L’affirmation du rôle des collectivités locales dans l’organisation du commerce

Intégrer le commerce dans l’urbanisme, un processus inachevé

4.1. Favoriser l’intégration du commerce dans l’urbanisme

4.1.1.2. L’affirmation du rôle des collectivités locales dans l’organisation du commerce

Utiliser l’urbanisme comme un moyen de soutenir le commerce n’est pas une pratique nouvelle pour les pouvoirs locaux. En effet, nous avons déjà évoqué l’existence de politiques municipales de soutien au commerce dans les années 1980. Dès les années 1950, certaines municipalités ont converti certaines parties du centre-ville en plateau piétonniers afin de confirmer la fonction centrale de ces espaces dans la ville (Fériel, 2015). Les premières politiques piétonnières avaient vocation à revitaliser les centres urbains face à l’éclatement progressif de la ville. Les rues concernées par ces opérations sont le plus souvent les axes commerçants car l’ambition de ces aménagements est d’encourager la fonction commerciale et tertiaire des centres urbains¹⁰⁵ (Fériel, 2015). Les espaces piétonniers doivent redonner du confort au piéton et favoriser les échanges dans le centre. Jusqu’aux années 1970, l’État était relativement absent de ces initiatives, ce sont surtout les échanges intercommunaux (par le biais de voyages d’études, de publications) qui ont permis la diffusion de ces projets (Fériel, 2015). Ainsi, si les communes utilisaient déjà l’urbanisme comme un moyen d’encourager la vocation commerciale des espaces urbains, il faut attendre les années 1990 pour que l’État confirme le rôle des collectivités dans l’organisation et le maintien du commerce.

104 Source : « Enquête de la Cour des comptes relative au Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) », site internet du Sénat [en ligne] : https://www.senat.fr/rap/r05-257/r05-2574.html (consulté le 22/09/2019)

105 À partir des années 1970, la piétonnisation doit aussi favoriser la patrimonialisation et « l’humanisation » des rues centrales (Fériel, 1970)

Depuis les lois de décentralisation (1982), le rôle des collectivités locales dans l’aménagement du territoire s’affirme et c’est aussi vrai pour l’organisation du commerce urbain. La loi du 13 juillet 1991 d’orientation pour la ville (LOV) institue le commerce comme une compétence des collectivités locales. Elle déclare que celles-ci doivent « prendre toute mesure tendant à maintenir et [à] développer le commerce et les autres activités économiques de proximité ». Petit à petit, le gouvernement donne aux collectivités locales des outils pour peser sur le développement du commerce. Par exemple, la loi du 2 février 1995 sur « le renforcement de la protection de l’environnement » permet aux communes d’interdir les constructions sur les grands axes routiers si celles-ci n’ont pas la « qualité » architecturale et esthétique requise. Par cette mesure, l’État espère ainsi lutter contre l’amoncellement des « boîtes à chaussures » à l’entrée des villes, dans la même lignée que la loi Raffarin. En outre, la circulaire du 21 juin 1999 étend le champ d’application du FISAC aux opérations urbaines destinées à « aider les communes à conserver et à fortifier un tissu commercial et artisanal diversifié en centre-ville ou dans certains quartiers délimités de la ville par des actions et travaux d’intérêt général »¹⁰⁶. Avec le FISAC, l’État opère un certain renversement dans le lien entre commerce et ville : c’est l’urbanisme qui doit s’adapter aux besoins du commerce (et non plus l’inverse). Le commerce doit répondre aux besoins des consommateurs, défini officiellement comme l’intérêt général motivant l’intervention publique (Monnet, 2008).

