L’accueil des Programme Refugees 1992-2000

3.1.1 La création de l’Agence pour les réfugiés

L’une des mesures les plus importantes dans l’élaboration de l’accueil des réfugiés fut la création en 1991 de l’Agence pour les réfugiés, dissoute en avril 2001 pour être inclue dans une nouvelle structure, l’Agence pour l’accueil et l’intégration (RIA)⁴⁸³. Afin de retracer l’évolution de la politique d’accueil des réfugiés pendant la décennie 1990-2000, il est essentiel de regarder de près le travail de cette première agence, baromètre de la volonté de l’État d’assumer ses responsabilités dans le domaine de l’accueil des réfugiés conformément à la Convention de Genève.

L’Agence pour les réfugiés était un organisme gouvernemental placé sous la tutelle du ministère des Affaires étrangères et géré par un conseil où étaient représentés les ministères chargés des différents aspects de l’accueil des réfugiés : Affaires étrangères, Justice, Santé, Affaires sociales, Emploi, Éducation. Sa mission était double : coordonner l’entrée, l’accueil et la réinstallation des Programme refugees, d’une part ; aider ces réfugiés à bénéficier de leurs droits sociaux et assurer la liaison entre les différents ministères, les organismes gouvernementaux et les ONG pour veiller à ce qu’ils aient accès à des services adéquats, d’autre part.

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La création de cette agence représentait un pas en avant important dans la reconnaissance de la nécessité d’élaborer une politique intégrée d’accueil pour les réfugiés, même si l’agence n’était responsable que des Programme refugees, et non de toutes les catégories de réfugiés et de demandeurs d’asile. Le travail effectué pendant les années 1990 par l’Agence pour les réfugiés en matière d’installation et d’intégration des populations sous sa charge permit la mise en place d’une politique d’accueil, là où il n’en existait aucune auparavant.

3.1.2 Les Programme refugees bosniaques

Un an après la création de l’Agence, un premier groupe de Bosniaques vint en Irlande. À leur arrivée, ces 178 réfugiés furent logés dans une ancienne maison de repos à Cherry Orchard, dans une banlieue de Dublin. Ce centre avait été conçu comme un site d’hébergement à court terme, et un programme d’adaptation y fut proposé à ses occupants, comprenant une aide psychosociale, des cours de langue et de culture irlandaise, ainsi que des activités professionnelles.

Après environ six mois, ils durent quitter ce centre et se loger ailleurs. Étant donné que la plupart des Bosniaques croyaient que leur séjour en Irlande ne serait que temporaire et qu’ils allaient pouvoir rentrer chez eux aussitôt la guerre terminée, ils n’avaient pas fait de demande de logement social pendant leur séjour dans le centre. Il devint évident que leur séjour en Irlande allait se prolonger. Or les listes d’attente pour des logements sociaux étaient très longues à une époque où, du fait de la conjoncture économique et de la spéculation immobilière, le coût du logement privé avait considérablement augmenté. L’Agence pour les réfugiés mit sur pied une équipe⁴⁸⁴ chargée de les loger par groupes de familles, pour la plupart dans les quartiers de Dublin 15 (Mulhuddart, Clonsilla) et 24 (Tallaght). Étant donné que les Bosniaques pouvaient rester définitivement en Irlande, l’Agence, selon son directeur John O’Neill, considérait leur accueil et leur installation comme faisant déjà partie du processus d’intégration et voyait dans la population réfugiée les minorités ethniques de demain⁴⁸⁵.

Quelques années plus tard, en 1998, une association d’aide au logement (Clann Housing Association) fut créée par l’Agence. Une de ses premières tâches fut la réalisation

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Cette équipe s’appelait the Resettlement Team.

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John O’Neill, « Integration of Refugees in Ireland: Experience with Programme Refugees 1994-2000 » in Colin Harvey & Margaret Ward (éds), No Welcome Here? Asylum Seekers and Refugees in Ireland and Britain,

d’une étude sur le logement de la communauté bosniaque⁴⁸⁶, qui montra que 83 % d’entre eux étaient logés à l’époque dans le parc locatif privé, secteur pour lequel la législation concernant notamment les droits des locataires faisait cruellement défaut⁴⁸⁷. À Dublin, où habitait la grande majorité des Bosniaques, le choix des quartiers abordables était devenu de plus en plus limité au fur et à mesure que les loyers augmentaient. Ainsi, ils étaient confinés à certains quartiers de la ville, ce qui pouvait entraver leur intégration. Le nombre important de Bosniaques habitant dans la banlieue de Dublin 15 eut un impact négatif sur leur interaction avec la population locale – seulement 29 % d’entre eux disaient parler quotidiennement avec leurs voisins, contre 60-73 % de ceux qui habitaient dans d’autres quartiers de Dublin ou dans le comté de Wicklow⁴⁸⁸.

