Ce chapitre dédié au Land de Bavière, son contexte historique et politique, ses politiques environnementale et énergétique permet de situer le paysage régional de notre étude d e cas munichois et apporte des éléments utiles à notre analyse multi-niveaux. Le Land de Bavière couvre une superficie de 70 550 km2 (20% du territoire fédéral) et accueille une population (2011) de 12,6 millions d’habitants, soit 15% de la population fédérale, dont 1,2 million d’étrangers (10% de la population du Land)78. Elle génère un PIB (2011) de 446,4 milliards d’euros € (17,4 % du PIB allemand, 2ème/16 au rang fédéral)79. Malgré une réorganisation territoriale dans les années 1970, ce Land se distingue des autres par une fragmentation territoriale importante, avec plus de 2000 municipalités, à la différence de la Rhénanie Nord Westphalie qui a connu une réforme dans les années 1970, donnant lieu à la constitution de seulement 360 autorités locales, alors qu’elle compte 17 millions d’habitants. Les dynamiques territoriales de croissance et de développement à l’horizon 2025 se concentreront principalement dans le sud du pays et autour de Munich en particulier (Carte 3).
78 http://www.tresor.economie.gouv.fr/7746_fiche-signaletique-du-land-de-baviere 79 ibid
Source : Reiss -Schmidt, 2010
1. Contexte historique
L’Etat de Bavière est un Etat allemand qui exista sous la forme d’un royaume de 1805 à 1918. Maximilien 1er Joseph, de la maison de Wittelsbach devint le premier roi de Bavière en 1805, titre qui resta dans sa maison jusqu’en 1918, date de disparition du royaume. De par ses origines et la conservation de son entité territoriale, depuis le début du XIX siècle, l’Etat de Bavière est l’un des Etats les plus indépendants, si ce n’est le plus autonome, dans le système fédéral allemand. D’ailleurs, la Bavière est souvent considérée comme un Etat dans l’Etat. Elle a conservé les administrations en propre qu’elle détenait sous l’Empire allemand (postes, chemins de fer) et, dans cette continuité, elle possède une administration publique puissante, qui participe à la diffusion d’un sentiment bavarois très fort (Raithel in Miard- Delacroix et al. 2010). Ce sentiment est d’autant plus renforcé dans l’attrait commun au sein des institutions locales, de l’espace naturel et culturel de la Bavière, qui joue un rôle clé dans le développement de son attractivité touristique. En outre, depuis 1949, il est dirigé majoritairement par le CSU, ce qui d’une part, lui confère une certaine stabilité politique et, d’autre part, confirme un ancrage de l’idéologie conservatrice bavaroise. A l’image de Munich, la Bavière a connu un essor industriel tardif corrélé à un boom économique majeur. En l’espace de quelques décennies, elle est devenue un Etat moderne dans les secteurs agricole, industriel et tertiaire (Raithel in Miard-Delacroix et al. 2010).
2. Contexte politique
Afin de comprendre les processus de développement de la gouvernance multi-niveaux à l’échelle de la région urbaine-métropolitaine de Munich, il peut être utile de considérer les particularités du paysage politique bavarois. En effet, le Land de Bavière, depuis 1962, est dirigé par le CSU, détenant la majorité absolue sur dix législations consécutives. Tandis que Munich, capitale de la Bavière est historiquement un bastion SPD : le parti a remporté la majorité des élections depuis 1919, un record historique. Cependant, l’ensemble des communes rurales environnantes représente d’importants fiefs du CSU. Le parti du CSU soutient l’autorité de planification locale et l’autonomie gouvernementale locale ; il est considéré comme ‘municipal friendly’ (Krüger, 2011 : 169). A la différence de l’Allemagne du Nord, en Bavière les maires et les présidents de Département ont toujours été élus directement, il en résulte une personnalisation des politiques à l’échelle locale (Krüger, 2011 : 169). D’après Krüger et al., les conflits dans la région ne sont pas fondés sur les
clivages politiques, sachant que les intérêts des autorités locales se focalisent sur des enjeux concrets et, normalement, les acteurs trouvent des alliés s’ils veulent bloquer un projet gênant/malvenu (Krüger, 2011 : 169). Ainsi, l’orientation d’un parti politique n’est jamais en soi significatif (Fürst et al. 1990, 298 ; Reiss-Schmidt, 2003 : 74 in Krüger, 2011 : 170).