Dans le domaine du commerce, la mise en place de l’intercommunalité à la fin des années 1990 doit permettre de tempérer la concurrence intercommunale évoquée plus haut. De ce fait, la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) a renforcé l’échelon intercommunal comme un niveau d’action publique pertinent. Cette loi propose de substituer aux Schémas Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU) des nouveaux Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT) conçus à l’échelle de l’intercommunalité pour les communes réunies dans un Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI). Dans ces SCoT, les EPCI peuvent définir des objectifs relatifs à « l’équipement commercial et artisanal, aux localisations préférentielles des commerces, à la protection des paysages, à la mise en valeur des entrées de ville et à la prévention

106 Le but du FISAC est « d’aider les communes à conserver et à fortifier un tissu commercial et artisanal diversifié en centre-ville ou dans certains quartiers délimités de la ville par des actions et travaux d’intérêt général. Cet objectif de redynamisation du tissu commercial et artisanal doit être inséré dans une démarche globale de développement économique et d’adaptation de l’urbanisme aux besoins du commerce et de l’artisanat. [ ] Une convention de partenariat doit déterminer le périmètre d’intervention et le programme d’actions et de travaux de l’opération envisagée. Elle doit être précédée d’une ou plusieurs études portant sur l’adaptation quantitative et qualitative du tissu commercial et artisanal aux besoins du consommateur, sur l’accès aux zones commerciales (circulation et stationnement), et sur l’aménagement des locaux destinés à accueillir des activités commerciales et artisanales ».

des risques ». Le commerce est désigné comme l’un des grands secteurs d’intervention urbanistique, au même titre que le logement, le transport et l’environnement. Ces SCoT¹⁰⁷ doivent donner à voir les choix des collectivités locales en matière d’urbanisme commercial mais dans les faits, seul un petit nombre de collectivités territoriales s’est attelé à concevoir des SDC (Desse et Fournié 2008).

Pour résumer, l’État encourage le recours aux outils de planification commerciale et délègue aux collectivités locales la responsabilité d’encadrer le développement commercial en collaboration avec les acteurs économiques locaux. Petit à petit, les collectivités deviennent des acteurs majeurs dans le travail d’agencing politique des marchés. Toutefois, ces tentatives peinent à émerger au vu du manque de moyens déployés par l’État leur fonctionnement ou de la complexité juridique et administrative de ces dispositifs. La planification est souvent perçue soit comme trop contraignante, manquant de souplesse pour s’adapter à la rapidité des évolutions marchandes ; soit à l’inverse, trop latitudinaire pour être pleinement efficace et suivie par les acteurs économiques. Pour toutes ces raisons, le travail politique d’agencing des marchés peine à reposer sur la planification commerciale et à trouver le bon équilibre entre liberté des acteurs économiques et encadrement des implantations commerciales en lien avec les considérations urbanistiques. Ces tentatives de planification confirment néanmoins le rapprochement progressif entre urbanisme et agencement du commerce. Plus généralement, elles participent à diffuser l’idée que l’action publique est nécessaire pour organiser le développement commercial, compte tenu des impacts que produisent les équipements commerciaux sur le territoire et sur sa structuration.

4.1.2. L

ES ANNEES

2000 :

DES NOUVEAUX OUTILS POUR AGENCER LA DIVERSITE COMMERCIALE

Parallèlement aux tentatives de planification, l’État souhaite donner un rôle plus important au commerce dans la production urbaine. Si le contrôle de l’occupation des sols constitue un moyen d’encadrer le marché, de réguler la concurrence entre les différents formats de vente, une action plus directe sur les implantations commerciales peut également favoriser l’émergence d’effets positifs sur la ville. Dans cette vision, le commerce est considéré comme un outil d’aménagement du territoire à part entière, au même titre que le transport ou que le logement. L’émergence d’une telle vision n’est certainement pas à détacher des inflexions que connaît alors la géographie du commerce, soucieuse

107 La loi SRU exige que les Schémas de Développement Commercial et les autorisations de la CDEC soient compatibles avec les SCoT.

d’étudier les liens existants entre localisation du commerce et organisation urbaine (cf. encadré 4).

De nouveaux instruments se déploient et permettent d’intervenir plus directement sur l’organisation de l’espace commercial, laissant entrevoir un nouveau modèle d’instrumentation que l’on pourrait qualifier « d’aménagiste marchand » en lien avec la nature des outils mobilisés. Le travail d’agencing permis par ces outils semble en effet se distinguer du modèle d’urbanisme commercial régulateur et des tentatives de planification commerciale que nous avons décrit jusqu’ici ; il ne vise pas seulement à réguler la concurrence entre gros et petit commerces ou à orienter les choix des distributeurs et des promoteurs en matière de lieu d’implantation des commerces, mais à refaçonner l’offre commerciale dans certains quartiers de la ville et à agir directement sur ses qualités (Callon, 2000).

