En mai puis en juillet 2016, la Commission a soumis sept propositions de textes portant refonte de l’intégralité du Régime d’asile européen commun (RAEC). Deux de ces propositions convertissent en règlements des textes qui prenaient jusqu’alors la forme de directives (directive 2011/95/UE du 13 décembre 2011, dite directive « qualification », relative aux conditions et au contenu de la protection internationale ; directive 2013/32/UE du 26 juin 2013 dite directive « procédures »), tandis qu’est créé un instrument entièrement nouveau concernant la réinstallation.
Visant à tirer les leçons de la crise de 2015, les propositions de la Commission tendent à rendre le système européen plus résistant aux crises, à renforcer la convergence entre les systèmes nationaux de l’asile, à améliorer l’efficacité du système et à mieux prendre en compte les impératifs sécuritaires.
Au terme d’un an et demi de négociations, le processus d’adoption des textes est inégalement avancé. Les contours du prochain « paquet » restent difficiles à esquisser, tant les discussions achoppent sur la plupart des modifications d’envergure proposées par la Commission, et notamment les deux textes centraux : le règlement Dublin et le règlement Procédures.
26 La refonte du règlement UE n° 604/2013 du 26 juin 2013 dit règlement « Dublin » :
La Commission a proposé de refondre en profondeur le fonctionnement du règlement, à travers notamment : la suppression des clauses de cessation de responsabilité ; la création d’un système de répartition des demandeurs d’asile en cas d’afflux massif, basé sur une clé de référence par État ; l’exclusion des demandeurs d'asile originaires de pays tiers sûrs ou de pays d'origine sûrs de la portée du règlement Dublin, ce qui aurait pour effet de rendre responsable le premier Etat membre dans lequel une telle demande a été présentée ;la limitation de l’application des clauses discrétionnaires par les États membres ; l’accélération des délais de procédure et notamment du délai d’exécution des transferts (porté à 4 semaines).
La refonte du règlement UE n° 603/2013 du 26 juin 2013 dit règlement Eurodac : La refonte du règlement Eurodac, corollaire opérationnel du règlement Dublin, proposée par la Commission tend surtout à : verser dans le système, non seulement les empreintes digitales, mais également l’image faciale ; étendre le champ du règlement aux ressortissants de pays tiers en situation irrégulière.
Cette proposition a recueilli l’adhésion des Etats membres, qui ont toutefois veillé à l’enrichir de l’assouplissement des conditions d’accès des services répressifs à la base de données en vue, notamment, de la lutte contre le terrorisme et de l’inclusion dans la base Eurodac des candidats à la réinstallation, entendus dans le cadre de missions dans les pays tiers à l’UE.
Le Parlement ayant adopté son rapport, les trilogues sont en cours et laissent présager d’une finalisation prochaine des négociations.
Le projet de règlement sur les procédures d’asile :
En convertissant la directive en règlement, la Commission aspirait à créer une procédure entièrement harmonisée, tout en en renforçant l’efficacité.
Parmi ses principales propositions, on relèvera : une organisation administrative imposée, dans laquelle l’autorité de détermination partagerait la responsabilité de recevoir et d’enregistrer les demandes d’asile avec une série d’autres administrations ; des modalités d’accès à la procédure clarifiées grâce à la définition des concepts et l’édiction de délais ; la conversion de toutes les décisions négatives de l’autorité de détermination en rejets (au fond, pour irrecevabilité, pour clôture…) susceptibles de recours ; des garanties nouvelles pour les demandeurs d’asile (notamment droit à l’assistance juridique et à la représentation gratuite en première instance) ; la désignation d’un tuteur pour tout MNA dans des délais précisément encadrés ; un examen de recevabilité obligatoire; des délais d’examen plafonnés en première instance et en appel, ainsi que des délais de recours différenciés selon les motifs de rejet.
Pour un grand nombre d’Etats membres, ces propositions tendent à un niveau d’unification des droits et des organisations trop poussé, sans nécessairement répondre à
27 l’exigence d’une plus grande efficacité. Aussi l’examen en groupe technique du Conseil n’est pas encore achevé. Depuis l’automne 2017, les présidences successives se livrent à un travail de simplification du texte qui, s’il incite les Etats membres à lever leurs objections, limite d’autant plus les innovations prévisibles que le rapport rendu par le Parlement est fort éloigné des préoccupations du Conseil.
Le projet de règlement « qualification » relatif à l’obtention d’une protection internationale et au contenu de cette protection :
Ce texte ne pose pas de difficulté majeure.
Les marges de manœuvre étant fortement encadrées par nos obligations internationales, la Commission a surtout proposé de convertir la directive en règlement, limitant les dispositions optionnelles : durée des titres de séjour fixée à trois ans pour les réfugiés, un an pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire ; caractère obligatoire des clauses à caractère sécuritaire (relatives à l’octroi et au retrait du statut de personne protégée ou aux titres de séjour et de voyage) ; révision périodique du besoin de protection ; prise en compte des lignes directrices de la future Agence pour vérifier l’existence d’une alternative d’asile interne (devenu obligatoire) ou d’un changement de circonstances dans le pays d’origine du bénéficiaire d’une protection ; définition remaniée des membres de famille (dans ce texte comme dans tous les autres), pour inclure les familles constituées en transit.
Les trilogues sont actuellement en cours.
