204. En ce qui concerne l’exercice des restrictions quantitatives à
l’importation, l’autorisation exceptionnelle octroyée aux produits agricoles par l’article XI : 2 c) du GATT de 1947 avait en effet répondu aux besoins des Etats- Unis, à l’issue de la grande guerre, de continuer à mettre en œuvre leurs politiques agricoles internes et de maintenir ainsi leur place prépondérante sur les marchés mondiaux.435 Pour D. Hathaway, le traitement spécial du secteur agricole au sein du GATT de 1947 « semble avoir été taillé sur mesure pour les programmes agricoles alors opérationnels aux Etats-Unis ».436 Il s’agit particulièrement de l’ « Agricultural Adjustment Act » - la fameuse Loi de 1933 portant sur l’aménagement de l’agriculture, qui était en place au moment de l’adoption du GATT de 1947.437
En
435 Sur ce point, R.C. Hudec a révélé qu’en effet, l’article XI : 2 c) a été à son origine conçu dans le but d’accorder une
autorisation aux restrictions quantitatives mises en place par divers projets agricoles des Etats -Unis à l’époque. Le texte original est en anglais:
« Article XI: 2 (c) (i) was originally designed in 1947 to grant legal permission for the type of QR’s emplo yed by the US farm program at this time. It was thought that US trade restrictions on agricultural products would be able to comply with the two most important conditions stated in article XI: 2 (c) (i) – the requirement that the price-support program restrict domestic production, and the requirement that imports be given the same share of the domestic market that they would have held in the absence of the restrictions. ».
HUDEC R. E., Does the Agreement on Agriculture Work? Agricultural Disputes after the Uruguay Round, International Agricultural Trade Research Consortium, Working Paper #98 -2, 1998, p. 13
Egalement DAUGBJERG C. et SWINBANK A., Ideas, Institutions and Trade: the WTO and the Curious Role of EU Farm Policy in Trade Liberalization, Oxford, Oxford University Press, 2009, p. 48
436 FAO, Les négociations commerciales multilatérales sur l’agriculture - Manuel de référence - I - Introduction et sujets
généraux, op. cit., Module 4.3; sur ce point, voir HATHAWAY D., Agriculture and the GATT: Rewriting the Rules (Policy Analyses in International Economics), Washington D.C., Institute for International Economics, 1987, 157p.
vertu de cette loi, le gouvernement américain s’est vu autorisé à recourir aux mécanismes des droits de douane, des restrictions quantitatives à l’importation et de subventions à l’exportation, lorsque cela s’avérait nécessaire pour stabiliser les prix intérieurs de la production.438
205. Cependant, les possibilités offertes par l’article XI : 2 c) étaient
rapidement devenues insuffisantes pour répondre aux revendications politiques et sociales fortes des milieux agricoles américains. Ce fut notamment le cas lo rsque les Etats-Unis furent contestés en 1951 par les Pays-Bas par rapport à l’imposition de contingents à l’importation de produits laitiers au titre de l’article 104 de la Defense
Production Act de 1950. Selon les Pays-Bas, ces contingents avaient annulé leurs
avantages des concessions tarifaires accordées par les Etats -Unis en 1947. Ayant reconnu que ces contingents avaient constitué une infraction à l’article XI : 2 c) en raison de l’absence de mesures de limitation de la production locale, les résoluti ons adoptées par les Parties contractantes ont recommandé aux Etats -Unis de révoquer l’article 104 et d’autoriser les Pays-Bas à prendre des mesures de représailles.439
206. L’article 104 étant abrogé en 1953, les contingents aux produits laitiers
purent cependant être maintenus sous le chapeau de la section 22 de l’ « Agriculture
Adjustment Act » révisée en 1951. Celle-ci oblige l’autorité américaine à imposer des
mesures de restrictions à l’importation, qu’elles soient sous forme de droits de douane ou de limitations quantitatives, dès lors que les importations menacent de rendre inefficace l’un de leurs programmes agricoles. Il importe peu que de telles restrictions soient accompagnées d’une mesure de limitation de la production interne.440
Etant amendée par le Congrès des Etats-Unis en 1954, la nouvelle section 22 prévit qu’« aucun accord de commerce ou autre accord international conclu par les Etats - Unis… ne sera appliqué d’une manière incompatible avec les prescriptions du présent
438
FAO, Les négociations commerciales multilatérales sur l’agriculture - Manuel de référence - I - Introduction et sujets généraux, op. cit., Module 4.3
439 Etats-Unis – Restrictions à l’importation des produits laitiers , Résolutions adoptées par les Parties contractantes le 26
