La solution parcimonieuse suffisante à la performance

Nous avons démontré que l’accessibilité est la condition nécessaire à la performance plus élevée d’un ombudsman. D’une part, la table de vérité permet de valider ce résultat. D’autre part, elle permet d’identifier si la condition est suffisante pour la performance de l’ombudsman. Elle présente toutes les configurations possibles qui conduisent au résultat c’est-à-dire les cas dont le degré d’appartenance au résultat est supérieur à 0,5. Elle présente également toutes les configurations qui conduisent à la négation du résultat c’est-à-dire les cas dont le degré d’appartenance au résultat est inférieur à 0,5. Tableau 37 : Table de vérité

INDO ICO IMO IAO Nbre IPO Cas Degré

d’inclusion PRI Degré d’inclusion globale

1 1 1 1 2 0 IRN, FIN 0,877 0,157 0,181 0 0 1 0 1 0 RU 0,919 0,130 0,130 0 0 0 1 1 1 CLB 0,944 0,527 0,570 1 0 0 1 1 1 AUS 0,964 0,698 0,698 0 0 1 1 1 1 ALB 0,899 0,296 0,296

Le PRI (Proportionnel reduction on inconsistency) exprime le degré auquel la condition ou la configuration de conditions est suffisante pour produire le résultat. La table de vérité des cas à l’étude retient 6 cas sur 13 dont 3 cas (IRN, FIN et RU) correspondent au chemin qui mène à un niveau faible de performance et 3 cas (ALB, AUS et CLB) qui correspondent au chemin qui mène à un niveau élevé de performance. Les trois configurations différentes qui conduisent au résultat sont :

(1) ~INDO*~ICO*~IMO*IAO (2) INDO*~ICO*~IMO*IAO (3) ~INDO*~ICO*IMO*IAO

L’accessibilité en tant que condition nécessaire figure systématiquement parmi les trois configurations qui conduisent au résultat. Ceci confirme, hors de doute que l’accessibilité est une condition nécessaire à la performance, mais pas suffisante. Autrement, si elle était suffisante, l’IRN et la FIN seraient

également performants puisqu’elle est présente dans la première configuration qui ne mène pas à un niveau élevé de performance.

Cependant, elle est combinée avec d’autres conditions dont les valeurs (petite ou grande) conduisent à la performance de l’ombudsman. À prioiri, nous avons donc trois configurations suffisantes à la performance. Cependant, de tels résultats sont très complexes à expliquer étant donné que le nombre de cas pris en compte dans le modèle (6 cas sur 13) est relativement faible. Par ailleurs, deux configurations conduisent à un niveau faible de performance.

(1) INDO*ICO*IMO*IAO (2) ~INDO*~ICO*IMO*~IAO

Face à la multiplicité des chemins, nous recherchons la solution optimale ou parcimonieuse qui permet de conclure à la suffisance d’une combinaison de conditions. La technique de minimisation booléenne permet ainsi d’identifier la solution suffisante théorique et empirique (Ragin, 2000, 2008; Rihoux et Ragin, 2009; Ragin, 2018). Le tableau 38 présente la minimisation des configurations de la table de vérité.

Dans l’ensemble, j’ai postulé qu’une solution est retenue, lorsqu’au minimum un cas correspond à la configuration (voir la table de vérité). Le degré d’inclusion minimum est de 0,899 (le minimum parmi les configurations qui conduisent au résultat – voir table de vérité). Les degrés d’inclusion sont de 0,895 et les seuils de cohérence sont de 0,854 pour les solutions retenues. Spécifiquement, la minimisation des configurations donne deux solutions complexes et deux solutions intermédiaires. Les quatre solutions complexes et intermédiaires sont identiques. La Colombie-Britannique et l’Australie correspondent à la première configuration (petite crédibilité, petite impartialité et grande accessibilité). La Colombie-Britannique et l’Alberta correspondent à la deuxième configuration (petite indépendance, petite crédibilité et grande accessibilité). Les valeurs de la configuration et du résultat pour chaque cas retenu sont présentées.

