L’indice d’indépendance de l’ombudsman

Dans bien des cas, l’ombudsman est un agent de l’Assemblée législative. La philosophie sous-jacente à sa création est la mise en place d’une institution dotée de l’indépendance politique et économique nécessaire à son fonctionnement. Car, dans un contexte de crise de la représentation comme le suggèrent plusieurs études, le législateur souhaitait donner le pouvoir à un organisme influencé ni par le pouvoir législatif ni par le pouvoir exécutif ou le pouvoir judiciaire. Après plus de deux siècles de fonctionnement, la question légitime à

formuler est de savoir si l’ombudsman est réellement une institution dotée de l’indépendance nécessaire à son fonctionnement. Pour rappel, l’indice d’indépendance de l’ombudsman (INDO) est la moyenne des indicateurs : forme d’institutionnalisation, nature du mandat, constitutionnalisation, processus/pouvoir de nomination, terme du mandat, processus de révocation, contrôle sur le budget (nomination du personnel et la rémunération), immunité de poursuite, et révision ou appel des avis et recommandations de l’ombudsman.

Graphique 10 : Indice d’indépendance des ombudsmans (n=17)

Le degré d’indépendance varie d’un ombudsman à un autre. Aucun ombudsman n’est complètement indépendant du législatif et/ou de l’exécutif. L’indépendance totale de l’ombudsman n’existe pas dans les faits. À partir de ce moment, l’institution n’a pas encore atteint la maturité pour l’instauration d’un pouvoir d’imputabilité qui regrouperait les institutions parlementaires telles que l’ombudsman, le vérificateur général, tout comme le suggère la littérature existante (Ackerman, 2000; Tran et Stuhmcke, 2007). Toutefois, aucun ombudsman n’a un score nul. Ce qui traduit qu’il n’existe pas d’ombudsman complètement dépendant. Les données indiquent que 10 ombudsmans sur 17 ont un indice supérieur

à 0,500. La moyenne des indices d’indépendance est de 0,54 tout comme la médiane (écart-type de 0,100). Ce qui dénote une distribution symétrique des cas à l’étude.

Le Défenseur des droits de la France a le score le plus élevé avec un INDO de 0,686. Il est suivi de la Nouvelle-Galles du Sud avec un INDO de 0,661. L’Afrique du Sud occupe la troisième place avec un INDO de 0,649. L’Écosse est l’ombudsman qui a le plus faible INDO (0,388). Il est précédé de l’Alberta qui obtient un score de 0,397. Nous analysons en profondeur les indicateurs qui forment l’INDO pour mieux appréhender le comportement des cas.

L’indépendance institutionnelle

Le défenseur des droits en France (ombudsman exécutif) est le plus indépendant. L’indépendance est d’abord et avant tout vis-à-vis le pouvoir exécutif comme le suggère les résultats présentés. En effet, le législateur se préoccupe davantage de contrebalancer le pouvoir de l’exécutif qui dispose de tous les moyens pour la gestion d’État. Afin de protéger l’ombudsman de sa puissance, le législateur français s’est assuré que le défenseur des droits ne puisse être relevé de ses fonctions avant le terme de son mandat9_.

Le tableau 17 qui présente la synthèse des scores des indicateurs d’indépendance institutionnelle montre par ailleurs que la constitutionnalisation de l’ombudsman est très faible (5 ombudsmans sur 17). À l’exception de la Nouvelle-Galles du Sud, 5 des 6 premiers ombudsmans les plus indépendants (Afrique du Sud, Danemark, Finlande, France et Suède) ont une genèse constitutionnelle. À l’évidence, la constitutionnalisation renforcerait l’indépendance de l’ombudsman à l’égard des pouvoirs exécutifs et législatifs.

9 _{L’alinéa 2 de l’article 1 de la loi organique LOI organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur}

des droits précise qu’il ne peut être mis fin à ses fonctions que sur sa demande ou en cas d’empêchement dans des conditions définies par décret en Conseil d’État.

