L’accueil des mineurs non accompagnés

3.3.1 Un traitement à part

Contrairement aux demandeurs d’asile adultes, qui sont pris en charge par la RIA, les mineurs sont sous la responsabilité de la Direction des services de santé (HSE)⁶¹⁹, l’organisme national des services médicaux et sociaux. S’il s’avère qu’un mineur a déjà de la famille en Irlande, il est réuni avec celle-ci⁶²⁰. Sinon, il est considéré comme un mineur non accompagné, et selon les dispositions de la Loi sur la protection de l’enfant de 1991⁶²¹, il est pris en charge par les services sociaux de la région dans laquelle il se trouve⁶²². Dans la grande majorité des cas, il s’agit des services sociaux du Grand Dublin⁶²³.

À la fin des années 1990, il y avait peu de mineurs non accompagnés ; ils étaient traités comme les demandeurs d’asile adultes et, en général, hébergés comme eux dans des pensions ou des foyers pour sans-abri, sans prise en charge ni suivi spécifiques correspondant à leurs besoins en tant que mineurs. En 2000, certains furent même dispersés en dehors de

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Voir les nombreuses publications de l’Irish Refugee Council, FLAC, NASC etc. déjà citées plus haut.

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Health Service Executive (HSE).

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Entre janvier 1998 et mars 2003, 1 113 mineurs furent ainsi réunis avec des membres de leur famille déjà présents en Irlande. Peter O’Mahony. « Some refugee and asylum-related issues of 2004 : a review by the Irish Refugee Council », courrier de l’Irish Refugee Council, daté le 29 décembre 2004, distribué à ses membres.

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Child Care Act 1991. Cette loi garantit la prise en charge par l’État de tout enfant qui ne reçoit pas l’attention et la protection adéquates.

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Entre janvier 2000 et octobre 2004, 3 632 mineurs furent renvoyés aux services sociaux de la région Est. Environ 35 % de ceux-ci furent pris en charge, les autres ayant été réunis avec leurs familles ou étant considérés comme ayant plus de 18 ans et donc intégrés dans le parcours pour demandeurs d’asile adultes. Leanna Robins & Jennifer Rylands, The experience of unaccompanied minor mothers in Ireland: supports, stresses, services,

Dublin, ECAHB/NAHB, 2004, p. 25.

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Jusqu’en 2005, les services de santé/services sociaux pour la région Est (Dublin, Wicklow, Kildare), en raison de la forte population de ces comtés, étaient divisés en trois sous-régions. Ainsi, l’Eastern Regional Health Authority (ERHA), organisme de santé pour toute la région Est, chapeautait trois structures : Northern Area Health Board (NAHB), East Coast Area Health Board (ECAHB) et South Western Area Health Board (SWAHB). En 2005, ces structures furent dissoutes et remplacées par le Health Service Executive. Étant donné que cette étude chevauche les deux périodes, on se référera à la structure existante à l’époque.

Dublin en même temps que les autres demandeurs d’asile⁶²⁴. Mais face à l’augmentation du nombre de jeunes arrivant seuls et aux problèmes mis en évidence par certains travailleurs sociaux et des associations qui estimaient que l’État n’assumait pas ses responsabilités de protection de ces mineurs vulnérables⁶²⁵, une prise en charge plus structurée fut mise en place. Le Conseil de santé pour la région de la côte est (ECAHB) créa en 2000 une équipe chargée exclusivement des mineurs étrangers⁶²⁶. Un service d’aide psychologique aux mineurs fut mis en place à Dublin⁶²⁷. Un dialogue entre les services sociaux et les associations intervenant de manière informelle et bénévole auprès de ces jeunes fut entamé, dans le but d’instaurer des projets collaboratifs afin d’améliorer leur situation.