165 Tableau 38 : Minimisation des configurations de la table de vérité

Minimum de

cas acceptable Inclu estimée Cov de la solution Inclu la solution Coh (ligne) Coh unique Inclus globale Solution

complexe 1 0,899 0,854 0,895

~ICO*~IMO*IAO 0,794 0,054 0,936

~INDO*~ICO*IAO 0,800 0,060 0,899

Cas avec un degré d’appartenance supérieur à 0,5 ~ICO*~IMO*IAO : CLB (0,608 ; 0,501), AUS (0,557 ; 0,621)

Cas avec un degré d’appartenance supérieur à 0,5 ~INDO*~ICO*IAO : CLB (0,543 ; 0,501), ALB (0,508 ; 0,34)

Solution

intermédiaire 1 0,899 0,854 0,895

~ICO*~IMO*IAO 0,794 0,054 0,936

~INDO*~ICO*IAO 0,800 0,060 0,899

Cas avec un degré d’appartenance supérieur à 0,5 ~ICO*~IMO*IAO : CLB (0,608 ; 0,501), AUS (0,557 ; 0,621)

Cas avec un degré d’appartenance supérieur à 0,5 ~INDO*~ICO*IAO : CLB (0,543 ; 0,501), ALB (0,508 ; 0,34)

Solution

parcimonieuse 1 0,899 0,873 0,897

~ICO*IAO 0,873 0,873 0,897

Cas avec un degré d’appartenance supérieur à 0,5 ~ICO*IAO : QBC (0,615 ; 0,704), CLB (0,608 ; 0,501), AUS (0,557 ; 0,621), ALB (0,508 ; 0,34)

La minimisation des procédures permet également d’obtenir une solution parcimonieuse commune aux solutions complexes et/ou intermédiaires :

Solution parcimonieuse : ~ICO*IAO

La solution parcimonieuse est l’intersection des deux configurations de la solution intermédiaire. Comme nous pouvons le constater, les configurations de la solution intermédiaire ont en commun : une petite crédibilité et une grande accessibilité. La solution parcimonieuse suggère que, lorsqu’une grande accessibilité est combinée à une petite crédibilité, elle devient une condition suffisante à la performance de l’ombudsman. Cette solution reprend les trois cas qui correspondent au résultat tel qu’identifié dans la table de vérité (Australie, Colombie-Britannique et Alberta) et inclut le Québec comme un cas logique. Il faut remonter aux indicateurs de mesure de l’accessibilité et de la crédibilité pour mieux comprendre cette solution.

Nous l’avons dit, la plainte est le principal input de l’ombudsman. C’est l’élément autour duquel, la performance de l’ombudsman est construite. Autrement, s’il n’existe pas de plainte, il n’existerait pas non plus de performance de l’institution. Or, l’accessibilité est le chemin par lequel l’ombudsman la plainte atterrit à l’ombudsman. L’accessibilité est en amont de la plainte. Si la plainte est le carburant de l’ombudsman, l’accessibilité en est le véhicule. Pour s’en convaincre, l’accessibilité est mesurée par le coût du service, le mode de contact, la juridiction, le pouvoir d’enquête, la nature de la compétence et le pouvoir d’autosaisine de l’ombudsman. Tous ces critères peuvent être des facteurs limitant ou favorisant à la plainte. La gratuité des services est la principale caractéristique de l’institution. Le mode de contact, lorsqu’il est élargi facilite le recours à l’ombudsman. La juridiction délimite le champ d’action de l’ombudsman et oriente le citoyen dans le choix de l’ombudsman auquel, il peut avoir recours. Si le pouvoir d’enquête est essentiel à sa fonction, le pouvoir d’autosaine augmente la capacité de l’ombudsman à traiter des plaintes systémiques et par conséquent d’accroître sa performance. Un ombudsman inaccessible serait un organisme sans plainte et par conséquent, il serait constitué uniquement de bureaucratie. L’ombudsman n’aurait pas de raison d’être dans ce contexte. En ce qui concerne la crédibilité, il faut distinguer la crédibilité institutionnelle et la crédibilité personnelle. L’explication d’une moindre crédibilité qui serait requise peut paraitre très complexe. Or, la crédibilité personnelle offre une piste assez intéressante de réflexion. Elle est mesurée par l’ancienneté de l’ombudsman, le domaine d’étude, le niveau d’étude et le nombre d’années d’expérience dans la fonction. La Colombie-Britannique et l’Australie sont deux cas identifiés dans la solution parcimonieuse, or nous n’avons pas pu documenter le domaine de l’étude ainsi que le niveau d’étude de ces deux ombudsmans. Le Québec obtient également un score nul pour ces deux indicateurs. Les données manquantes peuvent avoir contribué à donner un résultat contre-intuitif en ce qui concerne la crédibilité de l’ombudsman.

