climat – le régime climatique international et la gouvernance climatique
polycentrique
L’étude de la gouvernance climatique invite à considérer et analyser comment la littérature scientifique s’est saisie de la question du renouvellement des cadres conceptuels et géographiques des relations internationales, ouvrant sur la mise en évidence de nouveaux espaces de régulation, sur les interactions entre de multiples acteurs et sur l’articulation des différentes échelles d’action. L’axe clé de nos analyses s’intéresse spécifiquement à l’évolution de l’architecture des systèmes de gouvernance et leurs capacités à intégrer la question climatique et le degré d’efficacité des réponses qu’ils peuvent apporter.
Notre revue de la littérature a identifié deux approches de régulation du changement climatique, qui a donné lieu à deux courants distincts. Il s’agit alors d’interroger le degré d’efficacité des approches et des architectures des systèmes de régulation en présence.
1. Le courant dominant – l’étude du régime climatique international
Le courant dominant de la littérature sur la régulation du changement climatique a privilégié l’étude des processus engagés à l’échelle internationale – institutions internationales, accords et régimes internationaux21, négociations intergouvernementales et société civile globale. Dans ce cadre, les chercheurs en relations internationales et les théoriciens du concept de régime, plus spécifiquement, ont majoritairement une vision hiérarchique et descendante. Ils considèrent que la signature d’un traité international ou la création
21 Définition du concept de régime international
« Des ensembles de principes, de normes, de règles et de procédures de prise de décision, implicites ou explicites, autour desquels convergent les attentes des acteurs dans un domaine donné des relations internationales » (Krasner 1982 : 185, in Morin, 2014).
Ils sont composés de 4 éléments : des principes, des normes, des règles et des procédures. “Les
régimes internationaux sont composés de quatre éléments : des principes, des normes, des règles et des procédures. Les principes sont des croyances fondamentales et consensuelles. Dans le régime des changements climatiques, un principe essentiel est que les émissions de gaz d’origine anthropique perturbent gravement le climat. Les normes, quant à elles, sont des modèles de comport ements attendus pour une identité donnée. Dans ce même régime, une norme com mande ainsi aux pays dits « développés » de réduire davantage leurs émissions que ne le font les pays dits « en développement ». Les règles sont des prescriptions ou des proscriptions d’actions spécifiques. Une règle du protocole de Kyoto de 1997, par exemple, exige de l’Union européenne qu’elle réduise ses émissions de 8 % par rapport au niveau de 1990 à l’horizon 2012. Enfin, les procédures sont les pratiques permettant d’adopter et de mettre en œuvre les choix collectifs. Les procédures du régime des changements climatiques favorisent le consensus multilatéral plutôt que des initiatives fragmentées“. (Morin J.-F., 2014).
d’institutions globales constituent des solutions clés au problème du changement climatique (Paterson, 2001 in Bulkeley, 2005 : 878 ; Stavins, 1997; Miller, 2004; Wiener, 2007 in Ostrom, 2009). Les approches par les relations internationales ont tendance à réduire l’Etat- nation à une “boîte noire“ et donc à négliger les processus complexes de gouvernance qui apparaissent à l’intérieur de cet espace (Bulkeley et Betsill, 2003 : 3). Cette approche dominante se fait au détriment souvent des échelles infranationales et transnationales et des processus de gouvernance polycentrique et multi-niveaux. Ceci peut s’expliquer par le fait que les agents infranationaux et transnationaux ont été, depuis le début, largement négligés dans les négociations internationales pour le climat.
Cette construction a été contestée. Stefan C. Aykut et Amy Dahan, dans leur ouvrage récent, Gouverner le climat ? 20 ans de négociations internationales (2015) appellent à une légitime “reterritorialisation du climat et ce à une double fin : augmenter l’intelligibilité de la question climatique, rendue incompréhensible et opaque pour le cadrage excessivement global et technique qui prévaut aujourd’hui et créer des alliances capables de lancer une dynamique, d’insuffler un changement de paradigme et de soutenir des négociations internationales qui restent, elles, nécessaires“ (2015 : 460). Toutefois ils n’ont pas mobilisé les travaux d’Harriet Bulkeley, Michelle M. Betsill et Cyria Emelianoff qui expliquent que, simultanément à la structuration du régime climatique international tel qu’on le connaît, et à une gouvernance environnementale globale centrée sur la société civile, de nouvelles géographies de la gouvernance climatique ont donné lieu à une gouvernance climatique alternative, transnationale et portée par les collectivités locales.