Clann, avec un financement du ministère des Affaires étrangères (ministère de tutelle de l’Agence pour les réfugiés), avait acquis de nombreux logements à Dublin qu’elle louait à des prix modérés aux réfugiés. Elle travaillait également en partenariat avec d’autres associations d’aide au logement pour la mise en place de divers projets de logements sociaux. De plus, elle fit partie d’un mouvement associatif pour une nouvelle politique du logement⁴⁸⁹, exigeant, par exemple, que tout projet de construction de logements obtenant un permis de construire comprenne 20 % de logements à prix abordable, afin de garantir la mixité sociale⁴⁹⁰. L’étude effectuée en 1999 par Clann sur les besoins en logement des Bosniaques, la première de ce genre en Irlande, contribua à façonner une politique du logement pour les réfugiés. Grâce à ce rapport et à d’autres travaux par Clann sur la question de l’accès au logement comme condition essentielle de l’intégration des réfugiés⁴⁹¹, les organismes chargés

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Clann Housing Association, From Bosnia to Ireland’s Private Rented Sector: A Study of Bosnian Housing Needs in Ireland, Dublin, Clann, 1999.

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Ce n’est qu’en 2004 qu’une loi protégeant les locataires a été votée. Sous la Residential Tenancies Act 2004, le propriétaire est désormais obligé de donner un préavis de 28 jours au locataire en cas d’augmentation du loyer. La loi met également fin à la liberté du propriétaire de terminer un contrat de location quand bon lui semble et sans justification. Source : Itaya Viriri, « Accommodating Refugees » in Asyland, No. 12, Été 2005, p. 18.

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Clann Housing Association, op.cit., p. 50.

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The Irish Council for Social Housing est une fédération d’organisations d’aide au logement et de promotion de logements sociaux, qui comprend plus de 300 associations. Voir son site www.icsh.ie.

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Il existe depuis 2000 une loi, Planning and Development Act, qui permet aux municipalités, lorsqu’elles accordent un permis de construire pour des projets de plus de 4 logements, d’exiger que jusqu’à 20 % de ces logements soient cédés pour être des logements sociaux. En 2003, dans le cadre de l’accord national entre les partenaires sociaux et le gouvernement, Sustaining Progress, le gouvernement s’engagea à fournir 10 000

logements à prix modéré. Cependant cet engagement n’avait toujours pas été tenu trois ans plus tard. À ce sujet, voir Liam Reid, « Fewer than 300 affordable houses built », Irish Times, 11 avril 2006.

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Par exemple, Clann a organisé un colloque sur le sujet en mai 2002, réunissant des représentants de tous les partis concernés (réfugiés, travailleurs sociaux, ministères), ainsi que des intervenants britanniques qui ont partagé leur expérience à titre comparatif. Le rapport de ce colloque a été publié : Clann, Housing and Refugees : a New Challenge, Dublin, Clann, 2002. Clann et Focus Ireland, une association d’aide au logement pour les

sans-abri, soumirent également un rapport au gouvernement dans le cadre d’une consultation publique sur le racisme. Clann/Focus Ireland, Housing and Race in Ireland: a joint submission under the National Plan against

du logement, qu’ils soient étatiques ou indépendants, commencèrent à se pencher sur la question plus générale du logement des minorités ethniques. Ils disposent maintenant d’un cadre⁴⁹² pour les aider à mieux comprendre les besoins spécifiques de certains groupes et à gérer cette nouvelle situation conformément aux lois en vigueur, notamment celles relatives à la discrimination dans l’accès au logement et à d’autres services.