Cette nouvelle équipe de l’ECAHB (puis de la HSE) prend en charge les mineurs directement dès leur arrivée. Il lui revient de décider s’il est dans l’intérêt du mineur de faire une demande d’asile, puis, le cas échéant, de lui expliquer la procédure et l’accompagner dans ses démarches (dossier, entretien, appel, etc.). Cette équipe doit évaluer également les besoins médicaux et psychologiques du mineur et lui trouver, si nécessaire, une place dans une école. Les services sociaux décident du type d’hébergement le mieux adapté à chaque mineur, en fonction de son âge, de sa maturité, ou bien de ses besoins spécifiques, notamment médicaux ou psychologiques. Les enfants âgés de moins de 14 ans sont hébergés dans des foyers ou placés en famille d’accueil. Jusqu’en 2004, les mineurs âgés de plus de 15 ans, qui constituaient la grande majorité des cas⁶²⁸, étaient généralement hébergés dans des centres qui n’assuraient pas la pension complète, et recevaient des allocations sociales d’un montant de 124,80 € par semaine, ainsi que des aides exceptionnelles⁶²⁹ pour financer des dépenses ponctuelles – par exemple l’uniforme et les livres scolaires en début d’année. De nombreuses réserves furent émises sur le fait que les mineurs âgés de 15 à 18 ans se trouvaient dans des

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Eithne Donnellan, « Refugee Council is concerned at dispersal of under-age asylum seekers », Irish Times, 1er

février 2000.

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Voir en particulier Laura Almirall & Sara MacNeice, Separated children seeking asylum in Ireland: a report on legal and social conditions, Dublin, Irish Refugee Council, 1999.

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The East Coast Area Health Board Social Work Team for Separated Children Seeking Asylum. Cette équipe comprend des travailleurs sociaux expérimentés, des project workers (ayant une bonne expérience du social mais

moins qualifiés) et des employés de bureau. Ils furent recrutés parmi plusieurs nationalités et cultures et certains parlent plusieurs langues. Pauline Conroy & Frances Fitzgerald, Separated Children Seeking Asylum Research Study: Health, Social and Educational Needs (Final Report for the Health Service Executive), Dublin, Crisis

Pregnancy Agency, 2005, p. 8.

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Selon Almirall & MacNeice, op.cit., 95 % des mineurs non accompagnés étudiés dans leur rapport auraient besoin d’un suivi psychologique. Dans un entretien au moment de la publication de ce rapport en 2000, MacNeice, conseiller juridique du Conseil irlandais pour les réfugiés et l’un des auteurs du rapport, décrivit leur situation comme une bombe à retardement (« a time bomb »). Citée dans Susan McKay, « They look for justice. Sadly they don’t find it », Sunday Tribune, 11 juin 2000.

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Plus de 70 % des mineurs ont plus de 14 ans.

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foyers où ils devaient faire eux-mêmes leurs courses et se préparer à manger, tout en allant à l’école, alors que les demandeurs d’asile adultes ne bénéficiaient pas de cette autonomie et étaient contraints de rester inactifs dans des foyers en pension complète⁶³⁰.

Au cours de mes visites dans les centres d’hébergement, […] je me souviens avoir été frappé par le fait que ce ne sont que de simples adolescents, qui doivent cependant vivre dans un monde très adulte, qui doivent faire beaucoup de choses très adultes – les courses, la cuisine, les devoirs, et ceci tout seuls sans la supervision d’un adulte. Et cela me semblait tout à fait contestable. Ils ont besoin d’un adulte dans leur vie, ils ont besoin d’un adulte important dans leur vie, et pas seulement une seule fois par semaine, comme tout enfant⁶³¹.

Avec l’entrée en vigueur en mai 2004 de la Loi sur la protection sociale, mettant fin à l’accès aux prestations sociales pour tous les demandeurs d’asile, les mineurs furent eux aussi transférés progressivement vers le régime d’hébergement en pension complète avec 19,10 € d’allocation hebdomadaire⁶³².

La prise en charge des mineurs, notamment ceux qui sont âgés de 15 à 18 ans, fut fortement critiquée par des associations, mais également par des travailleurs sociaux et des représentants des organismes de l’État⁶³³. Selon eux, elle ne prend pas suffisamment en compte les difficultés rencontrées par ces jeunes qui se trouvent confrontés à une nouvelle culture, une nouvelle langue pour beaucoup d’entre eux, un système éducatif qu’ils ne connaissent pas et une procédure de demande d’asile très complexe. En 2000, dans son plan sur dix ans pour la protection des enfants, le gouvernement s’engagea à traiter les mineurs non accompagnés conformément aux meilleures pratiques internationales⁶³⁴, mais dans la réalité, les intérêts de ces mineurs vulnérables ne semblaient pas être une priorité. Plusieurs centres pour mineurs hébergeaient un nombre très important de jeunes, mais ne disposaient pas de structures adéquates – peu d’espace pour les études et les loisirs, manque d’endroits sûrs pour déposer les affaires personnelles, peu d’intimité. Jusqu’en 2003, la plupart des foyers étaient

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Angela Veale, Laila Palaudaries & Cabrini Gibbons, Separated children seeking asylum in Ireland, Dublin,

Irish Refugee Council, 2003, p. 46.