Tableau 17 : Synthèse des scores des indicateurs d’indépendance institutionnelle (n=17)

Ombudsmans Score forme

d’institutionnalisation Score nature du mandat constitutionnelle Score indication

AFS 1,00 1,00 1,00 ALB 1,00 0,00 0,00 ARZ 1,00 0,00 0,00 AUS 1,00 1,00 0,00 CLB 1,00 0,00 0,00 DNK 1,00 1,00 1,00 ECO 1,00 0,00 0,00 FIN 1,00 1,00 1,00 FRA 0,00 1,00 1,00 HAW 1,00 0,00 0,00 IRN 1.00 0.00 0.00 NSW 1,00 0,00 0,00 NZD 1,00 0,00 0,00 QBC 1,00 0,00 0,00 QLD 1,00 0,00 0,00 RU 1,00 0,00 0,00 SUD 1,00 1,00 1,00

La nature du mandat renforcerait également l’indépendance de l’ombudsman. Les résultats des analyses montrent un déplacement des mandats généraux vers des mandats hybrides comme le suggère la littérature. Les six ombudsmans ayant les scores les plus élevés pour l’INDO ont tous un mandat hybride. De plus en plus, les législateurs élargissent le mandat de l’ombudsman au fil des années en y incluant désormais les droits de la personne dans le but de renforcer son pouvoir. Cet élargissement du mandat a conféré une certaine visibilité aux ombudsmans en les rapprochant davantage des citoyens que des autorités gouvernementales et/ou législatives dont ils dépendent. D’ailleurs, comme on peut le remarquer l’Alberta et l’Écosse qui sont deux ombudsmans les moins indépendants ont un mandat général.

L’indépendance personnelle

À l’exception de la France, l’Assemblée nationale joue un rôle dans la nomination de tous les ombudsmans. Trois ombudsmans : Danemark, Finlande et Suède parmi les plus indépendants sont

nommés par l’Assemblée nationale. C’est aussi le cas du Protecteur public d’Afrique du Sud (voir tableau 18).

Tableau 18 : Synthèse des scores des indicateurs d’indépendance personnelle (n=17)

Ombuds

mans Processus de Score nomination Score Terme du mandat Score durée du mandat Score

Révocation Budget Score en PPA Score Taille de l’ombuds man Score Salaire PPA AFS 0,50 1,00 1,00 0,00 0,29 0,26 0,05 ALB 0,25 0,00 0,33 0,00 0,15 0,32 0,50 ARZ 0,50 0,00 0,33 0,00 ND 0,00 ND AUS 0,25 0,00 1,00 0.00 0,41 0,39 0,50 CLB 0,25 0,00 0,66 0,00 0,50 0,44 0,54 DNK 1,00 0,00 0,00 0,00 ND ND ND ECO 0,25 0,00 0,33 0,00 0,31 0,50 0,04 FIN 1,00 0,00 0,00 0,00 ND ND ND FRA 0,00 1,00 0,66 1,00 0,13 0,12 ND HAW 1,00 0,00 0,66 0,00 0,35 0,41 0,17 IRN 0,25 1,00 1,00 0,00 0,51 0,75 0,00 NSW 0,25 0,00 1,00 0,00 1,00 1,00 1,00 NZD 0,25 0,00 0,33 0,00 0,73 0,69 0,66 QLD 0,25 0,00 0,33 0,00 0,50 0,59 ND QBC 0,75 0,00 0,33 0,00 0,57 0,71 0,29 RU 0,25 0,00 0,33 0,00 0,00 0,28 0,61 SUD 1,00 0,00 0,00 0,00 ND ND ND

La taille de l’institution varie d’un ombudsman à un autre. Une comparaison de la taille pour 100 000 habitants montre que l’effectif moyen est d’un employé pour 100 000 habitants et un écart type de 0,59. Ce nombre d’employés est trop faible dans tous cas. Étant donné qu’il s’agit d’une institution centrée sur la clientèle, l’effectif du personnel pourrait limiter son envergure. La Nouvelle- Galles du Sud emploie plus de deux personnes pour 100 000 habitants. L’Irlande du Nord, le Québec et la Nouvelle-Zélande emploient environ une personne et demie pour 100 000 habitants. Le Queensland et l’Écosse quant à eux emploient une personne pour 100 000 habitants tandis que le reste des ombudsmans consacrent moins d’un employé pour 100 000 habitants à la résolution des plaintes.