En ce qui concerne la santé, tout réfugié et demandeur d’asile ayant droit à des soins gratuits, des médecins et dentistes locaux avaient été spécifiquement formés pour s’occuper des Programme refugees bosniaques, qui pouvaient en cas de besoin avoir recours à des interprètes pour leurs échanges avec les intervenants sociaux. Les médecins avaient suivi une formation visant à les aider à comprendre les problèmes physiques, psychologiques et culturels auxquels leurs patients pouvaient être confrontés⁴⁹³. De plus, étant donné les traumatismes dont avaient souffert certains Bosniaques avant leur arrivée en Irlande, le gouvernement décida en 1992 d’accorder un financement au Conseil de santé pour la région est⁴⁹⁴ pour établir un service de contrôle et de conseil psychologiques. Ce service fut réservé aux Bosniaques jusqu’en 1998, puis fut ouvert à tous les réfugiés⁴⁹⁵.

Le système mis en place par l’Agence pour les réfugiés à partir de l’arrivée des Bosniaques au début des années 1990 assura dans une large mesure leurs besoins essentiels en matière d’hébergement et de santé, ainsi que l’octroi d’un revenu minimum. Cependant, la question à long terme de l’intégration sociale des réfugiés représentait le plus grand défi pour l’Irlande. L’acquisition de la langue du pays d’accueil est un élément clé du processus d’intégration des immigrants. Mais jusque dans les années 1990, étant donné le peu de personnes concernées, il n’y avait guère en Irlande de réflexion sur l’importance de l’apprentissage de la langue du pays d’accueil comme facteur d’intégration. Pour les Bosniaques, l’Agence avait sélectionné, suite à un appel d’offre, un certain nombre d’écoles de langues privées, mais il n’y eut pas de contrôle systématique des formations d’anglais dispensées. De plus, aucun système n’avait été mis en place pour mesurer les progrès des

Racism to the Department of Justice, Equality and Law Reform (2002). Disponible sur :

http://www.focusireland.ie/htm/housing-homelessness/policy (consulté le 15 janvier 2009).

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Joe Moran, Housing Refugees – Good practice in housing management: guidelines for local authorities,

Dublin, The Housing Unit, 2003.

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Nous verrons dans l’étude de cas sur la dispersion des demandeurs d’asile dans le chapitre 7 que les médecins, surtout les généralistes, se trouvant confrontés quelques années plus tard à l’arrivée soudaine de demandeurs d’asile dans leurs secteurs, demandaient à ce qu’une formation de ce genre leur soit dispensée, ce qui n’a jamais été fait.

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Eastern Health Board, l’organisme de santé et des affaires sociales pour la région est de l’Irlande. Il s’appelait ensuite East Coast Area Health Board, puis Health Service Executive (HSE).

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apprenants. Quelques années plus tard, il apparut évident que les cours ne donnaient pas les résultats escomptés : selon un sondage réalisé auprès des Bosniaques plusieurs années après leur arrivée, près de 67 % d’entre eux estimaient avoir peu ou pas de compétence en anglais et sentaient que cette lacune entravait leur intégration⁴⁹⁶. En 1996, deux ans avant cette étude, l’Agence chargea le Centre pour l’étude des langues et de la communication⁴⁹⁷ à Trinity College Dublin d’étudier les besoins linguistiques des réfugiés. Suite à ces recherches⁴⁹⁸, un projet pilote fut lancé pour les réfugiés, dans lequel l’acquisition des compétences linguistiques se faisait à travers une formation en informatique et en techniques de recherche d’emploi. Ce lien entre l’apprentissage linguistique et la formation professionnelle se fit en collaboration avec des organismes publics de formation tels que FÁS et CERT⁴⁹⁹. Ces cours permirent ainsi une orientation professionnelle plus pointue et facilitèrent la transition vers une formation professionnelle générale⁵⁰⁰. Cette approche est conforme aux recommandations du Conseil européen sur les réfugiés et les exilés (CERE), selon lequel les formations linguistique et professionnelle des réfugiés devraient avoir lieu simultanément plutôt que consécutivement : « ces programmes doivent comprendre des cours de langue axés sur l’emploi, l’orientation sur le marché du travail, le conseil d’orientation professionnelle et les méthodes de recherche d’emploi »⁵⁰¹.