3. D’une politique environnementale pionnière vers une politique énergétique
chef de file de l’Energiewende
Avant d’étudier la politique énergétique du land de Bavière, il est utile de resituer l’importance précoce accordée à la protection de l’environnement dans ses missions. De sérieux problèmes de pollution de l’air et de contamination des eaux de surface par les pluies acides, causées par une exploitation intensive des ressources fossiles , sont devenus visibles très tôt dans la région. La Bavière voit ses forêts et ses poissons dépérir. En décembre 1970, le Parlement d’Etat Bavarois prend la décision de fonder un Ministère d’Etat des Enjeux Environnementaux et du Développement Régional80. C’est le premier ministère de l’Environnement à voir le jour, pas seulement en Allemagne, mais en Europe et dans le monde81, peu de temps avant celui de l'Etat français, lui aussi très précoce. Dès 1973, il promeut la loi de Conservation de la Nature Bavaroise (Naturschutzgesetz) qui donne lieu, un an plus tard, à un programme de protection de la nature et à un système d’évaluation en continu de la qualité de l’air. Ces premières mesures entrent directement en résonnance avec l’un des traits distinctifs de l’identité bavaroise : l’attrait pour les espaces naturels. En 1978, l’Etat lance le premier système mondial de contrôle télécommandé de réacteur nucléaire. Cela peut paraître à première vue contradictoire avec la volonté de préserver l’environnement ; toutefois, à l’époque, il s’agissait en priorité de lutter contre la pollution de l’air et de l’environnement causée par l’exploitation intensive des centrales à charbon. En 1984, la protection de l’environnement acquiert un statut constitutionnel, à travers son intégration en tant qu’objectif étatique au sein de la Constitution Bavaroise. Au cours de cette décennie, l’approche préventive et systémique prend le pas sur les approches curatives et sectorisées.
80 http://www.stmuv.bayern.de/english/topics/history.htm 81 ibid
A l’aune du XXI siècle, la priorité du Ministère de l’Environnement est donnée à la protection du climat. Ainsi, l’Etat de Bavière a investi approximativement 1 milliard d’euros en faveur de la protection du climat, depuis 2008, et prévoit jusqu’en 2016 d’investir 1 milliard supplémentaire dans les domaines de la protection du climat, de la transition énergétique et de l’innovation. L’objectif que se fixe l’Etat de Bavière est de réduire les émissions liées à la production d’énergie à moins de 5 tonnes par habitant par an d’ici 2030 ( au lieu de 6 tonnes actuellement). Dans la perspective d’atteindre cet objectif, les mesures de protection du climat ont été améliorées avec leur nouveau ‘Climate protection Programme 2050’. En outre, un programme de protection de la biodiversité de long terme ‘Bavière 2030’ a été lancé. La protection du climat et l’adaptation au changement climatique sont perçues comme des leviers favorables au développement économique. Autrement dit, pour l’Etat bavarois, se fixer des objectifs ambitieux de protection du climat ne peut être atteint qu’avec le soutien aux innovations, aux nouvelles technologies et aux solutions high-tech, dans la perspective d’une transition énergétique. Dès lors, la politique énergétique bavaroise intitulée Energiekonzept est lancée en 2009, elle est sous la responsabilité du Ministère de l'Économie, de l'infrastructure, des transports et de la technologie du Land de Bavière, alors que la politique climatique est, quant à elle, comme nous l’avons vu, portée par le Ministère de l’Environnement. Avec l’Energiekonzept, l’Etat de Bavière affiche un rôle moteur et ambitieux dans le vaste processus fédéral d’Energiewende. Il s’applique à définir, en partenariat avec les autorités fédérales, sa politique énergétique. Il fixe les objectifs et met en place des mécanismes de soutien visant à encourager le développement des énergies renouvelables, les innovations dans le secteur de l’énergie et des écotechnologies, dans la perspective de sortir du nucléaire de diminuer ses émissions de gaz à effet de serre. Dans ce cadre, la Bavière, leader dans l’énergie solaire et photovoltaïque, produit plus de 50% de l’énergie solaire allemande (Jouenne et al., 2012) et à ce jour, plus de 25 % de l’énergie générée en Bavière provient de ressources renouvelables.