2. Le courant émergent, celui de la gouvernance climatique polycentrique
Celle-ci se caractérise par une architecture valorisant une approche polycentrique, horizontale, en réseau, transcalaire, plus démocratique, bottom-up, construite par des acteurs politisés, issus de la militance environnementale. Le courant qui privilégie cette approche met au centre le rôle des acteurs locaux et transnationaux. Il s’intéresse aux processus de gouvernance climatique au niveau local, comme des sites à travers lesquels la gouvernance climatique globale peut s’exercer (Bulkeley et Betsill, 2003 ; Emelianoff, 2008, 2011). Il s’intéresse également aux approches polycentriques (Ostrom, 2010 ; Galaz et al. 2012 in Aykut et Dahan, 2015 : 454) et à la gouvernance dite ‘transcalaire’ (Compagnon, 2010 in Aykut et Dahan, 2015).
Notre démarche consistera à explorer et étudier la littérature qui a conceptualisé cette gouvernance climatique dite polycentrique, en mobilisant les travaux se référant aux systèmes complexes polycentriques d’Elinor Ostrom et au transnationalisme, avec l’émergence des réseaux transnationaux de villes en faveur de la protection du climat (Bulkeley et Jordan, 2012).
2.1 L’application des systèmes polycentriques d’Elinor Ostrom à la gouvernance climatique
Elinor Ostrom, à la fin de sa carrière, s’est intéressée à la question climatique, en tant que bien commun, et a vivement contesté le régime climatique international, en mobilisant et en positionnant ses travaux sur la gestion des biens communs et sur la gouvernance polycentrique dans le champ de la question climatique.
A l’origine, ses premiers travaux empiriques, en collaboration avec d’autres chercheurs, tentent de démontrer qu’il existe d’autres formes d’organisation et de gestion des biens communs, hors des deux formes dominantes que sont le marché et l’Etat, en explorant la gouvernance au sein des systèmes métropolitains. A travers des études ayant pour parti pris de partir d’initiatives bottom-up métropolitaines, Elinor Ostrom renouvelle, avec la notion de polycentrisme22, la conceptualisation de la coordination dans le secteur public, contrastant avec une compréhension en termes de gouvernementalité bureaucratique, de gestion publique et d’un contrôle central (Toonen, 2010). Ces premiers travaux se concentrent sur la gestion des nappes phréatiques alimentant en eau la Californie. Puis, plus tard, elle appliquera sa grille d’analyse à la gestion de la sécurité dans les zones métropolitaines de différents Etats américains. Ces recherches prouvent que les régions métropolitaines caractérisées par des agences publiques et privés de petites, moyennes et grandes envergures, bénéficiant d’une autonomie considérable, mais incitées à chercher des leviers de coopération entre elles, ont tendance à rendre des services plus efficaces que dans les
22« Le terme ‘polycentrisme’ caractérise une situation dans laquelle de nombreux centres de prise de
décision sont formellement indépendants les uns des autres. Qu’ils fonctionnent réellement de manière indépendante, ou au cont raire forment un système interdépendant de relations, est une question empirique qui doit être étudiée pour des cas particuliers. Dans la mesure où elles se prennent mutuellement en compte dans leurs rapports de concurrence, entrent en relation dans divers engagements contractuels et coopératifs ou ont recours à des mécanismes centralisés pour résoudre leurs conflits, les différentes juridictions politiques d’une zone métropolitaine peuvent fonctionner d’une manière cohérente et selon des logiques de comportements d’interaction prévisibles. Dans la mesure où ces traits sont rassemblés, on peut dire qu’elles fonctionnent comme un ‘s ystème’ ». (Ostrom, Tiebout et Warren, 1961 :831-32)
régions métropolitaines desservies par quelques unités de grande envergure (voir Mc Ginnis 1999a, 1999b, 2000 in Ostrom et Janssen, 2004 : 255). Ainsi, elles confirment que des systèmes centralisés ne sont pas plus efficaces que des systèmes de gouvernance plus complexes, décentralisés et non hiérarchiques.
