CHAPITRE 1. La Suisse : complexité de l’imaginaire identitaire
1.3 Le Canton de Fribourg : un espace bilingue complexe
1.3.1 Politiques linguistiques du Canton de Fribourg
Le Canton de Fribourg est aujourd’hui un canton officiellement bilingue français / allemand et est composé d’environ deux tiers de francophones et d’un tiers de germanophones [chiffres de 2000, OFS, http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index.html]. Fribourg n’a cependant pas toujours été officiellement bilingue. Premier canton non strictement germanophone à entrer dans l’Ancienne Confédération en 1481, l’histoire de Fribourg est caractérisée par différents mouvements de balanciers entre une dominante parfois germanophone, parfois francophone93. C’est finalement le
français qui devient la langue de l’État en 184894, primauté juridique qui sera ensuite confirmée par la
révision constitutionnelle de 1857, puisqu’il est écrit que seul le texte français est considéré comme le texte original [Calvet, 2011; 1994 : 54]. Cette prédominance du fait français sera effective jusque jusqu’au milieu du XXe siècle, période durant laquelle les germanophones fribourgeois sont très peu représentés au gouvernement cantonal95 [Meune, op. cit. : 79].
Jusqu’aux années 1950 – 1960, le bilinguisme cantonal est caractérisé par l’inégalité entre les deux langues puisque le français a prééminence sur l’allemand et que les germanophones du canton vivent un certain isolement politique, voire même exclus des postes à responsabilité étatique [Altermatt, op.
cit. : 82 et 114]. Un certain « réveil au bilinguisme » se fait sentir à partir des années 1950, au moment
où les Suisses allemands du Canton, se percevant peu à peu comme une « minorité », commencent à
93 Le canton a par ailleurs connu des périodes de politiques actives de germanisation de sa population au courant des
XVe et XVIe siècles. Voir notamment W. Haas (1989), « Histoire linguistique de la Suisse », in R. Schläpfer et alii. La Suisse aux quatre langues, Genève : Editions Zoé / Transversales (pp. 21 – 64).
94 Les lois sont cependant publiées dans les deux langues.
95 C’est aussi au cours de cette période qu’il y a l’institutionnalisation de deux districts majeurs dans le canton, soit le
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exiger davantage de visibilité politique et sociale, notamment en revendiquant quelques « ajustements » administratifs, tels que la traduction de documents officiels en allemand ou la mise en application de pratiques bilingues dans l’administration et les tribunaux [Ibid. : 114, 122 et 230]. Les francophones auraient alors pris conscience de l’existence d’un « problème linguistique » dans leur canton, tout en commençant à concevoir que le bilinguisme peut constituer un atout [Meune,
op. cit. : 81]. Mais les francophones fribourgeois auraient encore été loin de concevoir le canton
comme « bilingue », préférant plutôt le considérer, selon les termes d’Altermatt, comme « un canton romand avec une minorité alémanique » [Altermatt, op. cit. : 114].
Selon Späti, il est à noter que jusque dans les années 1950, les clivages se situent plutôt sur le plan des appartenances religieuses que linguistiques [Späti, op. cit. : 38 – 39]. C’est également la séparation religieuse qui prévaut dans le système scolaire fribourgeois jusqu’au milieu du XXe siècle, puisque c’est le principe de la territorialité confessionnelle qui prévaut sur le plan scolaire, même si des écoles dites « libres » existent au sein des régions catholique et protestante96 [Altermatt, op. cit. : 101 et 306].
Bien que le domaine scolaire ait pu faire l’objet de différents efforts pour l’enseignement des langues selon les filières97, Altermatt souligne que l’enseignement de la langue allemande n’est pas inclus dans
les programmes d’étude dans des écoles primaires francophones du canton après la Seconde Guerre mondiale [Ibid. : 102]. Meune, de son côté, considère que les écoles fribourgeoises auraient constitué des « laboratoires d’immersion française pour les germanophones » du canton, puisque l’offre scolaire en langue exclusivement allemande reste limitée jusque dans les années 1960 [Meune, op. cit. : 82]. Cette situation aurait connu un tournant au courant des années 1970 et 1980, puisque pour toute la durée de l’enseignement obligatoire des élèves du canton de Fribourg, les francophones apprennent l’allemand et les germanophones, le français comme première langue étrangère. C’est également au courant à partir des années 1980 que les germanophones fribourgeois obtiennent une meilleure représentation de leur réalité linguistique dans différentes sphères institutionnelles.