Tableau 19 : Comparaison de quelques indicateurs d’indépendance personnelle (n=17)

Ombudsmans Pouvoir de nomination Terme du mandat Durée du mandat Révocation Budget 100 000 hab. (PPA) Taille pour 100 000 hab. Salaire (PPA)

AFS Gouv. sur proposition de l’AN

Mandat unique 7 ans Oui 81 497 $ US 0,62 122 900 $ US ALB GG sur proposition de

l’AN ou du Gouv.

Mandat renouvelable 5 ans Oui 58 624 $ US 0,73 206 262 $ US ARZ GG sur proposition de

l’AN ou du Gouv.

Mandat renouvelable 5 ans Oui ND 0,14 ND

AUS GG sur proposition de l’AN ou du Gouv.

Mandat renouvelable 7 ans Oui 103 087 $ US 0,86 204 943 $ US

CLB GG sur proposition de l’AN ou du Gouv.

Mandat renouvelable 6 ans Oui 118 714 $ US 0,95 216 652 $ US

DNK AN Mandat renouvelable 4 ans Oui ND ND ND

ECO GG sur proposition de l’AN ou du Gouv.

Mandat renouvelable 5 ans Oui 85 568 $ US 1,07 122 263 $ US

FIN AN Mandat renouvelable 4 ans Oui ND ND ND

FRA Gouv. Mandat unique 6 ans Non 55 430 $ US 0,37 ND

HAW AN Mandat renouvelable 6 ans Oui 92 605 $ US 0,91 144 552 $ US

NSW GG sur proposition de l’AN ou du Gouv.

Mandat renouvelable 7 ans Oui 303 473 $ US 2,36 338 074 $ US NZD GG sur proposition de

l’AN ou du Gouv.

Mandat renouvelable 5 ans Oui 201 849 $ US 1,57 246 782 $ US

IRN GG sur proposition de l’AN ou du Gouv.

Mandat unique 7 ans Oui 120 952 $ US 1,72 114 103 $ US

QLD GG sur proposition de l’AN ou du Gouv.

Mandat renouvelable 5 ans Oui 117 855 $ US 1,29 ND

QBC AN sur proposition du Gouv.

Ombudsmans Pouvoir de nomination Terme du mandat Durée du mandat Révocation Budget 100 000 hab. (PPA) Taille pour 100 000 hab. Salaire (PPA) RU GG sur proposition de l’AN ou du Gouv.

Mandat renouvelable 5 ans Oui 32 706 $ US 0,66 234 574 $ US

Par ailleurs, la moyenne du budget de l’ombudsman pour 100 000 habitants est de 116 645 $ US avec un écart type de 70 746 $ US. La Nouvelle-Galles du Sud a le budget en parité de pouvoir d’achat pour 100 000 habitants le plus élevé parmi les cas à l’étude, soit 303 473 $ US. Le Royaume-Uni consacre le moins de budget pour 100 000 habitants à son ombudsman soit 32 706 $ US. Comme nous pouvons le voir, l’écart entre le minimum et le maximum est très élevé. En mettant autant de ressources financières dans le fonctionnement de son ombudsman, la Nouvelle-Galles du Sud justifie l’importance qu’elle accorde au traitement des plaintes des citoyens et directement à l’institution.

Graphique 11 : Budget de l’ombudsman en PPA ($ US) pour 100 000 habitants (n=12)

À contrario, en investissant très peu de ressources financières par habitant, le Royaume-Uni confirme le scepticisme à l’égard de la pertinence de l’ombudsman principalement les contestations du gouvernement Macmillan au Royaume-Uni au nom de la suprématie parlementaire et avec pour corolaire une accessibilité restreinte ; la plainte ne pouvant être acceptée que si elle est introduite par un membre du parlement. (Clark, 1984, p. 64-67). Paradoxalement, le budget par habitant le plus faible après le Royaume-Uni est celui du Défenseur des droits en France qui a été aussi critiqué dès l’origine du Médiateur de la République (Clark, 1984, p. 68-69). Encore aujourd’hui, les budgets investis pourraient témoigner de la moindre importance accordée par ces États à l’ombudsman.