S’agissant de la durée des titres de séjour, compte tenu de la variété des positions des Etats membres, le choix du Conseil a finalement été celui de la souplesse (un à cinq ans pour les bénéficiaires de la PS et cinq à dix ans pour les réfugiés), mais cette position est éloignée de celle du Parlement qui propose une durée unique de cinq ans.
Si la quasi-totalité des EM a récusé l’obligation de révision périodique du besoin de protection, ils sont divisés quant au caractère obligatoire des lignes directrices d’EASO, dont il a été finalement convenu qu’elles devraient être prises en compte sans pour autant être contraignantes. Sur ces points, un accord devrait pouvoir être trouvé avec le Parlement.
En revanche, des divergences devraient apparaître en matière de prise en compte des risques d’atteinte à l’ordre public, que le Parlement souhaite atténuer.
La refonte de la directive 2013/33/ UE du 26 juin 2013 sur les conditions d’accueil des demandeurs d’asile :
Les propositions de la Commission ont été marquées par le souci de limiter les mouvements secondaires. On surtout les propositions suivantes : suspension des conditions matérielles d’accueil lorsqu’il apparaît que le demandeur ne se trouve pas dans l’EM responsable de l’examen de sa demande ; abaissement du délai maximal dans lequel l’accès au marché de l’emploi doit être octroyé (six mois contre neuf actuellement).
28 Le Conseil et le Parlement ayant arrêté leur position en 2017, les trilogues viennent de débuter. Les principaux débats au sein du Conseil ont porté sur : le délai d’accès au marché du travail ; la possibilité d’orienter les demandeurs vers une région ou un hébergement spécifique, sans qu’une décision formelle ne soit requise ; la possibilité de limiter ou supprimer les conditions d’accueil en cas de non-respect de ses obligations par un demandeur d’asile (notamment en cas de refus d'empreintes).
Le compromis entre les deux co-législateurs sera difficile à trouver, eu égard à la distance existant entre les positions du Parlement européen et du Conseil.
La refonte du règlement sur l’Agence européenne de l’asile (remplaçant EASO).
Malgré des négociations difficiles au sein du Conseil, les trilogues sont en passe d’aboutir
La proposition de la Commission amorçait une évolution radicale dans le rôle de cet organe européen qui, d’une enceinte de coopération technique entre Etats membres, devient une agence en charge d’évaluer la mise en œuvre du RAEC par les Etats membres, avec de nouveaux outils comme un dispositif graduel de gestion des crises et une réserve de 500 experts abondée par les Etats en fonction d’une clé de répartition, selon le modèle retenu pour Frontex.
A la demande de plusieurs Etats, il a été obtenu que l’intervention de l’Agence dans un Etat membre en crise soit décidée par le Conseil et non par la Commission comme initialement proposé.
Un accord politique a été trouvé en juin 2017 entre le Conseil et le Parlement sur l’intégralité du texte hors considérants et dispositions transversales. Les trilogues continuent actuellement sur les considérants du texte, lequel pourrait être soumis prochainement au vote.
La principale question encore en suspens est celle de l’opportunité de dissocier le paquet asile pour faire adopter précocement ce règlement, option prônée notamment par la Commission.
Le projet de règlement créant un cadre européen de réinstallation :
La proposition de la Commission tend à créer un programme européen de réinstallation, venant compléter d’éventuels programmes nationaux, piloté par la Commission européenne.
Les procédures d’identification sont encadrées, et un comité de suivi est formellement établi au niveau européen.
Admettant l’utilité d’une coordination européenne dans le domaine, les EM se sont montrés attachés au caractère volontaire de la réinstallation et à la souplesse du processus décisionnel.
Le Parlement ayant rendu son rapport, les trilogues viennent de débuter.
29 4. L’ÉVOLUTION DE LA DEMANDE D’ASILE EN FRANCE
Après une baisse de près de 50 % entre 2004 et 2007, la demande d’asile globale2 a augmenté de près de 70 % entre 2008 et 2014 (42 600 demandes en 2008, 47 686 en 2009, 52 762 en 2010, 57 337 en 2011, 61 468 en 2012, 66 251 en 2013, 64 811 en 2014).
Cette hausse s’est fortement accentuée à compter du second semestre 2015 pour atteindre 80 075 demandes en 2015 (+ 23,6 % par rapport à 2014) et 85 244 demandes en 2016 (+ 7% par rapport à 2015). Cette accélération de la demande résulte pour l’essentiel du contexte de crise de l’asile que connaît l’Europe dans son ensemble depuis la mi-2015.
En 2017, la demande d’asile globale introduite à l’OFPRA a atteint les 100 4123, soit une hausse de 17 % par rapport à 2016.
Sur l’ensemble de la période, entre 2007 et 2017, la demande de protection internationale a ainsi augmenté de 182 % en France.
La demande d’asile globale inclut les premières demandes d’asile, les demandes de réexamen ainsi que les mineurs accompagnants, selon les proportions suivantes :
Premières
demandes Demandes de réexamen Mineurs accompagnants
2014 45 454 5 498 13 859
2015 59 335 5 607 15 133
2016 63 935 7 325 14 436
2017 73 689 7 442 19 141
Les cinq premiers pays d’origine de la demande d’asile en 2017 sont : l’Albanie, l’Afghanistan, Haïti, le Soudan et la Guinée.
On note par ailleurs en 2017 une légère baisse de la demande d’asile en provenance de Syrie et une forte hausse de la demande d’asile en provenance de la Côte d’Ivoire.
2 La demande d’asile globale comprend les premières demandes et les demandes de réexamen.
3 Données OFPRA provisoires.
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