saneamento básico e de mobilidade urbana, nos diferentes níveis de governo e com as iniciativas públicas e privadas, voltadas à integração social e à geração de emprego e renda;
III- participação de todos os interessados em todas as etapas do processo de regularização.
Enquanto programa, a regularização fundiária também prenuncia ações multidisciplinares de grande importância para a proteção do meio ambiente quando define, na linha de sua atual configuração, ou seja, de ação integrada, o conteúdo de projeto, como definido no seu artigo 51:
O projeto de regularização fundiária deverá definir, no mínimo, os seguintes elementos:
I – as áreas ou lotes a serem regularizados e, se houver necessidade, as edificações que serão relocadas;
II – as vias de circulação existentes ou projetadas e, se possível, as outras áreas destinadas a uso público;
III – as medidas necessárias para a promoção da sustentabilidade urbanística, social e ambiental da áreas ocupada, incluindo as compensações urbanísticas e ambientais previstas em lei.162
Adiante a lei irá disciplinar o necessário licenciamento ambiental podendo ser realizado pelo Município ou subsidiariamente pelo Estado, artigo 53, § 1º, e a realização de estudo técnico de intervenção e melhoria das condições ambientais em relação à ocupação, artigo 54, § 2º, sendo conteúdo mínimo:
I - Caracterização da situação ambiental da área a ser regularizada; II - Especificação dos sistemas de saneamento básico;
III - Proposição de intervenções para o controle de riscos geotécnicos e de inundações;
IV - Recuperação de áreas degradadas e daquelas não passíveis de regularização; V - Comprovação da melhoria das condições de sustentabilidade urbano-ambiental,
considerados o uso adequado dos recursos hídricos e a proteção das unidades de conservação, quando for o caso;
VI - Comprovação da melhoria da habitabilidade dos moradores propiciada pela regularização proposta; e
VII - Garantia de acesso público às praias e aos corpos d‟água, quando for o caso.
Não resta dúvida de que o estudo que compõe o projeto de regularização fundiária como conteúdo do licenciamento, assim como as medidas de compensação que eventualmente podem ser previstas, pautam-se nos princípios mais importantes relativos à proteção do meio ambiente: os princípios da precaução e da prevenção, o princípio do desenvolvimento sustentável, e os princípios da informação e da participação. Estes princípios e instrumentos que buscam o estado de equilíbrio do meio ambiente não estão descolados dos mandamentos de defesa ao direito à moradia e às funções sociais da cidade, na verdade são parte de um mesmo programa, cuja eficácia não pode ser discutida ou desprezada, uma vez que se constituem como garantias de efetividade, em primeiro lugar, do direito à moradia.
Este mesmo espírito de integração deverá possuir a lei específica da sub-bacia do Reservatório Billings, com algumas diferenças. Segundo o artigo 3º, o objetivo preponderante da lei específica é potencializar a função da bacia hidrográfica como produtora de água para a metrópole, e ao mesmo tempo promover programas de urbanização de áreas de recuperação ambiental, entre outros objetivos, melhorar os níveis de salubridade da bacia, promover a sustentabilidade ambiental do uso e ocupação do solo, e implementar a gestão participativa e descentralizada da APRM-B.
Estes instrumentos de regularização, em sua medida, representam muitos anos de reivindicações e experiências de movimentos, entidades ambientalistas e moradores da Billings e são, também, em sua medida, instrumentos construídos conjuntamente que visam, com sua implementação, promover direitos fundamentais relativos à moradia e ao meio ambiente equilibrado.
As reivindicações têm como pressuposto o desenvolvimento das políticas de regularização que importam no desenvolvimento de políticas públicas referentes ao saneamento, saúde, moradia e meio ambiente de forma integrada. Neste sentido, a regularização de atividades é um instrumento de planejamento e gestão da APRM-B, dos
quais se destaca o PRIS163, definido no Decreto estadual nº 55.342/2010, que regulamenta a Lei estadual nº 13.579/2009 como:
Art. 3º - Para efeito de aplicação deste decreto, além das definições constantes do artigo 4º da Lei nº 13.579, de 13 de julho de 2009, considera-se:
I- Programa de Recuperação de Interesse Social – PRIS: conjunto de medidas e intervenções de caráter corretivo das situações degradacionais existentes e de recuperação ambiental e urbanística, previamente identificado pelo Poder Público competente, com o objetivo de melhoria das condições de saneamento ambiental e regularização fundiária dos locais enquadrados na categoria de Área de Recuperação Ambiental 1 – ARA.
As diretrizes que norteiam a aplicação da lei, como já comentado, estão organizadas segundo os compartimentos da bacia e segundo as áreas de intervenção as políticas habitacionais delimitadas pela lei específica, abordadas no Plano de Desenvolvimento da Bacia, no PDPA e visam a regularização fundiária e a produção habitacional nas áreas de recuperação ambiental.