ENCADRÉ 4. La géographie du commerce : une science de l’action au service de l’aménagement commercial À ses débuts, la géographie du commerce se présente comme une branche de la géographie économique, dans la filiation des théories de la localisation. À partir des années 1980, la géographie du commerce se détache petit à petit des approches quantitatives (incarnées par les modélisations de localisation des activités¹⁰⁸) pour privilégier des approches plus qualitatives, inspirées par la sociologie et plus sensibles aux mécanismes urbains. Ces analyses se centrent sur l’étude des logiques d’acteurs au sein du secteur de l’immobilier commercial. La diversification des stratégies de développement commercial, l’émergence et la structuration d’une filière de promotion de l’immobilier de commerce, la mondialisation et la financiarisation des réseaux de distribution ou encore la saturation de certains marchés poussent les géographes à s’intéresser plus aux stratégies de développement des groupes de distribution, ainsi qu’aux incidences de ces dernières sur le tissu urbain.

Parallèlement, une partie de la géographie du commerce incorpore dans ses analyses le rôle des pouvoirs publics dans la formation des paysages commerciaux. Ces travaux portent sur les politiques déployées par les collectivités locales (étude d’opérations de piétonisation ou études portant sur la mise en place de politiques de transports en commun par exemple) et sur les volets réglementaires de l’urbanisme commercial (suivi de l’évolution de l’équilibre commercial sur un territoire, étude du fonctionnement du régime d’autorisation préalable) mais ils délaissent les instruments fiscaux ou juridiques qui pourraient pourtant intégrer ces analyses. Ces travaux offrent des éléments pour mieux saisir les interactions entre politiques publiques d’aménagement du territoire et stratégies de distribution.

À partir des années 2000, la géographie du commerce s’intéresse à la rétraction des espaces commerciaux dont les food desert, les grey fields et les dead malls forment les manifestations. On voit aussi se développer le concept de résilience du commerce (cf. Soumagne et al, 2013), qui décrit la capacité du commerce à s’adapter aux changements urbains et sociaux et, par extension, son aptitude à se poser comme facteur de résilience urbaine (Dugot, 2015).

Connaissant la place privilégiée des géographes auprès des décideurs, on peut supposer que leur vision ait permis l’émergence de nouveaux outils fondés sur l’idée d’un véritable aménagement commercial des villes.

Sources : Madry, 2016

Les premières actions de l’État ne concernent pas les centres-villes en priorité mais les quartiers prioritaires de la ville. En effet, l’un des premiers instruments mis en place l’État est l’Établissement national Pour l’Aménagement et la Restructuration des Espaces Commerciaux et Artisanaux (appelé

108 Les travaux de B. Merenne-Schoumaker constituent un bon exemple de ces approches.

EPARECA) instauré par la loi du Pacte de relance pour la ville du 4 novembre 1996¹⁰⁹. L’EPARECA constitue le premier opérateur public de commerces en France, financé par l’excédent du produit de la taxe d’aide au commerce et à l’artisanat (la TACA). Il fait partie du panel d’outils déployés dans le cadre des nouvelles « politiques de la ville ». Il intervient dans les zones urbaines sensibles¹¹⁰ au service de la revitalisation commerciale de ces quartiers qui ont les premiers touchés par les problématiques de déclin et de sous-équipement commercial (cf. les origines de l’urbanisme commercial). Pour mener à bien sa mission, l’EPARECA peut assurer la maîtrise d’ouvrage d’actions et d’opérations sur les quartiers concernés. Mais surtout, il peut également acquérir des fonds commerciaux ou artisanaux et/ou des biens immobiliers qu’il peut ensuite céder à des acteurs privés ou louer à des commerçants.