Selon T. Ogay, ces ajustements ne se seraient pas faits aisément, notamment parce que les francophones du canton percevraient les germanophones fribourgeois comme des agents de la majorité nationale et considèreraient ces revendications comme une avancée de la « germanisation »
96 Dès la première moitié du XIXe siècle en effet, les autorités fribourgeoises ont autorisé la création d’écoles
confessionnelles pour les minorités catholique ou protestante à l’intérieur des régions à majorité protestante ou catholique.
97 Voir notamment à ce propos B. Altermatt (2003). La politique du bilinguisme dans le canton de Firbourg / Freiburg (1945 –
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du canton98 [Ogay, 2000 : 149 – 150]. Pour Meune, ce serait ce qui expliquerait notamment le
positionnement de certains francophones pour justifier l’unilinguisme officiel (particulièrement de la ville de Fribourg) : celui-ci permettrait, en quelque sorte, de freiner l’avancée de l’allemand selon qu’ils se présentent eux-mêmes comme une minorité nationale. Plus précisément, en déplaçant la question linguistique du canton sur le plan national et en se représentant les germanophones fribourgeois comme des Suisses allemands (et non pas des Fribourgeois de langue allemande), les francophones considèreraient que ceux-ci n’ont pas besoin de protection linguistique [Meune, op.
cit. : 87]. Toujours selon cet auteur, la langue scolaire représenterait tout de même le « nerf de la
guerre » entre les groupes ; parallèlement au fait que l’offre scolaire se serait améliorée pour les germanophones depuis les années 1960 et que se serait peu à peu installé un traitement égal entre les deux groupes, il semblerait que la stricte séparation des langues soit apparue comme le seul moyen de garantir aux germanophones fribourgeois l’accès à un enseignement complet dans leur langue et que germanophones et francophones aient, finalement, connu une « distanciation progressive », caractérisée par une cohabitation exigeant peu de contacts entre eux [Ibid. : 82].
Ce qui rejoint les recherches de Windisch et de son équipe, qui ont effectué une étude détaillée des pratiques quotidiennes des contacts entre germanophones et francophones dans les cantons de Fribourg et du Valais. Selon Ogay, il ressort de cette recherche que les communes fribourgeoises gèreraient le bilinguisme selon trois différents modèles : 1. le « voisinage » (c’est-à-dire la coexistence des groupes, plutôt fermés sur eux-mêmes, avec des contacts superficiels limités aux aspects de fonctionnement) ; 2. la « cohabitation » (l’administration et les écoles bilingues, bien que des conflits soient perceptibles selon une peur d’une « germanisation » chez les Suisses romands) ; et 3. la « collaboration » (qui présenteraient des « modèles de savoir-faire intercommunautaire ») [Ogay, op.
cit. : 150].
Il faut attendre 1990 pour que les deux langues deviennent pleinement co-officielles, avec l’adoption d’un nouvel article de la Constitution fribourgeoise [Meune, op. cit. : 83 ; Altermatt, op. cit. : 158; Calvet, op. cit. : 54]. L’officialité du bilinguisme implique dorénavant que les citoyens peuvent, lors de leurs contacts avec l’autorité administrative cantonale, bénéficier de services dans l’une des deux
98 Windisch utilise par ailleurs le terme « d’émigrés de l’intérieur » pour parler des germanophones fribourgeois
[Windisch, 1992, t.1 : 18]. Sur cette perception de l’avancée d’une germanisation du canton, les chiffres indiquent toutefois que, contrairement aux francophones qui voient leur nombre rester à peu près stable durant depuis 1870, les germanophones de Fribourg voient leurs effectifs diminuer [chiffres de 2000, OFS, http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index.html; Meune, op. cit. : 87].
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langues officielles. De même, la dernière Constitution cantonale de 2004 apporte un élément de plus sur la construction de l’imaginaire bilingue du Canton. L’article 6 précise en effet que l’État de Fribourg « favorise la compréhension, la bonne entente et les échanges entre les communautés linguistiques cantonales [et] encourage le bilinguisme », bien que « l’utilisation [du français et de l’allemand soit] réglée dans le respect du principe de la territorialité : l’État et les communes veillent à la répartition territoriale traditionnelle des langues et prennent en considération les minorités linguistiques autochtones » [art. 6 de la Constitution du canton de Fribourg du 16 mai 2004]. Les communes sont donc libres « d’aménager » à leur façon la cohabitation entre les groupes linguistiques.