Rejetant les deux principales formes de régulation que sont l’Etat et le marché, les travaux d’Elinor et de Vincent Ostrom sont caractérisés par l’ouverture d’un champ nouveau, qualifié de ‘No name field of public administration’ (Toonen, 2010), valorisant l’auto-organisation et l’autogestion à la faveur d’une plus grande résilience, mettant l’accent sur le potentiel des citoyens et des communautés locales dans une perspective participative, laissant peu de place à un fondement idéologique néolibéral (Toonen, 2010). D’ailleurs, Elinor Ostrom souligne, concernant l’administration publique, qu’elle néglige les citoyens dans leur capacité de participation (the neglect of the citizen) (Toonen, 2010).
Dans le champ d’étude de l’administration publique, les travaux d’Elinor Ostrom se sont intéressés aux architectures institutionnelles, aux interactions et interdépendances entre les individus dans un système complexe, combinant un grand nombre de niveaux territoriaux (Toonen, 2010). A partir de l’approche inductive, empirique et bottom-up de sa démarche, elle a développé un modèle conceptuel et a largement contribué à étoffer le champ de la diversité institutionnelle et du micro-institutionnalisme (Weinstein, 2012). Première femme à obtenir le prix Nobel d'économie en 2009, en partie grâce à ses travaux pionniers sur la théorie des biens communs, elle démontre comment la gestion des biens communs peut être organisée par le bas, gérée avec succès par des associations d’usagers, sans hiérarchie et sans aucune forme de régulation des autorités centrales ou du marché, ce qui vient donc contredire les théories classiques.
Elle applique ensuite ses hypothèses au climat, dans une volonté de lier l’échelle locale et l’échelle globale, tout en considérant qu’un accord contraignant au niveau global serait idéal. Elle s’inscrit à l’encontre des travaux d’un certain nombre de chercheurs (Stavins, 1997; Miller, 2004; Wiener, 2007 in Ostrom, 2009), qui considèrent que seule la création d’institutions, au niveau global, pour impulser des incitations économiques relatives aux consommations d’énergie et aux émissions de gaz à effet de serre, peut résoudre le problème du changement climatique. Selon elle, au lieu de réfléchir à des efforts globaux (utiles à long terme), il est préférable d’encourager les efforts polycentriques de réduction des émissions de gaz à effet de serre, sachant que les actions locales et régionales ne sont
démultiplicateurs. Le changement climatique doit donc être considéré comme un problème d’action collective globale, comme une course de fond pour les activités et les efforts à mener, au quotidien, par l’ensemble des habitants du monde.
Face à l’absence d’un champ d’étude de l’administration publique dans la gouvernance climatique, sa contribution est venue remettre au centre l’aspect institutionnel de la gouvernance (Toonen, 2010). Elinor Ostrom (2010) engage un chantier qui appelle à reconsidérer les fondements des théories conventionnelles de l’action collective et des théories comportementales de l’action humaine, qui considèrent que personne va agir volontairement et qu’il faut alors mettre en place des moyens coercitifs (Brennan, 2009, in Ostrom, 2010 : 2). Elle invite à repenser ces théories en mettant l’accent sur la théorie comportementale qui valorise la confiance et la coopération, et la combinaison complexe d’une série de leviers qui engendrent l’action collective (Ostrom, 2010). Selon elle, pour parvenir à atteindre un haut niveau de coopération, toute politique essayant d’améliorer le niveau d’action collective, pour remédier aux dilemmes sociaux, se doit d’améliorer le niveau de confiance des participants, plutôt que de reposer sur des stratégies de passage en force. Quand les individus sont bien informés, ils peuvent construire des contextes où la confiance et la réciprocité peuvent émerger, grandir et être soutenable à travers le temps. Sur ce terreau, les individus peuvent prendre des initiatives et s’auto-organiser. Forte des résultats de ses travaux, elle affirme que les approches et les systèmes polycentriques tendent à améliorer l’innovation, l’apprentissage, l’adaptation, la loyauté, les niveaux de coopération des participants, l’atteinte de résultats plus efficaces, équitables et soutenables à de multiples niveaux, même s’ils ne sont pas à l’abri de formes d’opportunisme (Toonen, 2010). Finalement son dernier article ‘Green from the Grassroots23’, publié en 2012, entre en résonnance avec le Sommet de Rio + 20 et rappelle qu’un éventail de mesures évolutives et complémentaires, à chaque échelle territoriale, a plus de chance de réussir qu’un accord universel et contraignant. Cette fois-ci, elle s’intéresse à l’action et à la mobilisation des villes en faveur de la protection du climat. Elle mentionne notamment la signature d’un accord par plus de 900 maires de villes américaines pour la protection du climat. Voici une citation qui révèle sa vision et son intuition pour l’avenir :
“Dans les décennies à venir, nous verrons peut-être l'émergence d'un système mondial d'interconnexion des villes qui ont opté pour le développement durable. Et en cas de succès, tout le monde voudra s'y joindre. Fondamentalement, c'est la bonne stratégie pour gérer le
risque systémique et le changement à l'intérieur de systèmes complexes interconnectés et pour gérer les ressources communes – même si cela n'a pas encore freiné la montée inexorable des émissions de gaz à effet de serre“ (Ostrom, 2012). Elle appelle finalement à une coordination multi-niveaux pour faire face au changement climatique, en s’appuyant, à la base, sur les populations mobilisées et les villes, plutôt qu’en faisant appel à une gestion venant d’en haut, notamment par la signature d’un traité international.
