Demandeurs d’asile logés dans les centres d’accueil

Le nouveau régime, mis en place en avril 2000, modifia non seulement les modalités de logement mais aussi la manière de subvenir aux besoins des demandeurs d’asile. Étant donné que plus de 90 % de ceux-ci se présentaient aux autorités à Dublin⁵⁴⁵ et que tous les services nécessaires au bon déroulement du processus d’examen du dossier y étaient

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En Irlande, les allocations de logement sont versées directement au propriétaire, lui obligeant ainsi de déclarer ces revenus.

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Ces problèmes sont bien documentés dans le rapport de Clann et Focus Ireland déjà cité, Housing and Race in Ireland.

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Clann Housing Association ayant rencontré des problèmes financiers, elle fut dissoute en 2004 et l’ensemble de son parc immobilier transféré à une autre association de logement social, Clúid. Pour plus de détails, voir http://www.cluid.ie .

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Aoife Collins, The needs of asylum seekers in Cork, Cork, Nasc, the Irish Immigrant Support Centre, 2002,

chapitre 3. Disponible sur : http://migration.ucc.ie/corkneeds.pdf (consulté le 15 mars 2006).

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Source : entretien avec Frank Edwards, Reception and Integration Agency (ministère de la Justice), 14 mars 2003.

centralisés, ainsi que des associations de soutien et des réseaux de compatriotes, la plupart des demandeurs d’asile souhaitaient rester dans la capitale. À la fin des années 1990, le logement y devenant de plus en plus cher et difficile à trouver, les autorités étaient obligées d’héberger les demandeurs d’asile dans des hôtels, des bed & breakfast et autres foyers pour sans-abri. À la fin de l’année 1999, avec en moyenne 1 000 nouveaux arrivants par mois, les structures locales à Dublin, et notamment l’EHB, se trouvèrent vite débordées par le problème de l’hébergement, à un moment où, en raison de la conjoncture économique et de la spéculation immobilière, le parc locatif privé était fortement saturé. Les ministères responsables de l’accueil initial des demandeurs d’asile décidèrent alors de disperser la plupart de ces derniers et de décentraliser leur prise en charge vers d’autres régions du pays. Cette nouvelle politique, entrée en vigueur le 10 avril 2000, consiste à les héberger en dehors de la capitale dans des structures spécifiques en pension complète, remplaçant l’allocation hebdomadaire existante par une allocation personnelle hebdomadaire de 19,10 € par adulte et 9,60 € par enfant. Une nouvelle structure fut créée au sein du ministère de la Justice, la Direction des services d’aide à l’asile (DASS)⁵⁴⁶, incorporée un an plus tard dans l’Agence pour l’accueil et l’intégration (RIA), pour coordonner cette nouvelle forme de prise en charge des demandeurs d’asile.

Le ministère de la Justice fit publier des annonces demandant aux propriétaires de lieux d’accueil susceptibles de convenir à l’hébergement des demandeurs d’asile de prendre contact avec ses agents. Des accords de location à l’année, voire même de vente, furent signés entre la DASS et des propriétaires d’hôtels, de pensions, d’auberges de jeunesse, de parcs de mobile homes et des centres de vacances dans des villes et villages dans les quatre coins de l’Irlande. Des casernes militaires désaffectées furent rénovées. Le gouvernement avait également envisagé d’héberger les demandeurs d’asile dans des bateaux (surnommés « flotels ») à quai dans les principaux ports du pays ou, comme ce fut proposé pour Dublin, ancrés dans la baie à quelques kilomètres au large⁵⁴⁷. Ceci suscita une vive polémique, renvoyant les Irlandais au souvenir des « bateaux cercueils »⁵⁴⁸ de l’époque de la Grande Famine, et cette proposition fut abandonnée⁵⁴⁹. Il existait plus d’une soixantaine de centres

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Directorate of Asylum Support Services (DASS).

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Miriam Donohoe, « Government to lease six ‘flotels’ from Norway », Irish Times, 24 mars 2000.

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« Coffin ships » : terme employé pour décrire les paquebots empruntés par des Irlandais pour migrer vers les États-Unis à l’époque de la Grande Famine au XIX^ème siècle. Souvent affamés ou malades, bon nombre d’entre eux ne survécurent pas à la traversée.

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Voir par exemple Christine Newman & Miriam Donohoe, « Flotels opposed by civil rights groups », Irish Times, 20 mars 2000, et Medb Ruane, « Floating reminder of shamed policies », Irish Times, 27 mars 2000.

d’accueil début 2001⁵⁵⁰, tous ayant été plus ou moins aménagés pour ce qui était défini par les instances responsables comme un accueil d’urgence, qui ne devait pas dépasser six mois⁵⁵¹.