Selon Altermatt, l’application monolingue du principe de territorialité dans les communes mixtes ayant une minorité autochtone « non négligeable » ne protègerait pas les « minorités historiques d’une région mixte ». Selon lui en effet, le monolinguisme d’un district ne permettrait pas de stabiliser les groupes linguistiques dans les communes ayant une minorité autochtone, étant donné qu’il n’inciterait aucunement le bilinguisme chez leurs habitants. Ce monolinguisme aurait même plutôt tendance à homogénéiser les territoires linguistiques, contrairement à ce qui prévaudrait dans un district bilingue : en garantissant un traitement égal à ses habitants, celui-ci permettrait de maintenir les majorités et minorités linguistiques de la commune, d’assurer une coopération entre les groupes et de réduire les risques de conflits dans les régions linguistiquement mixtes, notamment dans le domaine scolaire. Toujours selon Altermatt, l’article linguistique de la dernière Constitution, qui incite à la « compréhension entre les deux communautés linguistiques », indique un changement de sensibilité à l’égard du bilinguisme et du biculturalisme cantonal [Altermatt, op. cit. : 270 – 271 et 309].
Après avoir dressé un portrait de l’aménagement entre les groupes linguistiques nationaux au sein du Canton de Fribourg, jetons maintenant un coup d’œil sur le contexte migratoire.
1.3.2 Politiques migratoires du Canton de Fribourg et d’« intégration » des étrangers
Nous l’avons vu, c’est au courant des années 1950 – 1960 que la Suisse connaît ses premières vagues migratoires importantes. Le canton de Fribourg n’échappera pas à cette réalité et verra son taux de
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personnes étrangères « résidantes permanentes »99 augmenter de manière significative, passant de 4%
de l’ensemble de la population du canton en 1960 à 20% en 2012 [Site officiel de l’État de Fribourg, http://admin.fr.ch/ww/fr/pub/index.cfm].
Dans le canton de Fribourg, les questions relatives à la présence d’étrangers sur le territoire relèvent d’abord de la Direction de la sécurité et de la justice (DSJ), qui a notamment pour tâche « d'assurer la sécurité de la population, le contrôle et l'intégration des migrants100 » [DSJ, site officiel de l’État de
Fribourg, http://www.fr.ch/dsj/fr/pub/index.cfm]. Sous son égide, le « Service de la population et des migrants » (SPoMi) est responsable de « l’application de la législation fédérale et cantonale » concernant le « droit et de séjour et d’établissements des personnes étrangères » [SpoMi, site officiel de l’État de Fribourg, http://www.fr.ch/dsj/fr/pub/migration.htm].
La politique d’intégration du Canton s’est développée en différentes étapes. Créée en 2004, la « Commission cantonale pour l’intégration des migrantes et des migrants et contre le racisme » (CMR) est un organe consultatif101 qui participe à la mise en œuvre de la politique cantonale
d’intégration. L’année suivante est créé le poste du « Délégué à l’intégration102 », rattaché à la CMR et
à la DSJ : celui-ci a pour tâche de diriger le « Bureau de l’intégration des migrant-e-s et de la prévention du racisme » et d’assumer le « secrétariat de la Commission cantonale pour l'intégration des migrants et des migrantes et la prévention du racisme (CMR) » [Site officiel de l’État de Fribourg, http://www.fr.ch/imr/fr/pub/promotion_integration.htm]. C’est dans l’esprit de la LEtr de janvier 2008 que les autorités cantonales fribourgeoises élaborent aussi, au courant de cette même
99 Le Canton de Fribourg définit ainsi la population résidante permanente d’une commune : « ensemble des personnes
ayant leur domicile légal (ou domicile civil) dans la commune. Le domicile légal d’une personne se trouve dans la commune où elle est établie (dépôt des papiers). Cette définition est appliquée dans la statistique progressive de la population (ESPOP), de l’Office fédéral de la statistique. Parmi les étrangers, font partie de la population résidante permanente ceux possédant une autorisation d’établissement ou une autorisation de séjour d’une durée d’au moins 12 mois, ainsi que les fonctionnaires internationaux, les diplomates et les membres de leurs familles » [Canton de Fribourg, Annuaire statistique du canton de Fribourg, Service de la statistique du canton de Fribourg, 2007 : 9]. Notons que pour notre part, nous continuons à utiliser le terme d’« étranger » dans cette section, puisque c’est celui-ci qui est employé dans les statistiques officielles et qu’il permet d’englober différents statuts d’étrangers (résidents étrangers, résidents permanents étrangers, établis, titulaires d’un permis de séjour, titulaires d’un permis de séjour de courte durée, résidents non permanents étrangers).