Ses objectifs sont de :
- doubler la part des renouvelables dans la consommation d’électricité pour atteindre 50% du mix d’ici 2021, soit l’équivalent de 42,7 TWh ;
- augmenter de 20% la part d’énergie renouvelable dans la consommation finale d'énergie d’ici 2021 ;
- soutenir le développement des réseaux énergétiques ;
- réduire de manière significative les émissions de GES dans les domaines du bâtiment, de l’industrie et du commerce et atteindre une moyenne globale de 5 tonnes de CO2 par habitant d’ici 2030 ;
L’Energiekonzept bavarois est avant tout un programme d’investissements, qui consiste à financer des projets de recherche et développement et d’innovations dans le secteur de l’énergie, afin de développer des procédés énergétiques innovants et de déployer un important chantier en faveur des énergies renouvelables et d’efficacité énergétique. Il s’organise selon 4 piliers. C’est une approche par acteur qui est privilégié :
- Le premier pilier consiste à soutenir financièrement le développement de nouvelles formations spécifiques aux questions énergétiques (l’économie de l’énergie, l’efficacité énergétique et les énergies renouvelables, au sein des deux universités de sciences appliquées, notamment au sein du campus énergie de Nuremberg).
- Le deuxième consiste à financer des programmes en direction des PME pour qu’elles déploient des mesures d’efficacité énergétique.
- Le troisième pilier est orienté vers les administrations publiques, afin de financer la rénovation énergétique des bâtiments publics et des bâtiments existants, de soutenir les concepts énergétiques des communes et les agences locales d’énergie.
- Le quatrième se concentre sur l’organisation ministérielle avec une agence de l’énergie bavaroise ‘Energy Innovative’. Celle-ci a malheureusement disparu depuis les dernières élections de 2014. Toutefois, le personnel de l’agence (20) poursuit ses missions. Le principal objectif de cette nouvelle agence consistait à fournir de l’information et à développer un réseau impliquant tous les acteurs énergétiques pertinents. Elle avait pour fonction de superviser les initiatives énergétiques à l’échelle bavaroise et pour volonté de réunir les experts du secteur énergétique en Bavière et de réfléchir et co-construire les perspectives concrètes de la stratégie énergétique bavaroise. Autrement dit, elle avait pour but de coordonner la planification de la transition énergétique en Bavière et les financements dédiés. 5 groupes de travail avaient été créés :
- Centrales électriques et réseaux d’électricité ; - Stockage ;
- Energie éolienne ; - Biomasse ;
- Hydroélectricité.
Cette initiative ne s’est pas pérennisée car l’idée initiale provenait du parti SPD bavarois dans la coalition, lors du précédent mandat ; ne faisant plus partie du gouvernement, depuis les dernières élections, le projet a pris fin82. Ceci s’inscrit en faux avec le point de vue de
certains qui affirment que l’orientation des partis politiques n’est pas significative (Fürst et al. 1990, 298 ; Reiss-Schmidt, 2003 : 74 in Krüger, 2011 : 170).
En parallèle à ce programme d’investissements, il s’agit de soutenir des projets de R&D et d’innovation, de valoriser le tissu d’entreprises spécialisées dans les écotechnologies et de créer des emplois. La stratégie bavaroise qualifiée de ‘cluster-offensive’ souhaite consolider le développement de 16 clusters au cœur du territoire, spécialisés dans 19 secteurs clés. Ainsi, plusieurs structures jouent un rôle décisif dans cette démarche :
- Une branche du Ministère de l’Economie, dédiée au soutien de l’innovation Bayern Innovativ83, met en œuvre la politique d’innovation du Land. Passerelle entre la sphère politique et les institutions locales et les acteurs privés, à travers l’organisation de conférences, d’évènements et les transferts technologiques, elle administre directement 3 des 16 clusters que compte la Bavière (Jouenne et al., 2012).
- Umweltcluster Bayern est une initiative des chambres de commerce et de deux chambres d’artisanat de la région Bavière, lancée sous l’impulsion du Ministère de l’Economie de Bavière. Ce cluster-réseau environnemental compte 142 membres (entreprises, banques, acteurs publics, etc.), dont l’objectif clé est d’internationaliser le savoir-faire bavarois, d’accélérer la coopération entre les entreprises spécialisées en écotechnologies aux niveaux régional, national et international, facilitant la coopération et l’échange d’informations.
Au-delà du soutien aux clusters sectorisés, la création en 1998 d’un incubateur de technologies environnementales (UTG), à Augsburg84, constitue une composante importante du programme stratégique du gouvernement de Bavière, en vue de créer un pôle de compétitivité européen leader dans le domaine de l’environnement (Jouenne et al., 2012). Financé à hauteur de 8 millions d’euros (investissement global) par l’Etat de Bavière, la ville d’Augsburg, la Chambre de commerce et d’industrie de la Souabe et la Chambre des métiers d’Augsburg, l’UTG compte plus de 40 sociétés et 220 employés, sur un site de 6000 m2. Leurs activités se situent dans les secteurs de l’agrobiosciences, l’éco-industrie, l’e- commerce, la sécurité alimentaire, la santé, l’informatique, l’ingénierie logicielle, les sciences
83 http://www.bayern-innovativ.de/861fe15b-7c6a-f0a6-5020-88d97bd9e267?E dition=en http://www.bayern-innovativ.de/ bavarian_energy_forum?
