Le  Mandatsraum,  espace  souple  vecteur  d’une  appropriation  matérielle

2.2. Le  Mandatsraum,  espace  souple  vecteur  d’une  appropriation  

matérielle  interrégionale  

2.2.1. Appropriation   transfrontalière   ou   régionalisée   de   l’espace  

transfrontalier  ?  

Dans  le  but  de  concrétiser  la  stratégie  Metroborder,  appelée  «  stratégie  de  développement   métropolitaine   »,   le   dernier   Sommet   des   Exécutifs   a   décidé   de   «   réaliser   un   programme   d’actions   territorial   concerté   (…)   qui   se   fonde   sur   quatre   piliers   :   Economie,   Territoires,   Hommes  et  Gouvernance  »  (Sommet,  2013b  :  4).    

Sur   le   moyen   terme,   la   méthode   employée   est   donc   la   concertation.   Par   cet   accord,   les   acteurs   s’engagent   à   continuer   d’appréhender   l’espace   transfrontalier   en   commun.   Ils   s’engagent   à   continuer   d’échanger   sur   les   enjeux   de   cet   espace.   La   concrétisation   des   décisions   à   prendre   sera   soumise   à   une   négociation   commune.   Le   mot   «   concertation   »   laisse   par   ailleurs   supposer   que   le   mode   de   réflexion   et   de   prise   de   décision   s’effectue   largement  au  niveau  interrégional,  pour  permettre  in  fine  une  mise  en  œuvre  régionale  ou   nationale   des   projets   décidés   en   commun.   En   ce   sens,   l’action   commune   sur   un   espace-­‐ territorialité  commun  s’organiserait  en  deux  temps.  Tout  d’abord,  la  fonction  d’observation,   de   diagnostic   territorial   (appropriation   cognitive)   pourrait   être   transfrontalière   et   interrégionale,   comme   l’analyse   précédente   semble   le   montrer.   Ce   diagnostic   territorial   transfrontalier  permettrait  d’observer,  d’analyser  et  de  prendre  la  mesure  des  potentiels  et   interdépendances   de   cet   espace.   Ensuite,   le   Sommet   servirait   de   plateforme   à   la   concertation   transfrontalière   avant   que   la   mise   en   œuvre   des   décisions   prises   en   concertation  ne  se  développe  régionalement.  L’appropriation  matérielle  demeure  régionale   ou  nationale,  dans  le  cas  du  Luxembourg.  Dans  ce  contexte,  le  Mandatsraum  cristallise  à  la   fois   le   diagnostic   territorial   transfrontalier   (élément   fonctionnel)   et   l’interprétation   idéelle   qu’en  font  les  acteurs  associés  à  la  coopération.    

2.2.2. Le  Mandatsraum,  espace  transfrontalier  «  souple  »  (Allmendinger,  

&  Haughton,  2007)  

Le   Sommet   de   2009   avait   explicitement   précisé   sa   volonté   de   développer   une   «   RMPT   au   sein   de   la   GR   »,   laissant   ainsi   équivoque   l’éventuelle   volonté   d’institutionnaliser   un   Mandatsraum.  Le  Sommet  de  2013  semble  nuancer  ou  préciser  la  construction  politique  que   pourrait  être  le  Mandatsraum  :    

«  Si  les  fonctions  métropolitaines  supérieures  situées  dans  le  noyau  central  de  la  Grande   Région  constituent  le  moteur  de  cette  stratégie,  il  convient  d’intégrer  tous  les  territoires   de   l’espace   de   coopération   institutionnelle   afin   de   contribuer   à   un   développement   territorial  structuré  et  équilibré.  (Sommet,  2013a  :  4).  