Logo, o que falar sobre estas diretrizes de políticas públicas, se elas não forem verdadeiras salvaguardas de direitos socioambientais, o mesmo podendo dizer dos instrumentos de gestão? As diretrizes e instrumentos, segundo os programas de recuperação ambiental, são salvaguardas de direitos fundamentais (à moradia, ao meio ambiente, à cidade), que se articulam, por seu turno, com outros direitos fundamentais conexos (à saúde, à educação, ao lazer, à segurança), por isso a defesa de que tais diretrizes e instrumentos devem ter o tratamento de garantia de direitos fundamentais, no dizer Fernando Reverendo Vidal Akaoui:
[...] a manutenção do meio ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida (art. 225, caput, CF) está diretamente ligado ao direito fundamental à vida (art. 5º, caput, CF). Não qualquer vida, mas a vida com dignidade, que é um dos fundamentos de República Federativa do Brasil (art.1º, inc. III, CF) e um norte a ser alcançado.164
É possível, então, sustentar que, na regularização fundiária de interesse social em áreas de preservação permanente, mormente em áreas de proteção e recuperação dos mananciais estes assentamentos serão incorporados à cidade legal, contribuindo para a proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado na medida em que os instrumentos previstos sejam aplicados. Este compromisso deverá fomentar uma nova postura de moradores, proprietários,
163Embora o PRIS não apareça como instrumento de planejamento e gestão, ao lado dos instrumentos de planejamento, não resta dúvida de que este é um instrumento de gestão aplicável na área de intervenção denominada Área de Recuperação Ambiental.
164AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. Direito Ambiental. In: NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Manual de
gestores de políticas públicas e população em geral de que o direito à cidade vai além da conquista, regularização do lote e a realocação de moradores em área de risco, pois a utilização do solo urbano implica em sua proteção como bem ambiental.
Deste modo, diante dos novos instrumentos de regularização fundiária de interesse social, os assentamentos excluídos das ações de regularização fundiária, estarão incluídos em vista destes os novos instrumentos que os tornarão incorporados à cidade legal. Logo, um novo paradigma da função social e ambiental da propriedade e da cidade há de ser promovido para que este cuidado se reverta em saudável qualidade de vida e bem-estar a todos sem distinções, neste sentido, a permanência de moradores, tal como prevista nestas legislações Federal e Estadual, permite a regularização de suas moradias, mesmo quando inseridas em áreas de preservação permanente, garantindo a segurança da posse, quando o assentamento situa-se em área pública e também particular nos assentamentos particulares. Estas políticas contêm em seu núcleo o fundamento da dignidade humana e estão a abranger as dimensões: física, com a urbanização e o saneamento do risco social e ambiental, que experimenta não só a comunidade interessada como também todo seu entorno; e jurídica, equivalente à titulação jurídica do lote e a segurança da moradia, seja pela concessão, seja pela propriedade. Esta é a contribuição para a proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
O que se quer sustentar é que as prescrições estabelecidas pelas diretrizes não são aconselhamentos, ou seja, diretrizes têm legitimidade e eficácia no sentido de gerar responsabilidades e deveres em favor da garantia do direito à moradia, do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e do direito à cidade, eis que estabelecem meios e direcionam programas de atuação.
Logo, a produção dos efeitos, a concretude de direitos, o dever ser, como exposto na Constituição Federal, no tocante ao direito de moradia, ao cumprimento das funções sociais da cidade e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, encontram nestes programas de intervenção as garantias de que precisavam, como garantia de efetividade. Se tais direitos são considerados de eficácia limitada 165 , os programas, ações e órgãos governamentais
necessários à sua plena eficácia já estão instituídos, ou seja, estão colocadas as condições para que estes direitos sejam plenamente exercidos pelas comunidades e cidades.
165Neste sentido é a posição de Virgílio Afonso da Silva, “de eficácia limitada, seriam aquelas normas que dependem de alguma regulamentação posterior que lhes complete a eficácia”. Esta classificação de José Antonio da Silva citada pelo autor é válida porque rompe com a concepção de norma constitucional despida de eficácia, entretanto a posição do autor é de que “todas as normas são de eficácia limitada” (Direitos fundamentais,
O que não se pode contar, e nem se espera, contudo, é que a implantação de programas e instrumentos contidos nas referidas Lei federal nº 11.977/2009 e Lei estadual nº 13.579/2009 venham a restringir estes direitos fundamentais com a proposição de condições e restrições ao conteúdo dos direitos fundamentais.
Para assegurar este estado de coisas, maior importância deverá ter o Plano Diretor Municipal, que, segundo Edésio Fernandes166:
[...] deve ser compreendido não apenas como um instrumento de gestão urbana e ambiental, mas sobretudo como o processo compreensivo e participativo no qual pode se dar o enfrentamento dos diversos conflitos existentes acerca do uso e ocupação do solo urbano e de seus recursos.
Diante deste quadro, para o autor:
[...] falar em Direito Urbanístico e em Direito Ambiental no Brasil hoje significa falar não somente nas normas legais em vigor, mas também na qualidade política do processo de produção dessas leis, nas condições e obstáculos para seu cumprimento efetivo, e na dinâmica do processo sociojurídico de produção da ilegalidade. É papel de todos – dos setores estatal, privado, comunitário e voluntário, bem como do Ministério Público – juntar forças não dividir, para assim enfrentar as graves questões ambientais urbanas, sobretudo de forma a dar suporte à ação dos governos municipais comprometidos com a promoção da reforma urbana.
Neste sentido também deve ser assegurado o protagonismo dos Municípios na elaboração de suas políticas ambientais articuladas com o direito à cidade e na cooperação com o Estado e com a União. Esta garantia foi firmada recentemente com a publicação da Lei Complementar nº 140 e existe também para a gestão das leis específicas de mananciais, na medida em que a legislação aplicável nos Municípios, sobretudo quando impacta nas áreas de proteção e recuperação de mananciais, deve estar minimamente e onde importar para a proteção das águas articulada com a legislação estadual.