Quand les cours débutèrent en 1997, certains employés du ministère des Affaires sociales refusèrent à ceux qui y assistaient le versement de leur allocation hebdomadaire minimum, sous prétexte qu’ils n’étaient plus à la recherche d’un emploi. Ce problème, qui constitue un exemple caractéristique du manque de coordination existant à l’époque entre les différents organismes gouvernementaux s’occupant des réfugiés, fut réglé après des négociations entre l’Agence pour les réfugiés et le ministère des Affaires sociales⁵⁰². Au fur et à mesure que de tels projets furent mis en place, la coopération entre les différents organismes impliqués s’améliora. À la fin du projet pilote, en 1998, une unité de soutien linguistique aux

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Cathal O’Regan, Report of a Survey of the Vietnamese and Bosnian Refugee Communities Living in Ireland,

Dublin, Refugee Agency, 1998, p. 71.

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Centre for Language and Communication Studies.

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Voir le rapport de cette étude : David Little & Barbara Lazenby Simpson, Meeting the language needs of refugees: some general principles, Dublin, Centre for Language and Communication Studies, Trinity College

Dublin, 1996.

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Organismes de formation ou de reconversion professionnelles de l’agence pour l’emploi irlandaise.

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Refugee Agency, Annual Report 1997, Dublin, Refugee Agency, 1998, p. 20-21.

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ECRE, Position sur l’intégration des réfugiés en Europe, Décembre 2002. Article 86. Disponible sur :

www.ecre.org/positions/integfr02.pdf (consulté le 24 février 2008).

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réfugiés (RLSU)⁵⁰³ fut créée, chargée de concevoir des formations adaptées aux différents groupes ayant le statut de réfugié, c’est-à-dire les Programme refugees et les réfugiés dits conventionnels, ainsi que tous ceux qui bénéficiaient de la protection subsidiaire. Les demandeurs d’asile, n’ayant droit qu’à peu d’heures de cours de langue financés par l’État, n’étaient pas inclus⁵⁰⁴.

Trois ans après l’arrivée des premiers Bosniaques, plusieurs projets furent mis sur pied par l’Agence pour les réfugiés pour encourager le maintien de leur identité nationale et culturelle. Le ministère de l’Éducation finança des cours de langue maternelle pour les enfants, où ils apprenaient la langue et la culture de leurs parents avec un enseignant bosniaque. Ceci marqua une évolution importante de la politique officielle puisque, jusqu’alors, la réticence de l’État à accueillir des réfugiés se traduisait par une approche assimilationniste. Par le passé, les réfugiés, quand on les laissait rentrer, devaient s’adapter complètement au mode de vie irlandais, même si cela impliquait l’abandon de leur propre identité. Ces cours de langue maternelle pour les enfants des réfugiés étaient un moyen pour la communauté bosniaque de conserver sa langue, élément central de son identité individuelle et collective, ainsi que de faciliter un éventuel rapatriement volontaire⁵⁰⁵.

De plus, l’Agence pour les réfugiés, en collaboration avec le Conseil irlandais pour les réfugiés et l’ONG Refugee Trust, joua un rôle fondamental dans l’établissement de l’association Bosnian Community Development Project en 1995. Celle-ci avait pour objectif initial de mettre en place un centre de ressources, d’aide et de conseil pour les Bosniaques, afin de les aider dans la recherche d’un emploi ou d’une formation. Mais l’Agence pour les réfugiés espérait que les services élaborés et les stratégies adoptées par ce projet serviraient de modèle pour faciliter l’inclusion sociale, culturelle et économique de tous les réfugiés et immigrants en Irlande⁵⁰⁶, à une époque où les autorités se préoccupaient peu ou pas de la question de l’intégration des populations immigrantes. Cette association bosniaque fut ensuite

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Refugee Language Support Unit (RLSU)

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La RLSU fusionna en 1999 avec un autre organisme de formation, Interact Ireland. En 2001, elle changea de nom et de statut pour devenir une SARL nommée Integrate Ireland Language and Training Limited, qui fut dissoute en 2008. Le travail de ces organismes est décrit dans le chapitre 6.

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Le droit d’un enfant d’une minorité ethnique d’apprendre sa langue maternelle était soutenu par le syndicat des enseignants du primaire, INTO, dans un rapport qu’il publia en 1998. Irish National Teachers’ Organisation,

The Challenge of Diversity: education support for ethnic minority children, Dublin, INTO, 1998, p. 51. La

Charte Sociale européenne Article 19 §12 exige que, dans la mesure du possible, ce droit soit accordé aux enfants des travailleurs immigrés aussi. Voir « Les droits des migrants dans la Charte sociale européenne », document d’information établi par le Secrétariat de la CSE, juin 2008, p. 14, disponible sur : www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Presentation/FactsheetMigrants2008_fr.pdf (consulté le 10 juillet 2010).