En outre, cet établissement dispose des prérogatives de la puissance publique : il peut procéder à des expropriations pour acquérir certains immeubles et mettre en œuvre ses projets. Contrairement aux commissions d’équipement commercial, l’EPARECA passe par le circuit marchand pour influer sur les dynamiques marchandes locales, ce qui fait de lui à la fois « un acteur urbanistique dans la mesure où il choisit ses zones d’intervention » mais aussi « un acteur économique puisqu’il peut acquérir des fonds commerciaux et les confier en gestion » (Monnet, 2008 : 5).

Par la suite, plusieurs initiatives locales vont user de mécanismes marchands similaires pour arriver à leurs fins. Face au manque d’outils mis à disposition par l’État, les collectivités locales se montrent créatives. Elles utilisent les marchés fonciers et immobiliers (sur lequels elles ont une certaine maîtrise grâce à leur rôle urbanistique) pour peser sur l’offre commerciale. La Société d’Economie Mixte de la ville de Paris (SEMAEST) constitue une belle illustration de ce type d’initiative. Depuis 2004, cet aménageur historique de l’Est parisien mènent des opérations de maîtrise foncière et immobilière intitulées « Vital’Quartier ». Le principe est le suivant : la société d’économie mixte rachète des locaux commerciaux pour les remettre en location à des commerçants triés sur le volet dans le but de garantir le maintien d’une certaine « diversité commerciale ». Elle peut également faire pression auprès des propriétaires-bailleurs pour les inciter à accueillir dans leurs locaux, certaines formes de commerce au détriment d’autres. Pour arriver à ses fins, la SEM menace d’utiliser son droit de préemption,

109 Son conseil d’administration est composé de 20 sièges : la moitié est contrôlée par l’État tandis que l’autre moitié est occupée par deux parlementaires, deux maires, cinq représentants du commerce/de l’artisanat et un représentant du secteur associatif. Il est soumis à une triple tutelle : les ministères chargés de l’urbanisme, de la ville et enfin celui du commerce et de l’artisanat. L’EPARECA intervient à la demande du maire ou du président de l’EPCI concerné.

110 « Les zones urbaines sensibles sont caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d’habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l’habitat et l’emploi » (Le 3 de l'article 42 de la loi no 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire est ainsi rédigé).

instauré par la loi Dutreil en 2005, qui constitue le principal outil mis à disposition par l’État pour permettre aux collectivités locales de peser sur l’implantation des commerces.

La loi « Dutreil » du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises doit permettre aux communes d’étendre leur droit de préemption aux activités commerciales. L’extension d’un outil de l’urbanisme aux activités commerciales est assez révélatrice de la manière dont s’est progressivement constituée une capacité d’action des collectivités locales sur le commerce. Néanmoins, cette mesure, pourtant sollicitée par les élus locaux, fut controversée en raison des nombreux contentieux qu’elle serait susceptible de susciter. Pour cette raison, le gouvernement retarda de plusieurs mois la parution du décret d’application¹¹¹. La loi permet au Conseil Municipal de définir un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité à l’intérieur duquel les cessions de fonds de commerce, de fonds artisanaux et de baux commerciaux seront soumises au droit de préemption. Pour le dire autrement, grâce à la loi dite « Dutreil », une municipalité peut se substituer à un acquéreur pressenti dans le cadre d’une transaction engageant le transfert d’une propriété commerciale. L’opération doit être motivée par une raison d’intérêt général, par exemple être réalisée dans le cadre d’une opération d’aménagement du territoire ou dans un but de sauvegarde des commerces de proximité. Ce faisant, la collectivité locale se pose comme acteur économique, ce qui peut engendrer maintes difficultés car concrètement, la municipalité doit faire vivre et exploiter les fonds qu’elle préempte sans participer à la dévaluation du fonds de commerce. Concrètement, ce droit est peu utilisé par les élus locaux en raison de son coût financier et surtout des risques de contentieux juridique qu’il est susceptible de susciter.

