Chapitre 5 : Institutionnalisation suprarégionale ?
1. Les institutions transfrontalières en Grande Région: diagnostic et perspectives
1.1. La coopération transfrontalière, « eine kleine Außenpolitik » (Beck, 2010)
Avant de rentrer dans le détail des institutions de coopération qui se sont mises en place, il nous faut rappeler les conditions et le cadre dans lesquels les acteurs de part et d’autre de la frontière coopèrent. La coopération transfrontalière implique le plus souvent des entités infranationales coopérant au-‐delà de leur frontière nationale alors que cette compétence n’est dévolue selon le droit international qu’aux états souverains (Jouve, 2001). Cette situation implique qu’aucun cadre juridique n’existe a priori. On peut même s’interroger sur leur capacité à coopérer au-‐delà de leur frontière alors que leurs compétences sont définies nationalement. Cela implique dans un second temps que la coopération s’apparente à une forme de relation internationale non codifiée. Elle repose généralement sur des usages ou traditions progressivement établis par les acteurs impliqués et peut donc être décrite comme une « kleine Außenpolitik » (Beck, 2010).
1.1.1. L’absence d’un ordre juridique par défaut
La coopération transfrontalière implique la mise en relation d’au moins deux entités relevant d’ordres juridiques différents. Chacune est dotée de compétences qu’elle exerce sur un territoire déterminé. On a donc longtemps considéré que ces entités ne pouvaient exercer leur compétence en dehors de cet espace et a fortiori dans un autre état. Autrement dit, le principe de souveraineté territoriale des Etats limite l’exercice des compétences à la frontière nationale (Woehrling, 2011: 80). On a ainsi considéré que « pour que des relations juridiques puissent s’établir entre une collectivité locale d’un Etat et une collectivité locale d’un autre Etat, il fallait un fondement juridique spécifique qui permette de faire accéder les collectivités locales à des mécanismes de droit international » (Woehrling, 2011 : 79). Selon cette interprétation, seul un accord interétatique autorisant des collectivités infra-‐étatiques à entretenir des relations juridiques permettrait le développement d’une coopération transfrontalière. Cette interprétation limiterait considérablement l’intensité de la coopération. On lui préfère maintenant une autre interprétation (Woehrling, 2010 : 82). Il s’agit de dissocier la compétence attribuée par le droit national de la territorialité des lois de droit public. Les autorités infranationales peuvent donc agir au-‐delà de leur territoire dans une certaine limite :
« à partir du moment où une collectivité locale se voit attribuer par la loi une compétence, elle a le plein exercice de cette compétence ; elle peut l’exercer dans le cadre du territoire de l’Etat dont elle fait partie, mais le cas échéant, elle peut aussi exercer cette compétence en développant des rapports juridiques au-‐delà de ce territoire, dès lors qu’elle reste dans le champ de cette compétence et respecte les règles définies par le droit interne de l’Etat dont elle dépend » (Woehrling, 2010 : 82)
La conséquence directe de ce constat est donc que l’étendue de la coopération transfrontalière dépend des compétences qu’ont les entités associées en commun. Une activité transfrontalière ne peut être exercée que si l’ensemble des institutions compétentes de part et d’autre de la frontière est associée – c’est le « principe du plus petit dénominateur commun des compétences » (Levrat, 2006 : 220). Si les entités infra-‐étatiques ne peuvent coopérer que dans le cadre des compétences qu’elles ont en commun, l’étendue de la coopération est déterminée par deux éléments : l’organisation institutionnelle des états impliqués et la répartition des compétences interne à ceux-‐ci. Comme chaque projet nécessite la réunion de compétences différentes et donc d’acteurs différents autour de la table, on peut craindre que, « le droit de la coopération transfrontalière appara[isse] en effet comme une redoutable machine à fabriquer des « projets confettis » ou à tout le moins, considérablement restreinte ou émietter les projets légalement envisageables » (Comte, 2006 : 189).
L’absence de cadre juridique par défaut rappelle que la coopération transfrontalière résulte principalement d’un engagement politique opérant sur un mode exclusivement volontaire. Face à cet élément souple et variable dans le temps, vient s’ajouter un élément dur, invariable : celui de la compétence. L’effectivité de la coopération ne peut être envisagée
que si les différents homologues étrangers sont réunis autour de la table. En Grande Région, la variété des systèmes institutionnels explique la nécessité de réunir de nombreux partenaires.