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gérée entièrement par les Bosniaques eux-mêmes. Les conseils et l’assistance pratiques proposés par l’association firent partie de la préparation et l’organisation de l’accueil des réfugiés kosovars quelques années plus tard⁵⁰⁷, et des membres de la communauté bosniaque étaient présents dans les centres d’accueil pour conseiller les Kosovars sur l’adaptation à la vie irlandaise⁵⁰⁸. Dans les années 2000 et jusqu’à sa fermeture en 2010⁵⁰⁹, leur centre d’information à Dublin était fréquenté non seulement par des Bosniaques, mais par des personnes venant de tous les pays de l’ex Yougoslavie (Croatie, Serbie, Macédoine)⁵¹⁰.

3.1.3 Les Programme refugees kosovars

Lorsque le gouvernement annonça, en avril 1999, que l’Irlande allait accueillir des Programme refugees du Kosovo, l’Agence pour les réfugiés disposa de quelques semaines seulement pour mettre en place un programme d’accueil pour plus de 1 000 personnes⁵¹¹. Plusieurs membres de l’agence partirent pour les camps de réfugiés en Macédoine où ils organisèrent des entretiens avec les candidats potentiels au départ pendant lesquels ils disséminèrent des informations sur l’Irlande. Pour l’Agence, le critère principal de sélection était le degré de motivation des candidats au départ. Il était donc impératif qu’ils soient bien informés sur les conditions d’accueil qui les attendaient. Les employés de l’Agence furent accompagnés de médecins et d’infirmières dépêchés par les organismes régionaux de la santé qui allaient être chargés quelques semaines plus tard de coordonner l’accueil et la prise en charge médicale des réfugiés⁵¹². Les informations transmises par ces professionnels de la

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À titre d’exemple, ils conseillèrent les gérants des centres sur la nourriture et aidèrent à préparer des plats ‘typiquement balkaniques’ pendant les premiers jours des Kosovars. Roisin Ingle, « Refugees to receive full Irish welfare », Irish Times, 11 mai 1999.

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Selon Joe Moran, responsable de l’accueil des Kosovars à l’Agence pour les réfugiés, il est difficile d’évaluer l’efficacité de cette intervention. Les deux groupes étaient certes musulmans, mais une certaine méfiance existait chez les Kosovars, albanophones, envers les Bosniaques qui parlaient serbo-croate, et le contact resta relativement superficiel. Source : entretien avec Joe Moran, 15 novembre 2001.

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Suite à des coupes budgétaires généralisées en 2009, de nombreuses ONG et associations virent leurs subventions retirées. Ce fut le cas pour le Bosnian Community Development Project en décembre 2009 et le centre ferma ses portes en 2010. Pour une description détaillée de son travail, voir Maja Halilovic-Pastuovic « ‘Settled in mobility’ as a ‘space of possibility’ : Bosnian post-refugee transnationalism as a response to the bio-politics of Irish interculturalism » in Translocations, Vol. 6, No. 2, hiver 2010, p. 1-21.

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Ce centre d’information conseillait sur des questions de logement, des aides sociales, des demandes de naturalisation, etc. Il proposait également un service de traduction et organisait des activités culturelles.

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Une grande partie de l’information concernant l’organisation de l’accueil officiel des Kosovars provient d’un entretien avec Joe Moran, sous-directeur de l’Agence pour les réfugiés à l’époque des Kosovars (entretien réalisé le 15 novembre 2001). M. Moran ayant quitté l’Agence peu de temps avant l’entretien, des compléments d’information furent obtenus lors d’un entretien avec Martina Glennon, fonctionnaire de la toute nouvelle Reception and Integration Agency, qui venait de remplacer l’Agence pour les réfugiés (entretien du 17 novembre 2001).

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Un compte rendu du voyage fut publié par une des infirmières dans le journal irlandais des infirmières. Mary O’Flynn, « Airlift from Macedonia – a nurse’s story », World of Irish Nursing, juillet 1999. Disponible sur :