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« From my visits to hostels, […] I do remember being struck by the extent to which these are just teenagers having to live in a very adult world, having to do all sorts of adult things from their shopping to their cooking, to their homework, all on their own without adult supervision. And it just seemed to me to be totally inappropriate. They need an adult in their life, they need a significant adult in their life on a more than once a week basis, like any child. » Travailleur social, cité dans Angela Veale et al, op.cit., p. 45.

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Le dernier centre où les mineurs faisaient eux-mêmes la cuisine, the Old School House à Dún Laoghaire, dans la banlieue de Dublin, fut fermé en avril 2005.

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Veale, Palaudaries & Gibbons op.cit. Ce rapport d’une consultation avec des responsables et des professionnels des services de l’État, ainsi qu’avec des associations travaillant sur le terrain avec les mineurs, constate : « This shortfall in appropriate care provision has been identified by all parties to the consultative process as an urgent issue to be addressed », p. 40 (souligné par nous).

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Department of Health and Children, Our Children: their Lives: National Children’s Strategy, Dublin,

mixtes⁶³⁵ et sans supervision après 17h, ce qui posait certaines questions sur la protection des mineurs. Selon une étude réalisée en 2004, 17 % des filles prises en charge dans ces foyers avaient des enfants en bas âge et 20 % étaient enceintes. Tout en reconnaissant ne pas avoir de chiffres exacts, les auteurs du rapport de cette étude estimaient qu’environ 75 % de ces grossesses avaient commencé après l’arrivée des jeunes filles en Irlande, alors qu’elles étaient hébergées dans ces foyers. Certaines de ces filles, souvent vulnérables et psychologiquement fragiles, auraient peut-être dû bénéficier d’une meilleure protection⁶³⁶. Lors de réunions en 2003 avec les services sociaux, les associations travaillant avec ces mineurs attirèrent l’attention sur cette question et il fut décidé qu’à partir de cette date les garçons et les filles seraient hébergés séparément⁶³⁷.

L’ONG l’Alliance pour les droits des enfants⁶³⁸, qui réunit plusieurs associations de protection des enfants, constata que les mineurs étrangers, qui représentaient quelque 20 % de tous les mineurs pris en charge par les services sociaux, ne bénéficiaient pas du même traitement que leurs homologues irlandais⁶³⁹. Pour la prise en charge et le suivi des jeunes, il y avait en 2003 un travailleur social pour 41 mineurs étrangers en moyenne, contre 1 pour 10 mineurs irlandais. En général, un seul travailleur social était alloué à chaque foyer, ayant parfois 60 à 70 jeunes sous sa responsabilité, et un autre travailleur social visitait une fois par semaine le foyer pour s’occuper des mineurs considérés comme particulièrement vulnérables. Selon un membre de l’équipe du ECAHB chargé des mineurs non accompagnés, ces derniers étaient « livrés à eux-mêmes »⁶⁴⁰. Les associations préconisaient l’hébergement des mineurs dans de plus petits foyers gérés à plein temps par un personnel qualifié (éducateurs pour enfants, travailleurs sociaux), comme c’était le cas pour les enfants irlandais qui se trouvaient sous la responsabilité des services sociaux.

Les foyers pour mineurs non accompagnés ne sont pas soumis aux inspections des services sociaux (Social Services Inspectorate - SSI), contrairement aux foyers pour mineurs

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En 2003, sur 11 centres, 8 étaient mixtes, 2 étaient pour garçons et 1 était pour filles. Veale, Palaudaries & Gibbons, op.cit., p. 43.

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Robins & Rylands. op.cit., p. 26.

