D’ASILE DÉBOUTÉS
1.1. DIAGNOSTIC DE LA SITUATION ACTUELLE ET ÉTAT DU DROIT
La directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, dite directive « retour », prévoit dans son article 6§1 le principe selon lequel les Etats membres prennent une décision de retour à l’encontre de tout ressortissant de pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire.
La Commission européenne dans ses préconisations de 2017 a rappelé cette règle en appelant les Etats membres à développer une mise en œuvre efficace en adaptant si nécessaire leur législation et/ou leur pratique. La recommandation (UE) 2017/432 de la Commission du 7 mars 2017 est explicite sur ce point.
Le 6° du I de l’article L. 511-1 du CESEDA, issu de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme de l’asile, dispose qu’une obligation de quitter le territoire français est prise « si la reconnaissance de la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire a été définitivement refusé à l'étranger ou si l'étranger ne bénéficie plus du droit de se maintenir sur le territoire français en application de l'article L. 743-2, à moins qu'il ne soit titulaire d'un titre de séjour en cours de validité ».
20 739 obligations de quitter le territoire français (OQTF) ont ainsi été prises à l’endroit de demandeurs d’asile déboutés en 2017, sur le fondement du 6° du I de l’article L. 511-1 précité21. Toutefois, ce nombre ne rend pas compte de la totalité des décisions, car s’y ajoutent celles notifiées aux déboutés sur d’autres fondements, et notamment à la suite d’un refus de titre de séjour demandé pour un autre motif postérieurement au rejet de la demande d’asile (demande d’admission exceptionnelle au séjour pour motifs familiaux ou professionnels).
Concrètement, en l’état du droit, les procédures d’admission au séjour peuvent se succéder à la suite du rejet de la demande d’asile. Il en résulte une perte de temps et d’efficacité, car des demandes de titres de titre de séjour sont successivement instruites, alors
21 Source : Direction générale des étrangers en France.
78 même que la situation de l’étranger au regard de ses droits au séjour aurait pu faire l’objet en amont d’une évaluation globale de nature à limiter la durée de séjour dans l’hypothèse où l’intéressé ne peut prétendre à un droit de séjour.
On rappellera que la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 a inscrit le 6° du I de l’article L. 511-1 du CESEDA dans la liste des motifs d’OQTF relevant de la procédure contentieuse accélérée prévue au I bis de l’article L. 512-1 du CESEDA. L’étranger dispose, dans ce cadre, d’un délai de recours de quinze jours ouvert pour demander au président du tribunal administratif l’annulation de l’OQTF ainsi que l'annulation de la décision mentionnant le pays de destination et de la décision d'interdiction de retour sur le territoire français qui l'accompagnent. Le président du tribunal ou le juge administratif désigné à cette fin statue seul dans un délai de six semaines.
Cette procédure accélérée se justifie dans les cas où un refus de délivrance de titre de séjour ne constitue pas le fondement de l’OQTF. Tel est le cas du 6° du I de l’article L. 511-1, en application duquel l’OQTF se fonde sur le rejet définitif de la demande d’asile par les instances compétentes ou sur la cessation du droit au maintien.
1.2. OBJECTIFS POURSUIVIS PAR LA RÉFORME
Dans l’objectif d’une efficacité renforcée des procédures et en pleine conformité avec les préconisations de la Commission européenne, il est envisagé de mettre en œuvre des procédures d’évaluation globale des droits au séjour des demandeurs d’asile.
Il s’agit de limiter autant que possible les situations de demandes successives postérieurement à la décision de rejet de la demande d’asile en permettant parallèlement le traitement de la demande d’asile par les instances compétentes et l’instruction de la demande de titre de séjour par la préfecture. Le traitement de plusieurs demandes a pu conduire à des hésitations d’interprétation et d’application, sources de contentieux, révélatrices d’une nécessité de clarification s’agissant des motifs d’application des OQTF prévus au I de l’article L. 511-1 du CESEDA.