100 Le terme de « migrant » est utilisé ici, conformément à celui employé par ces institutions et organismes officiels.
Après un entretien téléphonique avec le Délégué à l’intégration des migrantes et des migrants du canton, celui-ci nous a appris que le terme « migrant » est préféré à celui d’« étranger », jugé plus négativement dans le canton de Fribourg.
101 Celui-ci est composé de différents membres de milieux et les organes de l’Etat de Fribourg.
102 Au moment de sa création, le poste s’intitulait « Délégué à l’intégration des migrantes et des migrants » : la tâche du
Délégué consistait notamment à s’occuper des relations entre la Confédération et les communes du canton pour tout ce qui touchait à l’intégration [DSJ, Intégration des migrantes et des migrants : schéma directeur cantonal et plan d’action 2008 – 2011, 2008 : 13 et 12].
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année, un premier document intitulé Intégration des migrantes et des migrants : schéma directeur cantonal et
plan d’action 2008-2011. Essentiellement consacré à la question de l’intégration des étrangers, ce
schéma repose sur le principe que ce processus est réciproque : « les migrants doivent manifester et mettre en œuvre leur volonté de s’intégrer, tandis que la population locale doit les accueillir avec ouverture et ne pas dresser des obstacles supplémentaires à leur intégration ». Il est ainsi précisé qu’il est attendu que les « migrants fassent des efforts importants par exemple pour apprendre la langue, ou pour s’adapter aux valeurs et aux modes de vie en vigueur dans leur société d’accueil », alors que la politique cantonale ambitionne d’éliminer les obstacles à l’intégration sur les plans culturel, structurel, social et légal, selon la « marge de manœuvre » qui lui est accordée dans ces domaines [DSJ, 2008 : 3].
En 2008 également, la DSJ propose un avant-projet d’un « Plan d’action en matière d’intégration des migrantes et des migrants » qui cherche à impliquer les communes et les nouveaux arrivants dans le processus d’intégration103. En ce qui concerne les cours de langues, le Canton produit en 2009 le
Concept « Langue et formation » pour le canton de Fribourg 2009 - 2011, qui a notamment pour objectif
d’offrir aux étrangers des cours de langues ajustés à leurs besoins. Ayant constaté que les cours de langue se concentraient jusqu’alors surtout dans la ville de Fribourg104, le Concept souhaite alors
« étendre l’offre des cours de langue aux zones périurbaines et rurales, ne pouvant, actuellement, pas couvrir les besoins existants en la matière » [DSJ, 2009 : 15 et 17]. Ce sera par l’octroi de subsides que ce Concept compte « encourager » l’implication – volontaire – des communes dans l’élargissement de cette offre.
La politique cantonale repose en effet sur le principe que ce sont ces dernières qui ont « la responsabilité primaire de l’accueil et de l’insertion sociale » de ses habitants et que c’est la commune
103 Le « Plan d’action » précise par exemple qu’il souhaite « inciter les communes à organiser des séances d’accueil et
d’information » pour ceux qui viennent s’y installer, « former le personnel des administrations cantonale et communales à la communication interculturelle » ou encore « favoriser l’engagement, à compétences égales, de migrantes et de migrants dans l’administration publique » [DSJ, 2009 : 14 – 16].
104 Une enquête menée par la Croix-Rouge fribourgeoise dans la partie francophone du canton en 2006 a en effet
montré qu’il existe alors plusieurs institutions qui offrent des cours destinés spécifiquement aux « personnes migrantes à risques d'exclusion dans le canton », telles que Lire et Écrire, Espacefemmes, Caritas, OSEO et la Croix-Rouge fribourgeoise, mais qu’une bonne partie d’entre elles limitait la participation des candidats selon différents critères, (autorisation de séjour, sexe ou statut professionnel) [Croix-Rouge fribourgeoise, 2006 : 8 et 14]. Après cette enquête, différentes associations (formées par des étrangers ou à des fins caritatives) ont mis sur pied des cours de langues (soit en français, soit en allemand, soit les deux) à Fribourg. La formation était le plus souvent axée sur une seule langue et la question de l’apprentissage du dialecte suisse-allemand est contournée ou ignorée.