637

Source : Mary King, directrice de l’association Dún Laoghaire Refugee Project. Entretien du 17 février 2006.

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Children’s Rights Alliance.

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NGO Alliance, Shadow Report in response to the Irish government’s first national report to CERD under the UN International Covenant on the Elimination of all forms of Racial Discrimination, Dublin, NGO Alliance,

novembre 2004, p. 27. Disponible sur : www.immigrantcouncil.ie/CERDfull.pdf (consulté le 15 février 2008).

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« They were largely left to fend for themselves ». Cité dans Dun Laoghaire Refugee Project, P+L+U+S (Please Let us Stay): Leave to remain for aged-out asylum seekers, Dublin, Dun Laoghaire Refugee Project, août

2005, p. 6. Disponible sur : www.integratingireland.ie/pdfs/13_Dun_Laoghaire_Refugee_Project_&_Plus_Campaign.pdf (consulté le 10 janvier 2006).

irlandais, et ne sont pas tenus de respecter les mêmes normes concernant la qualité de l’hébergement et la prise en charge des jeunes⁶⁴¹. Le SSI demande depuis de longues années à pouvoir inspecter ces foyers, qu’il considère très inférieurs, afin d’imposer des mises aux normes⁶⁴². Les services sociaux expriment également le souhait d’introduire un système d’enquêtes préalables sur le personnel travaillant dans ces foyers (antécédents judiciaires, etc.), ce qui se fait dans les foyers pour mineurs irlandais depuis longtemps⁶⁴³. La HSE reconnut en 2006 que huit des neuf centres d’accueil à Dublin n’étaient pas agréés, ne remplissant pas les conditions requises pour recevoir des enfants. Ils fonctionnaient donc en toute illégalité, la Loi sur la protection de l’enfant de 1991 interdisant l’accueil d’enfants dans des centres non-agréés⁶⁴⁴. Le ministère de la Santé annonça que des discussions allaient se tenir avec les services sociaux, afin que les foyers pour mineurs étrangers passent sous la responsabilité du SSI. Un an plus tard, la nouvelle Loi sur la santé de 2007⁶⁴⁵ stipula que tous les centres d’accueil devaient être inspectés par le SSI, mais deux ans après son entrée en vigueur, aucune inspection par le SSI n’avait eu lieu dans les centres pour mineurs non accompagnés. Le ministre déclara que malgré le manque d’inspections, « la HSE reçoit régulièrement des rapports de la part de travailleurs sociaux et insiste pour que les enfants soient accueillis dans les meilleures conditions possibles »⁶⁴⁶.

Cette prise en charge à deux vitesses, avec une différence importante entre le traitement des mineurs irlandais et étrangers, va à l’encontre de l’Article 2 de la Convention Internationale des Droits de l’Enfant de 1989⁶⁴⁷ qui stipule que

les États parties doivent respecter les droits énoncés dans la Convention et les garantir à tout enfant relevant de leur juridiction, sans distinction aucune, indépendamment de toute considération de race, de couleur […] de l’enfant ou de ses parents ou de ses représentants légaux, de leur origine nationale, ethnique ou sociale (…)⁶⁴⁸.

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Ces normes couvrent tous les aspects de la prise en charge des enfants, le personnel travaillant dans les centres, les droits des enfants, la protection des enfants, etc. Department of Health and Children, National Standards for Children’s Residential Centres, Dublin, Stationery Office, 2001.

642

Dans son rapport annuel pour 2003, le SSI écrivit : « (the hostels) should comply with inspection requirements and should be inspected and registered as are all other children’s residential centres ». Cité dans Emma Browne, « Poor services plus risk of trafficking and prostitution for missing children », Village Magazine,

12-18 janvier 2006, p. 22-23.

643

Ibid.

644

Carl O’Brien, « Seven other child centres not registered », Irish Times, 10 juin 2006.

645

Health Act 2007.

646

« The HSE is constantly in receipt of reports from project workers and insists on the highest standards of accommodation being provided in such hostels ». Marie O’Halloran, « State inspections of hostels for migrant children yet to begin », Irish Times, 20 février 2009.

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Cette convention fut ratifiée par l’Irlande en 1992.