Que ce soit l’EPARECA ou le droit de préemption commercial, ces deux instruments permettent aux collectivités locales de se positionner comme acteurs marchands sur le marché de l’immobilier de commerce. Ainsi, ils participent à la transformation des agencements marchands « de l’intérieur » en jouant sur les dynamiques marchandes propres au marché. Les acteurs politiques n’agissent plus

« de l’extérieur » avec les outils de régulation et de planification, ils deviennent des acteurs du marché à part entière puisqu’ils achètent, gèrent, vendent et louent des biens, dont ils contribuent à définir les qualités. Ce renouvellement des instruments de l’action publique observé au cours des années 2000 ne peut être découplé selon nous des nouvelles préoccupations qui peuplent le débat public à

111 Il faut attendre le 26 décembre 2007 et plusieurs relances de parlementaires pour que soit enfin publié le décret permettant aux municipalités d’exercer ce droit.

cette époque. En effet, les années 2000 voient les termes du débat public se transformer et marquent l’arrivée d’une nouvelle inquiétude dans les médias : l’appauvrissement de la diversité commerciale.

Si les acteurs publics montrent depuis quelques décennies leur volonté de « garantir un équilibre » entre les différentes formes de commerce — notamment entre petit et gros — et de « sauvegarder » le commerce et l’artisanat dans les zones moins équipées telles que les zones urbaines sensibles ou les campagnes, les débats sur le maintien de la diversité commerciale intègrent de nouveaux phénomènes tels que l’appauvrissement de l’offre commerciale dans certains quartiers ou l’homogénéisation des paysages commerciaux dans les centres-villes. Ces thématiques prennent une importance croissante au long des années 2000. Alexandre Mallard, par le biais d’une analyse d’une revue de presse portant sur la « diversité commerciale », montre que la production d’articles de presse sur le sujet a augmenté de manière continue depuis le début des années 2000 (Mallard, 2013). En 2000, il comptabilisait 5 articles de presse abordant la thématique de la diversité commerciale, c’est entre 30 et 50 articles par an qui sont produits dans la seconde moitié de la décennie.

Pour l’auteur, la « diversité commerciale » est un problème public « à plusieurs visages » (Mallard, 2013) : elle renvoie à des situations diversifiées telles que le développement d’une mono-activité sur un quartier ou sur une artère commerciale, le remplacement des commerçants indépendants par des enseignes nationales et internationales, la tertiarisation des artères du centre-ville ou encore la communautarisation des commerces dans certains quartiers. Derrière ce qui semble être posé comme un même combat, la lutte pour le maintien de la diversité commerciale, Alexandre Mallard montre qu’il existe en réalité une pluralité de préoccupations derrière l’usage de ce vocable. Il identifie quatre arguments fréquemment sollicités dans la presse ou le discours public : soutenir les petits commerces et artisans face à la grande entreprise commerciale, assurer l’attractivité marchande du quartier grâce à un mix commercial équilibré, garantir la mixité sociale sur un quartier et favoriser le dynamisme des espaces urbains par la diversité des activités qui s’y déroulent¹¹² (Mallard, 2013). En définitive, le problème de la diversité commerciale recouvre en réalité une pluralité de préoccupations d’ordre divers dont on peut questionner la désirabilité (Mallard, 2013).

L’incapacité des commissions d’urbanisme commercial et des documents de planification à avoir prise sur ces phénomènes explique certainement la création de ces nouveaux outils d’aménagement commercial. D’un côté, le régime d’autorisation préalable ne concerne que les surfaces commerciales de plus de 300 m² tandis que de l’autre côté, les documents de planification urbaine ne permettent

112 On peut relier ces préoccupations aux dynamiques évoquées dans le chapitre 2.

pas d’inclure des préconisations concernant la nature des commerces. Par conséquent, aucun de ces dispositifs n’était capable de répondre aux problématiques de diversité commerciale telles qu’elles se posaient. Néanmoins, les mobilisations conjointes de la population locale et de leurs élus ont poussé l’État à mettre à disposition des collectivités locales des outils capables de peser sur l’implantation des commerces et surtout sur la nature des activités. À titre d’exemple, c’est près de 500 riverains du 11^ème arrondissement de Paris qui ont manifesté à plusieurs reprises depuis 2003 contre la mono-activité « envahissante » des grossistes du textile dans leur quartier. Lors de la préparation de la loi SRU à l’aube des années 2000, une quarantaine d’amendements ont été déposés au nom de la

Dans le document L’animation politique des marchés. Le management commercial au service de la gestion des centres urbains. (Page 170-178)