Nos résultats révèlent tout de même une relation complexe entre l’environnement institutionnel et la performance. Cependant, il y a une évidence, à la lumière de nos résultats, l’accessibilité est la condition nécessaire à un niveau élevé de performance de l’ombudsman. Sans l’accessibilité, l’ombudsman ne peut être une organisation performante. Mais, l’accessibilité n’est pas suffisante. Autrement, un retour sur le modèle d’évaluation de la performance de l’ombudsman se présenterait comme la figure 9 ci-dessous. Elle inclut les critères pertinence, prestations de services, efficacité, efficience et accessibilité.

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Le modèle de la performance peut s’appliquer à l’ensemble des institutions parlementaires qui présentent les mêmes caractéristiques que l’ombudsman du secteur public.

Figure 9 : Modèle de la performance de l’ombudsman

Résultats Accessibilité Résultat final Résultat intermédiaire Organisation : Transactions

Objectifs Intrants Activités Extrants Besoins Efficacité Situation socio- économique Efficience Pertinence Antécédents Prestation

Conclusion

Plusieurs auteurs ont documenté les indicateurs de performance de l’ombudsman. Chaque indicateur de mesure traduit une partie des réalités de fonctionnement de l’institution. C’est ainsi que, selon certains auteurs, la performance de l’ombudsman s’apprécierait à partir de l’évaluation du profil sociodémographique des plaignants. Selon plusieurs autres, il existerait un écart de représentativité entre la clientèle de l’ombudsman et les caractéristiques de la population en général. Des auteurs associent la performance à la satisfaction des plaignants tandis que d’autres sont sceptiques à cause de la nature procédurale ou substantielle de la satisfaction qui est fortement corrélée aux mauvaises perceptions du rôle de l’ombudsman et au processus de traitement des plaintes. Plus encore, certains envisagent l’efficacité de l’institution à travers la connaissance de son existence par les citoyens. Or, d’autres en arrivent à la conclusion que les citoyens connaissent très peu les fonctions de l’ombudsman et même les parlementaires méconnaissent très largement l’institution. Pour certains auteurs, le volume des plaintes est intimement associé à la performance de l’ombudsman. Or, des auteurs parlent de chiffres peu significatifs lorsqu’on cherche à relier l’évolution des plaintes à la performance de l’ombudsman. Au regard des chiffres, il n’est pas évident de conférer à la baisse ou à la hausse des plaintes une quelconque performance de l’ombudsman. En somme, ces différentes visions de l’évaluation de la performance de l’ombudsman sont restrictives et ne rendraient pas justice aux efforts de l’institution. L’identification des mesures appropriées de succès est une source de puzzle pour l’ombudsman.

Par ailleurs, une certaine littérature sur l’institutionnalisation de l’ombudsman suggère, de façon récurrente, que c’est l’indépendance, l’impartialité, l’accessibilité, la crédibilité, la transparence et la confidentialité qui sont les facteurs institutionnels qui expliqueraient la performance de l’ombudsman. Il s’agit d’une littérature plutôt descriptive et prescriptive. On pourrait alors en déduire que ces facteurs sont simplement des mythes entretenus par leurs auteurs. L’explication semble plutôt anecdotique. Nous avons ainsi deux littératures distinctes qui abordent, l’une, la variable dépendante (performance) de l’étude ; et l’autre, les variables indépendantes (environnement institutionnel). Notre démarche dans cette thèse a permis en quelque sorte d’établir désormais un dialogue entre ces deux littératures, c’est- à-dire les articuler afin d’éprouver leur cohérence. Dès lors, dans cette thèse, nous avons conceptualisé ce qu’est la performance d’un ombudsman, et, ensuite, nous avons mesuré et formulé une explication théorique et empirique de cette performance.

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Afin ne pas retomber dans les mêmes lacunes conceptuelles que mes prédécesseurs, j’ai adopté une perspective managériale et évaluative pour conceptualiser la performance de l’ombudsman. Tout comme l’a exprimé Langdon (2000) avant moi, la performance prend, dans cette thèse, un sens plus large en incluant les composantes intrant, processus, extrant et conséquence d’une organisation. Sous l’essence du cadre d’analyse de la performance de Pollitt et Bouckaert (2011), in fine, j’ai conceptualisé la performance comme étant les relations entre les antécédents, les transactions et les résultats d’une organisation. Lesquelles relations sont mises en évidence à partir des critères de mesure : pertinence, prestation de services, efficacité et efficience. Il s’agit d’une démarche systémique qui permet d’intégrer les réalités exprimées par chaque indicateur de performance relevé dans la littérature.