648

Le placement des mineurs en établissement scolaire relève de la responsabilité des travailleurs sociaux, mais ces derniers, souvent dépassés par leur charge de travail, ne sont pas toujours en mesure d’assurer correctement l’encadrement prévu. Ainsi, plusieurs écoles dans des quartiers où se trouvent des foyers pour mineurs étrangers voient frapper à leurs portes des mineurs demandant de leur propre gré à être inscrits dans leurs classes. Dans certains cas, des associations locales prennent le relais des travailleurs sociaux et établissent des liens avec les écoles locales afin de faciliter le placement des jeunes à leur arrivée en Irlande⁶⁴⁹. Mais lorsqu’il n’y a pas d’association locale de soutien, certains jeunes ne sont pas scolarisés. Les filles mères sont souvent dans l’impossibilité d’aller à l’école, puisqu’elles ne disposent pas de système de garde d’enfants⁶⁵⁰.

Le manquement de l’État dans son devoir de protection des mineurs non accompagnés, qu’ils soient pris en charge par les services sociaux ou non, est souvent évoqué par des individus ou des associations travaillant dans ce domaine. Concernant les mineurs réunis après leur arrivée en Irlande avec des membres de leur famille déjà sur place, il n’existe aucun suivi de la part des services sociaux, que ce soit au niveau national ou au niveau local, afin d’assurer que la prise en charge familiale du mineur se passe convenablement. Un rapport indépendant remis à la HSE en 2006 conclut que la procédure de réunification était faite à la va-vite et critiqua le manque de contrôles lors de l’examen des demandes de réunification⁶⁵¹. Selon une avocate, ancienne membre du Tribunal d’appel des réfugiés, certains mineurs sont remis à des personnes qui disent avoir des liens de parenté avec celui-ci, sans qu’il y ait suffisamment de vérifications ni sur la véracité de ces liens, ni sur l’aptitude de ces adultes à prendre un enfant en charge convenablement. Dans un article publié dans Bar Review, journal du barreau, elle dit :

Le fait de remettre des enfants isolés à des adultes qui les réclament et de permettre à ces adultes de s’occuper de leur dossier [de demande d’asile] sans plus aucune

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Source : Mary King, directrice de l’association Dún Laoghaire Refugee Project, lors d’un entretien le 17 février 2006. Plusieurs membres de cette association sont des enseignants en activité ou à la retraite qui furent des témoins directs de ce manque de prise en charge éducative des mineurs et décidèrent de créer une association de soutien pour combler ce manque.

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Un projet pilote fut mis sur pied en 2004 pour créer une garderie afin de permettre à ces filles d’assister à l’école. Conroy & Fitzgerald, op.cit., p. 8.

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Le rapport constata : « Family reunification is poorly monitored and the processes leading to decisions are rushed and inadequately validated. They are not reviewed internally or externally ». Carl O’Brien, « 250 children have disappeared from care in five years », Irish Times, 7 juin 2006. Le rapport ne fut jamais publié par la HSE,

malgré des demandes sous la Loi sur la liberté de l’information de 1997 (amendée en 2003), qui donne le droit au public d’avoir accès à des documents détenus par des ministères et certains organismes publics. Carl O’Brien, « Hundreds of asylum-seeker children at risk, says report », Irish Times, 27 mars 2006.

implication de la part de l’État représente une prise de risque importante en ce qui concerne la protection d’enfants vulnérables⁶⁵².

Elle cita plusieurs cas où les liens de parenté s’avérèrent faux, sans que les autorités ne soient intervenues. Le HCR attira, lui aussi, l’attention du gouvernement irlandais sur ce problème, et sa représentante en Irlande déclara début 2006 qu’elle souhaitait qu’il y ait davantage de suivi de ces mineurs réunis avec leur « famille », pour éviter des cas de trafic d’enfants ou de mariages forcés. Il fallait, selon elle, davantage de ressources, une meilleure coordination entre la police, les centres d’hébergement et les services sociaux, ainsi qu’une formation des travailleurs sociaux⁶⁵³. La HSE dit ne pas avoir le budget nécessaire pour assurer un suivi de ces mineurs, et bien qu’il ait demandé à maintes reprises des moyens supplémentaires pour la prise en charge de tous les mineurs non accompagnés, le ministère de la Santé fait la sourde