1.1.2. Une asymétrie institutionnelle particulièrement prégnante en
Grande Région (« Multi-‐level mismatch »)
L’hétérogénéité des compétences des partenaires associés à la coopération est considérée comme le premier obstacle à la coopération transfrontalière par les experts de la Grande Région (Graphique 3, p.121, ESPON/Metroborder, 2010a : 129). Ce constat résulte d’une situation simple. Actuellement, seule l’application d’un droit national réglemente en droit le fonctionnement de la coopération transfrontalière. Même si des conventions en droit international existent, celles-‐ci se réfèrent à l’application d’un droit national selon le choix des acteurs. Le règlement GECT ne vient que relativiser ce constat puisqu’il fait largement appel au droit national. Cela implique que les ordres juridiques nationaux des entités infraétatiques se positionnent dans la coopération les uns à côté des autres, sans qu’il existe un lien direct entre eux. En Grande Région, cette asymétrie est particulièrement forte puisqu’elle associe trois niveaux : un état souverain, des entités fédérées et les entités décentralisées d’un état unitaire (Quevit, 2005 : 207 ; Evrard & Chilla, 2011 ; ESPON/Metroborder, 2010). Revenons rapidement sur les caractéristiques institutionnelles des partenaires associés.
• Le Luxembourg est un état unitaire centralisé avec deux niveaux d’administration : l’état et la commune. Le niveau régional n’existe pas, les trois districts et douze cantons servent à des fins administratives uniquement. C’est la commune qui constitue l’autre niveau d’exercice des décisions (Gengler, 2003 : 384). L’état luxembourgeois est l’interlocuteur principal pour la coopération à l’échelle de l’ensemble de la Grande Région. Les communes sont directement concernées pour les coopérations plus locales (ex. : GECT Alzette-‐Belval, PED). Comme les communes luxembourgeoises sont nombreuses et les questions frontalières par ailleurs essentielles, l’association des communes, le SYVICOL est lui aussi amené à représenter directement l’intérêt des communes dans plusieurs institutions transfrontalières (ex. groupes de travail du Sommet, CESGR). Ici réside l’ « asymétrie » la plus importante en Grande Région : l’état est directement impliqué alors que les autres versants voient davantage l’échelle régionale associée.
• L’Allemagne est l’état fédéral par excellence, les états fédérés, Sarre et Rhénanie-‐
Palatinat disposent d’une large capacité d’action. Le régime fédéral implique notamment que l’exercice des compétences internationales est réparti entre les états fédérés et la fédération (Woehrling, 2011 : 80). L’échelle infrarégionale (les ‘Regierungsbezirke’ en Rhénanie-‐Palatinat et les ‘Kreise’ en Sarre) n’est pas systématiquement associée à la coopération régionale. L’échelle de compétence par excellence est située au niveau de l’état fédéré : transport, aménagement du territoire régional, culture sont de son ressort. Disposant de son propre gouvernement, il répartit les dossiers entre ministères en fonction
de leur thématique. L’échelle infrarégionale est chargée principalement de la protection de la nature, de l’administration des transports de proximité, de la santé, de la protection des personnes.
• La Belgique est également un état fédéral. Il présente la particularité d’être composé de trois régions (Flandre, Wallonie et Bruxelles) et de trois communautés (française, flamande et germanophone). Ces dernières disposent principalement de compétences en matière d’enseignement, de culture, de politique de santé qu’elles exercent par le biais de leur gouvernement et de leur parlement. Les communautés française et germanophone sont donc impliquées dans la coopération en Grande Région. La communauté représente une communauté de personnes, elle ne coïncide pas nécessairement avec le périmètre des régions. Ainsi, la Constitution belge différencie 4 régions linguistiques (art.4, Constitution belge) : la communauté flamande, la communauté française, la région Bruxelles-‐capitale où les deux Communauté ont des compétences et la communauté germanophone. Pour la coopération en Grande Région, les communautés française et germanophone sont concernées, ce qui implique de fait aussi Bruxelles-‐capitale. Communauté et région exerçant leurs compétences à l’échelle régionale, cela implique l’ajout d’un niveau supplémentaire à l’échelle régionale dans les cartes d’institutional mapping (voir Carte 4, p.67). La communauté française et la Région wallonne coopèrent étroitement concernant la coopération transfrontalière, en délégant régulièrement le même responsable de l’administration. Par contre, il est particulièrement important pour la communauté germanophone d’être représentée dans les réunions relevant de sa compétence. Elle revendique par exemple davantage de compétences en matière d’aménagement du territoire dans les débats internes à la Belgique. Participer étroitement à la coopération transfrontalière constitue pour ses responsables politiques un moyen également d’assurer la visibilité et la représentation de cette institution qui représente moins d’1% de la population belge (quatre communes). L’échelle infrarégionale (province) dispose de compétences comparables à celle des ‘Kreise’ allemands (principalement protection civile, environnement, politique sociale, route, logement, transports publics). Elle n’est donc pas formellement associée au Sommet.