Est   ainsi   reconnue   l’existence   d’un   noyau   central   jouant   un   rôle   moteur   pour   le   développement   fonctionnel   de   l’espace.   Par   contre,   il   est   précisé   que   celui-­‐ci   n’existe   que   dans   son   contexte   institutionnel   et   à   la   condition   qu’il   implique   dans   son   développement   l’ensemble   de   cet   espace.   La   Mandatsraum   résulte   de   l’espace   institutionnel   et   de   la   territorialité   de   ses   membres.   Il   exerce   par   ailleurs   une   fonction   d’entraînement   de   l’ensemble   de   l’espace   transfrontalier.   La   vision   politique   continue   de   concevoir   l’espace   noyau   comme   moyen   de   positionnement   de   l’espace   transfrontalier   dans   un   contexte   européen.  Ainsi,  Mandats  et  Vertragraum  sont  indissociables.  Le  Mandatsraum  constitue  la   vision  territoriale  du  moteur  de  la  coopération  institutionnelle.  Il  constitue  le  moteur  de  la   «  voiture  »  Grande  Région.  Cette  interprétation  semble  confirmée  par  un  entretien.    

«  On  ne  peut  pas  encore  parler  d’un  espace  RMPT,  il  n’existe  pas,  n’a  pas  été  inscrit  dans   un   programme   d’action   et   encore   au   travers   des   actions,   on   va   éviter   de   parler   de   périmètre.   On   a   à   travailler   sur   des   thématiques,   de   sorte   à   ce   qu’à   travers   des   thématiques  chaque  territoire  soit  impliqué  à  un  moment  ou  à  un  autre.  Dans  RMPT,  on   parle  pas  de  territoire,  ce  sera  forcément  celui  de  la  GR  à  l’heure  actuelle.  A  ce  stade  de   maturation,  c’est  le  périmètre  institutionnel  actuel  qui  est  la  référence  »  (entretien).  

Cette  citation  montre  bien  la  difficulté  à  conférer  des  contours  fixes  au  Mandatsraum.  Nous   avons  déjà  évoqué  les  raisons  de  cette  difficulté.  L’élément  essentiel  résulte  de  la  dimension   protéiforme   de   la   coopération.   Si   la   stratégie   RMPT   circonscrit   en   partie   l’objectif   de   la   coopération,   celle-­‐ci   demeure   vaste.   Transports,   aménagement   du   territoire,   mobilité   professionnelle,   recherche   et   innovation   sont   concernés.   L’ambition   d’une   visibilité   européenne   impose   aussi   des   thèmes   comme   par   exemple   le   marketing   territorial,   l’accessibilité  aux  grandes  métropoles  européennes,  l’attractivité  économique.  La  plupart  de   ces  thématiques  ont  une  dimension  spatiale  évidente  (Chilla,  2011).  Les  figer  dans  une  vision   spatiale   reviendrait   à   figer   l’action   transfrontalière.   Dans   ce   contexte,   la   définition   d’un   espace  souple  («  soft  space  »)  permettrait  de  conserver  une  flexibilité  dans  la  mise  en  œuvre   du  projet  politique.  Il  permettrait  de  renoncer  à  des  bornes  fixes  pour  préférer  des  «  fuzzy   boundaries  »  (Allmendinger  &  Haughton,  2009  :  619).  L’espace  souple  est  interprété  comme   «   fluide   areas   (…)   between   formal   processes   where   implementation   through   bargaining,   flexibility,  discretion  and  interpretation  dominate  »  (Allmendinger,  &  Haughton,  2007:  306).   Il  se  distingue  des  espaces  «  durs  »,  «  formal  visible  arenas  and  processes,  often  statutory   and  open  to  democratic  processes  and  local  political  influence  »  (idem).  L’espace  ainsi  défini   s’adapterait   aux   projets   et   confèrerait   une   opérationnalité   à   l’espace   institutionnel.   Il   représenterait  une  première  étape  assurant  ainsi  à  chacun  des  partenaires  la  prééminence   de   «   sa   »   propre   territorialité.   En   revanche,   il   obligerait   les   acteurs   à   une   constante   négociation   de   l’espace.   L’institutionnalisation   de   «   fuzzy   boundaries   »   pour   ce   Mandatsraum  conforterait  le  Sommet  en  tant  qu’instance  délibérative  de  référence  tout  en   ouvrant   le   cadre   institutionnel   à   des   partenaires   urbains   par   exemple   (chapitre   6).   En   fonction   des   thématiques,   des   projets   considérés,   la   mise   en   place   de   groupes   de   coopération   ad   hoc   pourrait   être   envisagée,   impliquant   par   exemple   les   villes   pour   les   questions   métropolitaines   ou   encore   les   chambres   de   commerce   pour   les   questions   de  