84 Ville où naît en 1975, en même temps qu'à Freiburg-im-Breisgau, un nouveau mode de gestion de la nature en ville (la 'gestion différenciée des espaces verts', plus naturaliste), qui gagnera peu à peu l'ensemble de l'Europe (Aggeri, 2010).
du vivant, la gestion de l’eau, l’énergie éolienne et solaire etc. Cet incubateur85 a pour mission de faciliter les synergies entre les entreprises d’une même filière pour créer des avantages économiques et l’émergence d’une filière éco-technologique à l’échelle de la Bavière.
En termes de notoriété et de rayonnement, la région de Bavière s’appuie sur des projets d’envergure, comme le Bavaria Solarpark inauguré en 2005, l’une des plus importantes centrales solaires photovoltaïques d’Allemagne. D'une puissance allant jusqu'à 10 MW et comptant 250 000 m2 de panneaux solaires, Bavaria Solarpark comprend trois sites : Solarpark Mühlhausen (6,3 MW), Solarpark Günching (1,9 MW) et Solarpark Minihof (1,9 MW). La Bavière s’appuie également sur deux vitrines internationales : le salon Intersolar, l’un des plus importants salons professionnels au monde dédié aux technologies solaires photovoltaïque et thermique, avec en 2012, plus de 2000 exposants de 49 pays, accueillant plus de 80 000 visiteurs86. La Bavière accueille également le salon d’écotechnologies IFAT couvrant les domaines de l’eau, des déchets et des matières premières.
3.1 Décryptage des chiffres
3.1.a Emissions de CO2 de la Bavière
Les émissions allemandes en 1990 s’élèvent à 979 404 tonnes de CO2 et en 2010 à 763 734 tonnes de CO2, soit une baisse de 22%. Les émissions bavaroises, quant à elles, en 1990 s’élèvent à 84 544 tonnes de CO2 et en 2010 à 80 022 tonnes de CO2 (10,5% des émissions totales allemandes), soit une baisse de 5,35%87. En Bavière, un habitant émettait, en 1990, 7,3 tonnes de CO2 contre 6 tonnes de CO2 en 201188, soit une diminution de 10% (10,56%). La Bavière se situe donc dans une moyenne basse, comparée aux autres Land, et la diminution des émissions n’est pas aussi significative que la diminution au niveau fédéral (Figure 1).
85 Il permet aux entreprises s’implantant sur le site de bénéficier de loyers préférentiels et de services variés facilitant leur développement dont du conseil stratégique, de la g estion financière, une infrastructure, un système de communication avancé, un service d’accueil, des salles de conférence (Jouenne et al. 2012).
86 A l’origine, ce salon est créé à Pforzheim en 1991, puis il est transféré à Freiburg et ensuite à Munich à partir de 2008. Depuis, il fait l’objet d’une déclinaison internationale.
87
http://www.stmwi.bayern.de/fileadmin/user_upload/stmwivt/Publikationen/2013/Dat en_zur_bayerische n_Energieversorgung__2013.pdf p.27
Figure 12. Emissions de CO2 par habitant en 2011 par Land
Source : http://www.statistik.sachsen-
anhalt.de/Internet/Home/Veroeffentlichungen/Pressemitteilungen/2014/09/94.html
D’une part, la vague de modernisation des centrales thermiques dans les années 1990 a surtout bénéficié aux régions de l’Est et du Nord du pays et, d’autre part, les régions situées au sud de l’Allemagne bénéficient du potentiel hydroélectrique depuis la fin du XIX siècle et du développement de la production d’électricité issu du nucléaire, depuis la seconde moitié du XX siècle (Figure 12).
3.1.b Evolution de la consommation d’énergie primaire
Concernant la consommation d’énergie primaire dans son ensemble (Figure 13), de 1990 à 2010, en Bavière, elle a augmenté de 17% (16,71%). Au cours des cinquante dernières années, la part de charbon a grandement diminué, ainsi que celle du pétrole dans le mix total. Le lignite qui représentait 8% du mix en 1970 n’est plus que de 0,4% en 2010. Le gaz naturel, qui ne représentait que 5%, est passé à 20,6% en 2010. L’énergie hydraulique se maintient entre 2 et 3% et, depuis 1990, les énergies renouvelables connaissent une croissance importante pour atteindre 10,8% du mix total en 2010. La part du nucléaire s’est grandement accrue sur la période de 1980 à 1990, passant de 5,3% à 24,7% et se maintient dans une moyenne de 25% jusqu’en 2010 : cela est dû à la mise en service de la tranche Isar 2 dans la deuxième moitié des années 1980.