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Par ailleurs, on observe une différence dans la distribution des salaires des ombudsmans. Elle ne suit pas la même tendance que le budget de l’institution. À l’exception de la Nouvelle-Galles du Sud qui conserve le premier rang pour le salaire tout comme pour le budget, tous les autres ombudsmans occupent des rangs différents pour ces deux sous-indicateurs.

Le salaire annuel en PPA en dollar US est 338 074 pour la Nouvelle-Galles du Sud, soit un peu moins du double de la moyenne qui se situe à 192 594 $ US avec un écart type de 67 592 $ US et trois fois le salaire de l’ombudsman de l’Irlande du Nord qui est de 114 123 $ US en PPA. Le salaire de l’ombudsman du Québec est en deçà de la moyenne.

Graphique 12 : Salaire de l’ombudsman en PPA (n=11)

En ce qui concerne la durée du mandat, le trio nordique : Danemark, Finlande et Suède à un mandat initial d’une durée de quatre ans (18 % des ombudsmans). C’est la durée la plus courte. Tous les mandats du trio nordique sont renouvelables. Cette possibilité de renouvellement rallonge la durée du mandant à 8 ans au maximum. 41 % des ombudsmans, soit l’Écosse, l’Alberta, le Queensland, le Royaume-Uni, l’Arizona et le Québec ont un mandat de 5 ans. La Colombie-Britannique, Hawaii, et la France ont une durée de 6 ans (18 % des ombudsmans) tandis que la Nouvelle-Galles du Sud,

l’Afrique du Sud, l’Irlande du Nord et l’Australie ont un mandat d’une durée de 7 ans (23 % des ombudsmans).

Les ombudsmans les moins indépendants comme ceux de l’Alberta et de l’Écosse ont également un mandat de 5 ans renouvelable, soit un maximum de 10 ans. Si la durée du mandat était corrélée avec l’indépendance, alors les ombudsmans de l’Alberta et de l’Écosse entre autres, seraient probablement parmi les plus indépendants.

L’indépendance fonctionnelle

Tous les ombudsmans disposent du pouvoir de contrôle administratif sur l’institution notamment le pouvoir discrétionnaire d’accepter ou de rejeter une plainte, celui de fixer les procédures de résolution des plaintes de déterminer les conclusions et les recommandations et ses investigations. Il s’agit de trois sous-indicateurs qui ne permettent pas de discriminer les ombudsmans. Par contre l’immunité de poursuite varie. En France, en Nouvelle-Galles du Sud, au Québec et au Royaume-Uni tout comme en Arizona, les ombudsmans bénéficient de l’immunité de poursuite.

Tableau 20 : Synthèse des scores des indicateurs d’indépendance fonctionnelle (n=17)

Ombudsmans Score Immunité de poursuite Score Pouvoir discrétionnaire d’accepter ou de rejeter une plainte

Score Pouvoir discrétionnaire de fixer les procédures Score Pouvoir discrétionnaire de déterminer les conclusions et les recommandations ECO 0,00 1,00 1,00 1,00 ALB 0,00 1,00 1,00 1,00 QLD 0,00 1,00 1,00 1,00 CLB 0,00 1,00 1,00 1,00 RU 1,00 1,00 1,00 1,00 NZD 0,00 1,00 1,00 1,00 ARZ 1,00 1,00 1,00 1,00 AUS 0,00 1,00 1,00 1,00 IRN 0,00 1,00 1,00 1,00 HAW 1,00 1,00 1,00 1,00 QBC 1,00 1,00 1,00 1,00 DNK 0,00 1,00 1,00 1,00 FIN 0,00 1,00 1,00 1,00 SUD 0,00 1,00 1,00 1,00 AFS 0,00 1,00 1,00 1,00 NSW 1,00 1,00 1,00 1,00 FRA 1,00 1,00 1,00 1,00

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