2.2 La conceptualisation du transnationalisme appliquée à la gouvernance climatique
L’émergence des réseaux transnationaux de villes en faveur de la protection du climat participe au lancement de passerelles entre l’échelle globale et l’échelle locale. Dans ce contexte de transgression et de fragmentation, produit par les réseaux de ville, la contribution de la gouvernance climatique polycentrique constitue une extension des approches de gouvernance en réseau développées par Rhodes (1997), Castells (1996) et Jessop (1995), dans lesquelles les Etats sont perçus comme ‘un’ parmi une variété d’acteurs, pouvant contester les décisions qui sont prises à une variété de niveaux (Hoogue et Marks, 1997 : 23). L’écart traditionnel entre local et global se comble grâce à un processus d’immixtion du global et du local, de rapprochement et de juxtaposition entre ces deux échelles, par l’intermédiaire de réseaux transnationaux, ce qui conduit à l’invention ou la mise au point de nouveaux concepts : ‘proximités distantes’ (Rosenau, 2003), ‘glocalization’ (Swyngedouw, 2000 in Bulkeley, 2005 : 882), ‘glurbanisation’ (Bulkeley et al., 2010). Ils participent directement à de nouvelles géographies de la gouvernance climatique polycentrique, laissant place à une approche ‘glocale’ (Bulkeley et Betsill, 2003 : 31).
Cette nouvelle approche de la gouvernance climatique défie les visions conceptuelles politistes conventionnelles, où la régulation du climat est essentiellement perçue comme un processus hiérarchique et où les politiques ne pouvent émaner que d’en haut, ‘top-down’ (Bulkeley et Betsill, 2003 : 3). Plus spécifiquement, ces réseaux participent à l’éclatement du cadre scalaire traditionnellement hiérarchique et vertical – du global au local – en opérant à la fois aux échelles supranationales et infranationales et en intégrant des acteurs non- étatiques. Ils constituent une forme alternative de construction de la mondialisation (Calame, 2014). S’ouvrent ainsi de nouveaux sites de la gouvernance climatique polycentrique, des espaces où des relations émergent et s’engagent entre des acteurs divers se situant à de multiples échelles non-contiguës, par l’intermédiaire de réseaux. Ils constituent donc l’une
des caractéristiques déterminantes de la nouvelle gouvernance (Leach et Percy-Smith, 2001 in Bulkeley et Betsill, 2003) et en particulier de la gouvernance climatique polycentrique. Harriet Bulkeley et Michelle Betsill (2003) ont ainsi conceptualisé l’influence des réseaux transnationaux de villes dans la gouvernance climatique que nous nommons polycentrique et comment ils en constituent une nouvelle approche : horizontale et coopérative, transcalaire et multi-niveaux. Il en découlera le concept de ‘transnationalisme’ et de gouvernance environnementale transnationale (Bulkeley et Jordan, 2012).