• La France est un pays unitaire de tradition centralisé, ayant entrepris un mouvement de décentralisation depuis 1982, dont la dernière vague a eu lieu fin 2010 (Annexe XVIII. La
réforme des collectivités territoriales françaises : quelles conséquences sur la coopération transfrontalière en Grande Région ? p.282). Lorsque le Sommet s’est réunit pour la
première fois en 1995, il a tenu compte de l’évolution institutionnelle en France en impliquant les quatre départements, la Région et le préfet de région. Dans le système administratif français, le préfet est un haut-‐fonctionnaire délégué par l’Etat dans un ressort particulier. Il est chargé de mettre en œuvre localement la politique nationale en tenant compte des spécificités locales. C’est pourquoi, il apparaît dans l’institutionnal mapping à l’échelle nationale (ESPON/Metroborder, 2010a : 112, voir Carte 4, p.67). La région est compétente pour « promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région, et l’aménagement de son territoire et pour assurer la préservation
de son identité, dans le respect de l’intégrité, de l’autonomie et des attributions des départements et des communes » (art. L-‐422-‐1 CGCT). Elle négocie le contrat Etat-‐Région en matière d’aménagement du territoire et gère à ce titre les fonds structurels. Le département est en charge des services à la personne, des transports départementaux et de l’enseignement. A priori, une complémentarité se dessine entre les compétences de la région et du département – c’était bien l’objectif de la décentralisation : définir des « blocs de compétence » (Verpeaux, 2006 :116).
Le système administratif français est souvent décrié comme étant un « millefeuille », manquant de lisibilité. Ce constat s’explique du fait de deux principes inhérents à la décentralisation : le principe de libre administration des collectivités locales et la clause de compétence générale. Le principe de libre administration implique l’ « absence de dépendance par rapport aux autorités centrales, une absence de tutelle d’une collectivité territoriale par rapport à l’autre » (Dantonel-‐Cor, 2007: 14). Aucune collectivité n’a l’ascendant sur l’autre (Baudelle et al., 2011 : 194-‐195). Ce principe assure notamment aux plus petites collectivités, comme les départements, la libre administration de leurs compétences, indépendamment de la région. Ce principe n’exclut pourtant pas le contrôle de l’état, par le biais du préfet, sur l’action des collectivités locales ; ce contrôle a pour but d’assurer l’unité de l’ordre juridique français (Verpeaux, 2006: 54). La clause générale de
compétence introduite en 1982 permet aux régions et départements de se saisir de toute
question concernant « « les affaires de la collectivité » dont les contours sont ceux de l’intérêt public mais local. Elle ne permet pas à la collectivité, quelle qu’elle soit, de tout faire, mais elle ne pose pas d’interdit a priori » (Verpeaux, 2006 : 113). Cette clause permet donc, si tant est que la collectivité est concernée, de revendiquer une implication dans la gestion de certaines affaires, mêmes si celles-‐ci ne touchent pas directement les compétences attribuées par la loi. Cela explique pourquoi région, département et préfecture sont systématiquement impliqués dans l’ensemble des groupes de travail de la Grande Région. Comme les compétences sont parfois enchevêtrées entre département et région, les acteurs préfèrent tous participer aux réunions. Si l’on considère en plus de ces aspects juridiques les éléments politiques, tels que majorités électorales et les stratégies de positionnement à l’étranger, on comprend pourquoi régulièrement, les acteurs français renoncent à se prononcer en tant que « versant lorrain ». Il est pour eux plus pertinent de participer tous ensemble aux réunions, au risque d’apparaître désunis ou manquant de cohérence.