octobre 1951 et le 8 novembre 1952, BISD II/16, 1S/31, 2S/28 ; cité par Etats-Unis – Restrictions à l’importation de sucre et de produits contenant du sucre appliquées au titre de la Dérogation de 1955 et de la note i ntroductive de la liste de concessions tarifaires, Rapport du Groupe spécial adopté le 7 novembre 1990, L/6631 – 37S/245, para. 3.31
440
En vertu de la section 22, « les droits de douane s’imposent lorsque la restriction prévue est inférieure à 50% de la val eur du produit concerné alors que les quotas s’appliquent lorsque la restriction concerne plus de 50% des importations des produits en question, réalisées pendant une période représentative ». DEMATAKI G., Aspects juridiques des relations commerciales entre la C.E.E. et les Etats-Unis, Thèse de l’Université Paris II, 1992, pp. 303 – 304
QIN Quan| Thèse de doctorat |Novembre 2017 article ». Cela avait pour effet de consolider formellement l’incompatibilité des mesures américaines de restrictions à l’importation avec les disciplines du GATT de 1947.441
207. Ainsi, les Parties contractantes se réunirent en 1955 afin de résoudre le
problème de cette incompatibilité et d’éviter le retrait éventuel du GATT des Etats- Unis, retrait pouvant avoir des conséquences catastrophiques sur le régime commercial mondial encore peu solide. A cette occasion, elles ont décidé d’accorder aux Etats-Unis une dérogation, au titre de l’article XXV : 5,442 les relevant de leurs obligations imposées par les dispositions des articles II et XI du GATT « autant qu’il peut être nécessaire ».443 Sans avoir précisé de conditions ou de limites à son application, cette dérogation donna une grande latitude au gouvernement américain pour prendre des mesures restrictives entravant l’importation de produits agricoles, surtout celle du sucre, de l’arachide, des produits laitiers et de la viande bovine. La seule obligation que les Etats-Unis assumèrent était de présenter un rapport périodique sur l’application de cette dérogation. Malgré sa nature « temporaire », cette dérogation est demeurée en vigueur pendant près de 40 ans, et il s’en est suivi des contestations vives d’autres pays exportateurs agricoles, jusqu’aux négociations du Cycle de l’Uruguay.
208. Tout comme l’a observé la FAO, cette dérogation fit exception aux
exceptions des règles du GATT.444 Ce fait avait pour conséquence d’ouvrir la possibilité de dévier des dispositions de l’article XI : 2 c), à laquelle certaines Parties contractantes manifestèrent de plus en plus une grande insatisfaction : lorsqu’elles
441
Cité par Etats-Unis – Restrictions à l’importation de sucre et de produits contenant du sucre appliquées au titre de la Dérogation de 1955 et de la note introductive de l a liste de concessions tarifaires, Rapport du Groupe spécial adopté le 7 novembre 1990, L/6631 – 37S/245, para. 2.3
442
L’article XXV : 5 du GATT de 1947 prévoit que
« dans les circonstances exceptionnelles autres que celles qui sont prévues par d’autres articles du présent Accord, les Parties contractantes pourront relever une partie contractante d’une des obligations qui lui sont imposées par le présent Accord, à la condition qu’une telle décision soit sanctionnée par une majorité des deux tier s des votes émis et que cette majorité comprenne plus de la moitié des Parties contractantes. Par un vote similaire, les Parties contractantes pourront également : i) déterminer certaines catégories de circonstances exceptionnelles auxquelles d’autres conditions de vote seront applicables pour relever une partie contractante d’une ou plusieurs de ses obligations, ii) prescrire les critères nécessaires à l’application du présent paragraphe. »
443 Cité par Etats-Unis – Restrictions à l’importation de sucre et de produits contenant du sucre appliquées au titre de la
Dérogation de 1955 et de la note introductive de la liste de concessions tarifaires , Rapport du Groupe spécial adopté le 7 novembre 1990, L/6631 – 37S/245, para. 3.37
444 FAO, Les négociations commerciales multilatérales sur l’agriculture - Manuel de référence - I - Introduction et sujets
durent faire face aux extrêmes difficultés pour surmonter les seuils rigides établis par l’article XI : 2 c), les Etat-Unis jouirent, sans aucune limite, de la faculté de restreindre à la frontière l’importation des produits agricoles. Certaines sont parvenues à négocier des exonérations dans leurs protocoles de concession et d’autres ignorèrent purement et simplement cet article en recourant « librement » aux mesures restrictives frontières.445 De façon cumulative, ces pratiques avaient pour résultat final de restreindre le sens réel des considérations spéciales octroyées aux produits agricoles - base de la sécurité alimentaire nationale, au titre de l’article XI : 2 c) - uniquement sur le plan théorique, celles-ci ne pouvant produire aucun effet substantiel en réalité.
Section II – La Politique agricole commune (PAC) de la Communauté