Poursuivant les réflexions sur les liens de cause à effet que nous pouvons établir entre la performance et l’environnement de l’ombudsman, le cadre d’analyse proposée donne une explication néo- institutionnelle de la performance en formulant comme hypothèse que c’est l’environnement marqué par l’indépendance, l’impartialité, l’accessibilité, la crédibilité qui sont les facteurs institutionnels qui expliqueraient la performance d’un ombudsman. Nous percevons l’environnement comme étant l’environnement institutionnel plutôt que les arrangements institutionnels (ou plus précisément les structures institutionnelles de la production). Le premier faisant référence aux règles du jeu, règles politiques, sociales, légales, alors que les derniers renvoient aux modes d’utilisation de ces règles par les acteurs ou aux modes d’organisation des transactions dans le cadre de ces règles.

Au demeurant, les résultats suggèrent qu’il n’existe pas d’ombudsman complètement performant. À

contrario, il n’existe pas d’ombudsman complètement non performant. La performance varie d’un

ombudsman à un autre. Les résultats démontrent également que les ombudsmans ne sont pas complètement indépendants, impartiaux, crédibles et accessibles, de même qu’ils ne sont pas complètement dépendants, partiaux, non crédibles et non accessibles. Cette thèse démontre enfin que c’est l’accessibilité qui est la condition nécessaire, mais pas suffisante à une performance élevée d’un ombudsman.

Cette thèse contribue ainsi à la densification de la documentation scientifique de l’ombudsman et par conséquent à la compréhension générale de l’institution. Sur le plan scientifique, notre contribution est d’ordre conceptuel, théorique et méthodologique. D’abord, la thèse décrit la logique d’intervention de l’ombudsman. Dans cette perspective, elle a permis l’élaboration d’un cadre conceptuel de mesure de la performance à travers des indicateurs de performance. Elle conceptualise la performance par une

mesure composite. Ensuite, l’approche des ensembles flous d’analyse quali-quantitative comparative (fsQCA) est utilisée pour réaliser l’inférence causale et démontrer que l’accessibilité est une condition nécessaire, mais pas suffisante à une performance élevée de l’ombudsman.

Sur le plan pratique, la mesure composite de la performance sous forme d’indice peut-être désormais un outil de prise de décision, car il peut servir de base de comparaison et un outil de suivi des activités des ombudsmans. Il est facile à interpréter plutôt que la batterie d’indicateurs séparés qu’on observe dans la littérature. Il en est de même de la mesure des indices d’indépendance, de crédibilité, d’impartialité et d’accessibilité de l’ombudsman.

Notre contribution est également d’ordre social, car l’étude accroît la connaissance des parties prenantes sur l’institution ainsi que les rôles qu’elle accomplit. Elle permet aussi de relever et d’analyser les tendances des opérations du bureau d’ombudsman et d’amplifier l’examen de ses actions. Elle permet ainsi aux citoyens de disposer d’un baromètre valide pour apprécier les ombudsmans.

Enfin, d’un point de vue politique, elle promeut la nature des institutions qui encadre la reddition de compte du gouvernement (Stuhmcke, 2012). Au-delà de l’ombudsman, ma thèse offre un cadre d’analyse qui pourrait s’appliquer à toutes les organisations de régulation de l’État telles que les institutions de lutte contre la corruption, les vérificateurs généraux, les commissaires au lobbyisme, les directeurs parlementaires du budget, les commissions électorales et autres institutions des droits de la personne.

La validité de nos résultats repose sur la comparaison de dix-sept ombudsmans du secteur public dans les démocraties libérales (provenant d’Afrique du Sud, d’Australie, du Canada, du Danemark, des États-Unis, de la Finlande, de la France, de la Nouvelle-Zélande, du Royaume-Uni, de l’Écosse et de la Suède) à partir d’une technique inductive et hypothético — déductive. Nous aurions pu énoncer mes résultats sur la base d’un seul cas. Mais, parce que nous visions la généralisation, j’ai procédé à la comparaison de 13 cas en qui concerne la performance et de 17 cas pour étudier les facteurs de l’environnement institutionnel. Ainsi au plan méthodologique, la variante des ensembles flous de l’analyse qualitative-quantitative comparée (fsQCA) — stratégie méthodologique qui regroupe des informations quantitatives et qualitatives pour expliquer la complexité au niveau du cas et la généralité des cas — est appliquée pour examiner la relation entre la performance de l’ombudsman et son environnement institutionnel. En effet, au mieux de notre connaissance, c’est la première fois que la

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méthode des ensembles flous « fuzzy sets » d’analyse qualitative comparée (Ragin, 2000) est utilisée pour analyser la performance d’un surveillant de l’État. Dans cette étude, les données collectées sont de nature qualitative et quantitative.