Figure 13. Evolution de la consommation d’énergie primaire en % en Bavière de 1970-2010 par type d’énergie
Source :
http://www.stmwi.bayern.de/fileadmin/user_upload/stmwivt/Publikationen/2013/Daten_zur_bayerischen_Energiev ersorgung__2013.pdf p.7
La part de consommation d’énergie primaire de la Bavière représente 14,64% de celle nationale. Si on les compare pour l’année 2010 (figure 14), on constate que la part du charbon et de lignite en Bavière ne représente que 2,9% du mix total, alors qu’au niveau fédéral, elle s’élève à 22,7%. La Bavière a privilégié le développement de l’énergie nucléaire, qui est beaucoup plus importante qu’au niveau fédéral 24,5% contre 10,8%. La sortie du nucléaire en Bavière représente donc un défi de taille qui peut expliquer la politique de soutien importante au développement des énergies renouvelables, pour compenser la production du nucléaire. A ce titre, la part d’énergie renouvelable se trouve être plus importante qu’au niveau fédéral 12,9% contre 9,9%.
Figure 14. Répartition du mix de production d’énergie primaire en Bavière et en Allemagne en 2010, par type d’énergie
Source :
http://www.stmwi.bayern.de/fileadmin/user_upload/stmwivt/Publikationen/2013/Daten_zur_bayerischen_Energiev ersorgung__2013.pdf p.13
3.1.c Production finale de chaleur
La part de gaz domine le mix de production de chaleur au cours des dernières années et la part de production de chaleur issue des renouvelables progresse modestement (figure 15).
Figure 15. Production de chaleur finale en Bavière de 2005 à 2012 par énergie en %
Source : https://www.statistik.bayern.de/statistik/energie/
3.1.d Production d’électricité
L’évolution de la production d’électricité en Bavière, depuis 1925 (figure 16), montre une hausse accrue de la production d’électricité tout au long du siècle. Il est à noter l’importance de l’énergie hydroélectrique, depuis le début du siècle, et ensuite celle de l’électricité issue des centrales thermiques et, enfin, le rôle majeur de la production nucléaire, dans la seconde moitié du XX siècle, suivi de l’émergence des énergies renouvelables au début du XXI siècle.
Figure 16. Production d’électricité en Bavière depuis 1925
Source : https://www.statistik.bayern.de/statistik/energie/
Le nucléaire (49,1%) domine le mix de production d’électricité primaire bavarois, suivi des renouvelables (28,5%) et du gaz (15,3%) (figure 17). Au-delà de la production hydroélectrique, la Bavière bénéficie d’un taux d’ensoleillement important, sur lequel elle mise fortement pour atteindre ses objectifs de renouvelables (PV 8%). Le développement de l’éolien est modéré, ainsi que la production issue de la biomasse et du biogaz. La sortie du nucléaire à l’horizon 2022 constitue donc un défi principalement pour la production d’électricité.
Figure 17. Répartition par source d’énergie de la production d’électricité en Bavière en 2011 (89,2 TWh)
Source :http://www.stmwi.bayern.de/fileadmin/user_upload/stmwivt/Publikationen/2013/Daten_zur_bayerischen_ Energieversorgung__2013.pdf p.13
Figure 18. Répartition de sources d’énergie renouvelable dans la production d’électricité en Bavière en 201189
89 p.7 Welchen Beitrag kann die Wasserkraft zur Energiewende leisten? Prof. Dr. -Ing. Josef Neiß Bayerisches Wasserkraftforum in Würzburg 17.07.2013 Bayerisches Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie
Plus spécifiquement, l’évolution de la part des énergies renouvelables dans la production primaire d’électricité fait part à la fois d’une hausse constante et importante de la proportion de la biomasse, depuis 2003, pour atteindre 8%, en 2012, d’une hausse importante de la part du photovoltaïque, depuis 2005, pour atteindre 9%, en 2012, et d’une faible croissance de l’éolien, entre 0 et 2%.
Figure 19. Evolution de la production d’électricité primaire issue des énergies renouvelables en Bavière de 2003 à 2012
Source : https://www.statistik.bayern.de/statistik/energie/