Il importe cependant de garantir une priorité de la demande d’asile dans l’examen de la situation juridique considérée, et d’éviter toute ambiguïté de la loi sur la procédure contentieuse applicable.
En cohérence avec les dispositions du titre III, l’objectif des dispositions envisagées est donc de lever toute ambiguïté sur le fondement légal de l’OQTF applicable dans cette hypothèse, et par suite sur la procédure contentieuse applicable. Concrètement, le titre III du projet de loi entend notamment organiser les modalités dans lesquelles un demandeur d’asile sera invité à présenter concomitamment à sa demande de protection, les demandes d’admission au séjour qu’il entend également présenter sur d’autres motifs.
79 1.3. OPTIONS RETENUES ET NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
L’étranger dont la demande d’asile et la demande de titre de séjour ont été rejetées devra faire l’objet d’une OQTF en application du 6° : l’existence d’un refus de séjour pris dans le cas prévu à l’article L. 311-6 sera sans incidence sur le fondement de l’OQTF applicable au demandeur d’asile débouté. Une clarification du 6° du I de l’article L. 511-1 est nécessaire pour garantir la lisibilité du texte.
1.4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
La modification apportée au 6° du I de l’article L. 511-1 du CESEDA permettra de sécuriser les OQTF notifiées à l’encontre des déboutés d’asile.
Par suite, la procédure contentieuse applicable sera celle prévue au I bis de l’article L. 512-1, le président du tribunal administratif pouvant être saisi dans un délai de quinze jours et statuant dans les six semaines de sa saisine.
Le projet de loi s’inscrit à cet égard dans le sens de l’avis contentieux du Conseil d’Etat n° 408902 du 19 juillet 2017, M. Toskic, dans lequel a précisément été appréhendé le cas où une décision de refus de délivrance d’un titre de séjour intervient concomitamment à la prise de l’OQTF sur le fondement des 1°, 2°, 4° ou 6° du I de l’article L. 511-1, et que cette décision de refus de séjour est contestée à l’occasion du recours dirigé contre l’OQTF.
L’avis du Conseil d’Etat du 19 juillet 2017 retient en substance que la contestation de la décision de refus du titre de séjour suit le régime contentieux applicable à l’OQTF, soit la procédure accélérée prévue au I bis de l’article L. 512-1 du CESEDA, et que dans la mesure où le refus de titre de séjour n’est pas le fondement de l’OQTF, l’annulation du refus de titre de séjour n’emporte pas l’annulation de l’OQTF qui aurait pu être légalement prise en l’absence de cette décision de refus de titre de séjour.
En cohérence, le projet de loi complète les dispositions du I bis de l’article L. 512-1 du CESEDA pour prévoir que lorsque le juge administratif est saisi d’un recours aux fins d’annulation d’une OQTF prononcée sur le fondement du 6° et d’une décision relative au séjour intervenue concomitamment, il statue en même temps sur ces deux décisions.
1.5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
1.5.1 Consultation menée
Cette modification, en tant qu’elle a un impact indirect sur la procédure administrative contentieuse, a donné lieu à une consultation du conseil supérieur des tribunaux administratifs
80 et des cours administratives d’appel (dernier alinéa de l’article L. 232-3 du code de justice administrative). qui a rendu son avis le 6 février 2018
1.5.2 Application dans le temps
La modification du 6° du I de l’article L. 511-1 du CESEDA entre en vigueur à la même date que les modifications apportées à l’article L. 311-6 du CESEDA qui sera fixée par décret en Conseil d’Etat, et au plus tard au premier jour du mois suivant l’expiration d’un délai de six mois à compter de la publication de la loi au Journal officiel. Elle s’applique aux situations postérieures à cette date.
1.5.3 Application dans l’espace
Le présent texte s’applique en France métropolitaine, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte, à La Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint Barthélemy et à Saint-Martin.
1.5.4 Textes d’application
La mise en œuvre des dispositions envisagées nécessitera un décret en Conseil d’État.
2. PRÉCISER LES CRITÈRES DU RISQUE DE SOUSTRACTION À LA MESURE