Les réseaux de villes transnationaux comme ICLEI, Energy-Cities, Climate Alliance et C40 ont démontré l’importance des villes pour conduire des réponses globales au changement climatique, comblant le vide laissé par l’inaction des gouvernements nationaux (Bulkeley et al. 2011). Leur but est également de faire du lobbying aux niveaux national et international, pour faire reconnaître l’importance des villes, afin qu’elles aient voix au chapitre dans les négociations internationales pour le climat. Par la même, les villes, en intégrant des réseaux transnationaux, cherchent à influencer les négociations sur le c hangement climatique aux niveaux européen et international, sans passer nécessairement par les canaux des Etats - nations (Bulkeley et Bettsill, 2003). Un double mouvement s’engage. D’une part, ce rééchelonnement a conduit à la reconnaissance de la diversité des initiatives et des leviers locaux et, d’autre part, les réseaux contribuent à ce que les municipalités bénéficient d’une légitimité nouvelle au sein des procédures du régime climatique international.
Les réseaux de villes jouent donc un rôle moteur dans la diffusion des idées, de programmes et de politiques environnementales, ainsi que de 'bonnes pratiques' à des fins d'émulation entre collectivités. Ils valorisent la diversité des initiatives déployées à l’échelle locale. Ils accompagnent la mise en place d’Agendas 21 locaux et le développement de méthodes de développement urbain durable. Ils contribuent également à la conception d’inventaires des émissions de gaz à effet de serre dans le cadre de plans climat locaux. Ainsi, ils créent un espace propice à la valorisation de la diversité, de la pluralité et de la richesse des actions locales, quand celles-ci ont suffisamment de marges de manœuvre pour s’épanouir et quand elles se soustraient aux approches descendantes et normatives. En outre, les réseaux favorisent et renforcent l’innovation en la faisant circuler, et proposent des modèles d’action (Blanc, Emelianoff, 2008). D’ailleurs, ce sont les villes intégrées dans des réseaux de ville qui expérimentent le plus (Bulkeley et al., 2013). Les initiatives innovantes et expérimentales sont valorisées, deviennent attractives, se diffusent dans d’autres villes (Emelianoff, 2011 : 98). Les réseaux transnationaux contribuent ainsi à renouveler, transformer l’action politique
des villes, tant sur le plan procédural que substantiel, et ceci participe à accroître les marges de manœuvre des villes (Emelianoff, 2011).
2.3 Dimensions empiriques : le régime climatique international, une approche top-
down
L’apparition des problèmes environnementaux globaux conduit à la création d’institutions internationales scientifiques – l’Organisation Mondiale de Météorologie (OMM) et le Groupement Intergouvernemental d’Evaluation du Climat (GIEC) – et d’instances intergouvernementales – la Convention-cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique (UNFCCC). Le régime climatique international actuel s’est dès lors construit sur des approches top-down depuis plus de 20 ans, à travers un processus de négociations intergouvernementales dans le cadre des Conférences des Parties (COP), réunissant les Etats-nations pour élaborer un cadre d’action devant déboucher sur des accords internationaux.
2.3.a L’échec de la COP 15, les prémisses d’un tournant dans la gouvernance climatique globale ?
En amont de la Conférence des Parties de la Convention cadre des Nations Unies sur le changement climatique de Copenhague de 2009 (COP 15), le monde vit une crise financière historique, qui cristallise les limites d’un système financier mondial. Certains pensent qu’au- delà de la dimension financière, cela renvoie aussi à des dimensions écologiques et économiques : une crise énergétique, avec la hausse record du prix du baril du pétrole atteignant 147$, et ses conséquences sur la spéculation qui se développe sur les denrées alimentaires. Le ralentissement du système économique mondial, qui en résulte, plonge le monde dans un climat d’austérité et de récession. Cette crise vient alors miner les espérances d’un grand nombre d’acteurs qui misait sur la conférence des parties de Copenhague, pour engager les nations du monde sur des objectifs post-Kyoto plus ambitieux, afin de réduire à 350 ppm le niveau de CO2 dans l’atmosphère, soit un réchauffement estimé à 2°C. En outre, la question de la responsabilité historique des émissions de gaz à effet de serre a bloqué tout le processus de négociation entre les BRICS et les pays industrialisés. Les négociations se sont soldées par un échec, malgré une mobilisation sans précédent de la société civile et des réseaux de villes.
Cet échec démontre les limites et les faiblesses du régime climatique international, qui, depuis sa création, n’a pas réussi à réduire la croissance des émissions mondiales de gaz à effet de serre. Selon Stefan C. Aykut et Amy Dahan (2015), “Jusqu’à présent, la