Il en résulte une grande asymétrie institutionnelle (« multi-‐level mismatch ») entre les états associés à la coopération en Grande Région (Evrard, Chilla, 2011 ; Figure 6). Ce diagnostic est largement partagé dans la littérature où on croise les notions de « multiple levels of government on adjacent borders » (Brunet-‐Jailly, 2005), « systèmes à niveaux multiples dans les régions frontalières » (Nagelschmidt, 2005). Dans la littérature juridique, cette problématique est largement mise en évidence, sans toutefois faire appel à la notion de gouvernance : « dissymétrie institutionnelle des systèmes administratifs » (Comte, 2005), «
(Woehrling, 2001). Nous préférons le terme d’asymétrie en français, mismatch en anglais car il pose un diagnostic sans préjuger d’un lien causal entre différentiel institutionnel et développement d’une gouvernance.
Source : Chilla et al. 2012
Figure 6: Comparaison de l’organisation institutionnelle des Etats associés à la coopération en Grande Région et de la participation de leurs institutions au Sommet des Exécutifs
Cette configuration institutionnelle permet aux partenaires associés de réunir autour de la table le spectre de compétences le plus large afin de traiter des thématiques de coopération extrêmement variées identifiées dans les groupes de travail (Graphique 6, p.125). Au-‐delà de ce constat formel, ce graphique laisse entrevoir en creux des différences en termes de traditions administratives, d’agenda politique, de possibilités financières, mais aussi, des différences interculturelles et linguistiques. L’ensemble de ces éléments sont à lire comme influençant la volonté politique de coopérer. Le manque d’engagement est d’ailleurs considérée comme étant la deuxième barrière à la coopération (Graphique 3, p.121). Dans ce contexte où les cadres nationaux sont posés les uns à côté des autres sans lien direct, comment la prise de décision transfrontalière est-‐elle organisée?
1.1.3. La construction de « modes de régulations »
En l’absence de cadre formel a priori, les acteurs se trouvent devant un « vide institutionnel » (Hajer, 2006). Cette situation découle de ce que Hajer appelle une « ambiguité institutionnelle » qu’il décrit comme l’absence de cadre qui prédétermine comment une décision légitime devrait être prise. Les acteurs apportent avec eux leurs propres suppositions sur les règles et l’autorité. En conséquence, le processus politique consiste en la négociation des règles (Hajer, 2006 : 43). Il différencie cette situation d’un vide institutionnel (« institutional void »). Dans ce cas extrême, il n’y a pas de point de départ évident à la négociation ; des règles communes doivent être développées ex nihilo, comme
par exemple dans le cas de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (Hajer, 2006 : 43).
Plusieurs notions sont mobilisées dans la littérature pour examiner comment des règles non écrites apparaissent et permettent de structurer la négociation. March et Olsen adoptent la notion de « routine »:
“Routines help avoid conflicts, they provide codes of meaning that facilitate interpretation of ambiguous worlds; they constrain bargaining within comprehensible terms and enforce agreements; they help mitigate the unpredictability created by open structures” (March & Olsen, 1989: 24).
Hajer assimile quant à lui « routines » et « rules ». Toutes deux permettent d’éviter ou de transformer les conflits en mettant sur pied une confiance (Hajer, 2006: 42). Dans le contexte de la gouvernance territoriale, Le Galès recourt à la notion de « modes of regulation » qui prend trois dimensions. Tout d’abord, les modes de régulation mettent en avant la méthode qui coordonne différentes activités ou relations entre des acteurs. Celle-‐ci permet d’allouer des ressources. Cette méthode permet de prévenir ou de résoudre les conflits (Le Galès, 1998 : 483). Ce concept comprend ce que peuvent recouvrir les routines et règles : l’ensemble des moyens établis par les acteurs pour organiser un mode de travail en commun alors qu’aucun cadre n’y préexiste. Nous adoptons la notion de modes de
régulation dans la mesure où elle envisage autant une dimension informelle (modes de
prévention et de résolution des conflits) que formalisée (la mise à disposition de ressources). Les institutions résultant des modes de régulation mises en place prennent une dimension duale. L’institution organise, met en place, contrôle la coopération (dimension instrumentale). Celle-‐ci prend également une charge symbolique en véhiculant une représentation des membres associés (Blatter, 2001 : 181-‐182). L’émergence d’institutions de coopération résulte donc d’un processus complexe faisant appel aux capacités de ‘networking’ des acteurs et à leur capacité de développer des coalitions d’acteurs. Le volontarisme joue donc un rôle important, même s’il n’est pas le seul à contribuer à l’émergence des modes de régulation (Gualini, 2006: 45).