Comme toute étude, cette thèse présente des limites. Certaines sont inhérentes aux méthodes comparatives et concernent le nombre relativement élevé de variables pour un nombre de cas relativement bas (Lijphart, 1971, p. 685). Ainsi, la limite principale pourrait se situer au niveau du nombre élevé de conditions retenues. Pour contourner cette difficulté, nous avons l’option d’augmenter le nombre de cas ou celle de réduire les conditions à tester. Compte tenu du temps et des ressources limitées dont nous disposons pour la présente recherche, l’augmentation des cas n’était pas opportune. L’alternative serait la réduction de l’espace vectoriel des configurations par la combinaison de certaines conditions au besoin (Lijphart, 1971, p. 685).

La deuxième limite à cette recherche concernerait le contrôle des autres variables notamment la répartition spatiale de nos cas et les spécificités y afférentes. À notre sens, il s’agit de limites inhérentes à toute recherche de politique comparée qui vise la généralisation telle nous l’avons fait. Nous avons ainsi sélectionné nos cas dans les démocraties libérales pour assurer une certaine homogénéité notamment pour la prise en compte des variables de contrôle. D’ailleurs, comme nous pouvons le constater, les écart-types des facteurs de l’environnement institutionnel sont faibles et confirment cette homogénéité des cas. Elle peut avoir été à l’origine de la faible contribution de l’environnement institutionnel dans la performance des ombudsmans. Cependant, nous aurions pu augmenter aussi le nombre d’indicateurs de performance pour discriminer davantage les cas à l’étude. Mais, nous nous sommes limités à ceux identifiés dans la présente thèse compte tenu des ressources limitées et de la disponibilité des données.

Par ailleurs, à l’instar de Dalton (2004), Pippa Norris (2011) affirme que face à la désaffection des citoyens, plusieurs auteurs plaident pour la mise en œuvre des réformes. C’est ainsi que certains réformistes plaident en faveur du renforcement des occasions de délibération collective et d’implication directe des citoyens dans le processus de prise de décision publique. D’autres plaident la transparence et l’imputabilité dans la gouvernance favorisant ainsi le renforcement des agences de régulation telles que les institutions de lutte contre la corruption, les commissions électorales, les institutions d’ombudsman et les organisations des droits de l’homme. Un troisième groupe de réformistes plus radicaux appelle tout simplement aux révisions constitutionnelles, aux réformes du processus électoral.

S’inscrivant dans cette perspective Richard Kirkham (2006) appelle à la révision des principes constitutionnels afin d’y inclure les institutions modernes comme celle de l’ombudsman et d’ajouter une quatrième branche de pouvoir constitutionnel — la branche de l’imputabilité ou de l’intégrité — à la théorie traditionnelle de la séparation des pouvoirs. Dès lors, nous affirmons à la suite des auteurs du collectif Les surveillants de l’État démocratique que les institutions de régulation peuvent jouer un rôle central dans la survie de la démocratie. Ces surveillants de l’État partageant le même environnement institutionnel; le cadre conceptuel, théorique et méthodologique peut s’appliquer à l’ensemble des agents du parlement : le vérificateur général, le directeur général des élections, le commissaire aux langues officielles, le commissaire à l’information, le commissaire à la protection de la vie privée, le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, le commissaire au lobbyisme, le commissaire à l’intégrité du secteur public et le directeur parlementaire du budget. Non seulement, notre démarche peut s’appliquer à l’ensemble des agents du parlement dans un État, mais elle peut s’étendre à l’ensemble des pays de l’OCDE puisqu’en dehors de l’Afrique du Sud, les neuf autres pays sélectionnés pour la présente thèse sont membres de cette organisation. Une dernière étape serait aussi l’application à tous les pays du système des Nations Unies.

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