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qui est « l’acteur principal de l’intégration » [DSJ, 2008 : 12]. De son côté, l’État fribourgeois juge que :
Pour l’essentiel, l’intégration se réalise dans le cadre des structures dites ordinaires, à savoir l’école, la formation professionnelle, le marché du travail et les institutions de sécurité sociale et du secteur de la santé. Le canton n’entend pas encourager la création de structures spécifiquement dédiées aux difficultés rencontrées par les migrantes et les migrants autres que celles qui existent déjà. Il estime qu’il appartient en tout premier lieu aux institutions en place de mieux tenir compte de la diversité de la population dans leur façon de traiter avec elle [Ibid. : 13].
Autre étape importante, le Canton adopte en 2011 la Loi sur l’intégration des migrants et des migrantes et la prévention du racisme (LInt), entrée en vigueur le 1er janvier 2012. Toujours dans
l’idée que l’intégration est « une tâche globale et pluridisciplinaire relevant de l’État et des communes, des partenaires sociaux, des organisations et institutions privées et des particuliers » [art. 2, al. 1 de la LInt], cette Loi a notamment pour but « de favoriser l’intégration des migrants et des migrantes » et « d’exiger qu’ils contribuent à leur intégration » [art. 1, al. a et b de la LInt]. Elle reprend par ailleurs la philosophie du Schéma directeur de 2008, puisqu’il est précisé, à l’art. 2 al. 4, que l’intégration « constitue un processus qui, depuis l’arrivée en Suisse, s’inscrit dans la durée et vise à atteindre le meilleur degré possible d’intégration des migrants et des migrantes, lesquels doivent, dans la mesure de leurs capacités, se familiariser avec le mode de vie en Suisse, acquérir des connaissances suffisantes d’une langue officielle du canton, participer à la vie économique et socioculturelle ou acquérir une formation ». L’implication des communes change toutefois de perspective, puisqu’elles doivent dorénavant « participer activement à la mise en œuvre de la politique d’intégration et de prévention du racisme sur le plan local », notamment en fournissant une « information appropriée » aux « migrants » et à la population « sur la situation particulière des personnes migrantes ». Enfin, il est précisé que « chaque commune désigne, dans la mesure de ses besoins et de ses ressources, un répondant ou une répondante en matière d’intégration et de prévention du racisme » [art. 7, al. 1 à 3 de la LInt]. Toujours par l’intermédiaire de la LEtr, l’État fribourgeois continue de subventionner les projets d’intégration des communes qui en déposent. Sous l’impulsion de cette nouvelle LInt, le « Bureau de l'intégration des migrants et des migrantes et de la prévention du racisme » (IMR) est officialisé le 1er janvier 2012105. Celui-ci a pour tâche de
mettre en œuvre la politique cantonale d'intégration et de prévention du racisme et « de coordonner
105 Après un échange téléphonique avec une personne de ce Bureau, il apparaît que, suivant des restructurations, ce
Bureau a été créé à partir de l’ancienne entité du « Délégué à l’intégration des migrantes et des migrants » pour concrétiser et officialiser l’implication de l’État fribourgeois dans les politiques d’intégration.
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les projets des différents partenaires et d'informer et conseiller les milieux intéressés » [DSJ, site officiel de l’État de Fribourg, http://www.fr.ch/dsj/fr/pub/migration/dsj_integration.htm]. En 2012, l’IMR publie un Bilan de l’année 2012. Priorités pour l’année 2013 qui précise qu’en décembre 2012 a été soumis à la Confédération un Programme d’intégration cantonal et des mesures d’accompagnement (DPIM) et qui « s’inscrit dans la future politique d’intégration fédérale, mise en place dès 2014, et dont les priorités seront les suivantes ; « Information et conseil », « Langue, formation et travail » et « Compréhension et intégration sociale » [DSJ, 2012 : 2]. On y apprend également que le programme « Langue et formation » réalisé en 2009 – 2010 sera poursuivi [Ibid. : 2]. Enfin, il est précisé sur le site de l’IMR que « L'État de Fribourg subventionne des cours de français