marketing  territorial.  Cela  revient  in  fine  à  l’idée  des  «  variable  geometries  ».  En  ce  sens,  il   n’y   aurait   pas   une   territorialité   fixe   et   déterminée,   mais   plusieurs   exercées   de   manière   concomitante,   se   chevauchant.   Elles   seraient   aussi   de   fait   plus   ou   moins   coordonnées.   Le   défi  réside  dans  la  définition  de  manière  dépassionnée  des  ambitions  de  la  coopération,  des   leviers   qu’elle   offre   et   des   éléments   ne   pouvant   être   réalisés   dans   le   contexte   transfrontalier.  Cela  nécessite  une  certaine  stabilité  du  contexte  national  pour  chacun  des   partenaires   associé,   une   importante   volonté   de   coopérer,   des   méthodes   de   travail   communes  éprouvées  permettant  de  respecter  les  sensibilités  de  chaque  partenaire  et  un   grand  niveau  de  confiance  dans  la  coopération.  L’ensemble  de  ces  éléments  décisifs  montre   encore  que  ce  processus  ne  peut  résulter  que  d’une  construction  ancrée  sur  la  longue  durée,   une  sorte  de  sédimentation.    

Dans   ce   contexte,   le   Mandatsraum   constituerait   un   moyen   transfrontalier   permettant   d’opérationnaliser   au   niveau   régional   le   diagnostic   territorial   établi   dans   le   contexte   transfrontalier.  Il  catalyserait  le  passage  d’une  appropriation  idéelle  transfrontalière  à  une   appropriation  matérielle  régionalisée.      

Conclusion  du  chapitre  4  

La   dimension   territoriale   joue   un   rôle   primordial   dans   la   construction   politique   de   la   stratégie  Metroborder.  L’espace  transfrontalier  constitue  un  élément  symbolique  essentiel   dans   la   construction   de   l’image,   voire   de   l’identité   de   cette   région   en   construction.   Il   est   surtout  le  lieu  de  la  manifestation  tangible,  palpable  des  interdépendances  fonctionnelles  et   de   leur   impact   dans   les   sphères   économique,   sociétale   et   culturelle.   Il   est   donc   le   point   d’ancrage  d’un  espace  régionalisé  où  la  frontière  est  interface.  L’espace  transfrontalier  est   encore   vecteur   de   projections   idéelles   en   ce   qu’il   symbolise   à   la   fois   la   construction   européenne,   un   lieu   de   rencontre   entre   cultures   et   langues,   mais   aussi   la   possibilité   d’un   positionnement  commun  vers  l’extérieur.    

Dans  ce  contexte,  la  stratégie  RMPT  apparaît  pour  les  acteurs  comme  un  moyen  de  définir  le   périmètre   d’action   pertinent   pour   résoudre   des   problèmes   communs.   Un   phénomène   de   reterritorialisation   s’observe   dans   le   sens   où   les   acteurs   font   le   diagnostic   d’interdépendances   transfrontalières   ne   pouvant   être   résolues   sans   concertation   transfrontalière.   Le   contexte   transfrontalier   se   structure   alors   comme   étant   le   cadre   dans   lequel   certaines   questions   peuvent   être   traitées   au   mieux.   Ainsi,   la   stratégie   politique   Metroborder  témoigne  de  l’appropriation  collective  d’un  problème  et  de  la  nécessité  de  lui   apporter   des   réponses   dans   l’intérêt   commun.   Ce   processus   témoigne   d’un   processus   de   rescaling  ou  «  Ebenenwechsel  »  (Chilla,  2011).    