Dans le contexte de la Grande Région, l’initiative de la coopération est née d’acteurs privés qui, profitant du contexte de la réconciliation franco-‐allemande, avaient attiré l’attention de leurs gouvernements respectifs sur la situation de la crise de la sidérurgie au niveau des frontières. L’appropriation politique de la coopération au niveau régional est relativement récente. Celle-‐ci s’est d’ailleurs construite sur des bases très proches de celles de la Commission intergouvernementale. Un organe politique se réunit périodiquement pour décider des orientations de la coopération tandis que des groupes de travail permanents composé de fonctionnaires réunissant les représentants des différents partenaires se chargent de la mise en œuvre technique. Par ailleurs, si la coopération transfrontalière reste spécifique à chaque région, elle s’est largement répandue en Europe. Les acteurs de la Grande Région ne font donc pas face à un vide institutionnel, mais plutôt à une ambiguïté institutionnelle en ce qui concerne la pérennisation de leur coopération. Les institutions
actuellement en fonctionnement ont des modes de régulation bien établis dans le temps. L’absence de cadre juridique contraignant leur permet d’adapter relativement facilement la pratique institutionnelle aux besoins. Dans la mesure où celle-‐ci n’exercent pour le moment que très peu de fonctions symboliques (représentation, marketing territorial), elles sont essentiellement instrumentales. Or, dans le contexte de la construction d’une stratégie commune, la question d’une fonction symbolique émerge progressivement. Voyons plus précisément comment ces modes de régulation s’organisent, tant au niveau des institutions régionales que locales.
1.1.3.a. A l’échelle régionale : stricte égalité entre les partenaires, subtile équilibre
dans le processus de décision
L’échelle régionale rassemble les institutions stratégiques d’impulsion de la coopération. A vocation généraliste, on dénombre le Sommet et le CPI (Conseil Parlementaire Interrégional). Leur particularité est d’avoir été créées ex nihilo, à l’initiative d’acteurs politiques élus. Les institutions sectorielles résultent le plus souvent d’une décision politique. Elles sont assez nombreuses à opérer dans le domaine socio-‐économique : CESGR, Plateforme intersyndicale, Observatoire interrégional du marché de l’emploi, Conseil interrégional des chambres des métiers Saar-‐Lor-‐Lux. D’autres coopérations formalisées ont lieu dans le domaine de la culture (essentiellement plurio.net) ou encore de l’enseignement supérieur (Université de la Grande Région). L’ensemble de ces organismes de coopération fonctionnent sur une base relativement peu formalisée et reposent sur un commun accord. Leur existence peut également être limitée dans le temps.
Comme le Sommet est l’instance de décision par excellence, revenons en particulier sur son mode de fonctionnement, découpé en trois temps :
• Décision politique : chaque entité membre délègue un représentant, la plupart du
temps un représentant politique élu. Ensemble, les participants fixent l’objectif et les priorités de leur coopération ainsi que ses principes de fonctionnement. Elles ne sont pas contraignantes, elles engagent uniquement politiquement.
• Application administrative : afin d’être effective, les décisions politiques font l’objet
d’une application administrative dans chacune des instances impliquées. Comme le Sommet se réunit de façon périodique et que de nombreux projets transfrontaliers ont été initiés, il a été amené à se reposer principalement sur un autre organe qui prend une importance grandissante et dont le fonctionnement est peu réglementé: le collège des représentants personnel (CRP). Il réunit périodiquement des fonctionnaires, chacun représentant un membre du sommet. Ensemble, ils concrétisent les décisions politiques, se chargent de leur mise en œuvre administrative. Pour ce faire, ils s’appuient sur des groupes de travail auxquels participent également des délégués de chacune des administrations partenaires. Ils rendent compte régulièrement de leurs travaux aux membres du Sommet.