La   reterritorialisation   des   interdépendances   fonctionnelles,   c’est-­‐à-­‐dire   la   mise   sur   pied   d’une   stratégie   commune   transfrontalière   afin   d’y   faire   face,   s’accompagne   alors   de   la   tentative   de   circonscrire   dans   l’espace   la   nature   et   l’ampleur   de   ces   interdépendances.   Il   s’agit   d’une   appropriation   cognitive   et   idéelle   de   l’espace   frontalier   par   l’ensemble   des   acteurs.   La   volonté   de   définir   un   nouveau   cadre   permettant   d’appréhender   des   phénomènes   transfrontaliers   trouve   son   expression   dans   le   processus   de   délimitation.   Y   concourent   la   mise   en   place   commune   d’éléments   permettant   d’appréhender   l’espace   transfrontalier  avec  le  même  langage.  Ce  sont  notamment  des  données  spatiales,  des  cartes   ou  encore  le  projet  ESPON/Metroborder.  Ces  outils  permettent  d’initier  en  commun  et  de   manière  objective  un  diagnostic  territorial  afin  d’asseoir  la  prise  de  décision  transfrontalière.     Il   n’est   pour   le   moment   pas   possible   d’identifier   une   appropriation   matérielle   de   l’espace   transfrontalier   qui   soit   exercée   en   commun,   par   l’ensemble   des   partenaires.   Un   recul   temporel  avec  ce  processus  se  révèle  nécessaire.  Nous  pouvons  constater  que  le  Sommet  a   réaffirmé  la  concertation  entre  partenaires  et  implicitement  la  mise  en  œuvre  régionale  de   l’ensemble  des  décisions  communes.  En  ce  sens,  il  semblerait  que  le  contexte  transfrontalier   constitue   essentiellement   une   plateforme   de   concertation   au   sein   de   laquelle   des   engagements   sont   pris   les   uns   envers   aux   autres.   La   mise   en   œuvre   des   décisions   est   effectuée   sur   une   base   régionale   ou   nationale.   Ce   constat   rappelle   l’importance   de   la   territorialité   nationale   et   régionale   dans   le   contexte   transfrontalier.   Ainsi,   même   s’il   est   maintenant  admis  que  l’état  en  tant  que  réceptacle  («  container  »)  de  l’espace  social  est  une   construction   sociale,   il   n’en   demeure   pas   moins   qu’il   encadre   largement   notre  

compréhension  du  monde  (Ó  Tuathail  &  Dalby,  1998).  «  When  we  use  these  categories,  they   operate   as   containers   into   which   people   and   places   can   unambiguously   be   grouped   as   members  of  the  particular  category  or  not  »  (Jones,  2009a:  184).    

Le  cas  de  la  Grande  Région  montre  toutefois  les  limites  opérationnelles  de  la  territorialité   régionale   ou   nationale.   A   cet   égard,   le   Mandatsraum   constitue   un   outil   pour   tenter   d’y   pallier   de   manière   pragmatique.   Les   limites   immédiates   que   nous   percevons   dans   les   caractéristiques  de  cet  espace  souple  sont  aussi  ses  forces.  Il  est  constamment  négocié  et   donc   construit   par   les   partenaires,   ce   qui   lui   confère   un   caractère   volatile,   d’autant   plus   accentué  dans  le  contexte  transfrontalier  qu’il  se  caractérise  par  le  nombre  important  des   partenaires   associés   ainsi   que   par   la   superposition   des   différents   agendas.   Par   ailleurs,   le   caractère  effectif  des  décisions  transfrontalières  est  soumis  à  la  mise  en  œuvre  de  chacun   des  partenaires.  L’opérationnalité  du  Mandats-­‐  et  du  Vertragsraum  dépend  aussi  largement   du   rôle   confié   aux   institutions   de   coopération.   Or,   nous   l’avons   vu,   le   processus   Metroborder  a  également  initié  une  réflexion  sur  la  gouvernance  de  cet  espace.