Cette nouvelle stratégie correspondait à une volonté de contrôle et de prise en charge totale des demandeurs d’asile à une époque où leur nombre était à son maximum. Ces mesures de dispersion et de prise en charge directe furent mises en place non seulement pour résoudre le problème de la pénurie du logement à Dublin, mais aussi pour aligner la politique irlandaise sur le régime britannique. Le gouvernement britannique avait annoncé fin 1999 la dispersion des demandeurs d’asile en dehors de Londres, ainsi que le remplacement des allocations sociales versées aux demandeurs d’asile par un système de bons d’achat de nourriture et d’autres articles de première nécessité, changement qui allait entrer en vigueur le 1^er avril 2000. Le gouvernement irlandais voulait éviter que le pays ne devienne une destination plus « attirante » que le Royaume-Uni aux yeux des demandeurs d’asile à partir de cette date. Le Premier ministre irlandais, Bertie Ahern, fit des déclarations allant clairement dans ce sens :

Il est d’autant plus pressant de résoudre ce problème que d’autres pays européens, et notamment le Royaume-Uni, décident de remplacer l’aide financière par un système de bons. Nous savons par expérience que chaque fois qu’un autre pays applique des réglementations plus strictes, le nombre de personnes qui arrivent par bateau, dans des fourgons à bestiaux ou cachés à l’arrière de camions augmente de façon spectaculaire⁵⁵².

La dispersion et la prise en charge directe des demandeurs d’asile furent organisées au niveau national par la DASS, puis, à partir de mai 2001, par l’Agence pour l’accueil et l’intégration (RIA)⁵⁵³. Les organismes régionaux de santé et d’affaires sociales assurent le rôle d’intermédiaires locaux dans la prise en charge au quotidien de cette population et le versement des différentes allocations. Sous ce nouveau régime, les demandeurs d’asile qui arrivent à Dublin sont hébergés dans un des centres court séjour de la capitale pendant une période de dix à quinze jours, le temps de déposer un dossier de demande d’asile aux bureaux

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Le nombre de ces centres est variable. Fin 2001, il en existait 74, et en 2002, 86. Depuis quelques années, certains centres, notamment les plus petits, ont été fermés, et selon les statistiques de la RIA en janvier 2009, il en restait 59 hébergeant 7 030 personnes. Depuis 2007, des statistiques très détaillées sont mises en ligne mensuellement par la RIA sur : www.ria.gov.ie/statistics (consulté le 10 juin 2011).

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« These will be used to accommodate refugee applicants on a short-term basis (not more than 6 months)

while their applications are being processed. » (souligné par nous) Communiqué de presse du ministre de la Justice du 28 mars 2001. Disponible sur le site du ministère : http://www.justice.ie (consulté le 22 avril 2003).

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« The importance of solving the problem increased when other countries, notably the United Kingdom, decided to replace direct financial aid with a voucher system. We know from experience that every time another country tightens up, the numbers coming in on boats, cattle trucks and the backs of lorries, increase dramatically ». Le Premier ministre, Bertie Ahern, cité dans Geraldine Kennedy, « Ahern says immigrant centres are under review », Irish Times, 15 mars 2000.

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du ministère de la Justice, et ensuite sont envoyés dans un des nombreux centres d’accueil du pays. Un médecin ou un travailleur social peut émettre un avis défavorable à l’envoi d’un individu hors de Dublin, ce qui se fait par exemple pour les femmes enceintes dont la grossesse est presque à terme, ou pour des personnes souffrant de troubles psychologiques graves nécessitant une prise en charge disponible uniquement à Dublin⁵⁵⁴. Ces personnes restent dans un des centres d’accueil de la capitale.

Initialement, les associations qui travaillaient dans ce domaine soutinrent la proposition gouvernementale de disperser les demandeurs d’asile, à condition que la dispersion soit gérée correctement, avec consultation et participation de toutes les personnes concernées, et que les services nécessaires soient facilement accessibles aux demandeurs d’asile ainsi répartis dans d’autres régions du pays. Cependant, ces mêmes associations furent très vite déçues par ce qu’elles considéraient par la suite comme une politique ad hoc, sans préparation en amont. Comme le dit un rapport publié en 2000 :

[La dispersion des demandeurs d’asile] ne peut réussir qu’à condition de mettre en place des systèmes de soutien, des conseils et les services nécessaires. […] Il y eut des cas où des bus transportant des demandeurs d’asile arrivèrent en pleine nuit. Ces derniers ne savaient pas où ils se trouvaient et avaient eux-mêmes été sélectionnés plus ou moins au hasard. Parfois, les résidents locaux ne furent avertis de leur arrivée que par le bruit des moteurs des bus⁵⁵⁵.

Dans de nombreux cas, aucun contact n’eut lieu entre la DASS au ministère de la Justice et les villes et villages recevant des demandeurs d’asile⁵⁵⁶. Les services sociaux, les médecins locaux, les écoles, tous directement concernés, ne furent souvent pas prévenus de l’arrivée imminente de ces groupes. L’approche de l’Agence pour les réfugiés lors de la dispersion des Kosovars en 1999, quand les différents services sociaux, les médecins locaux, les écoles et la population locale avaient été consultés et impliqués dans la préparation de leur arrivée, ne servit visiblement pas de modèle cette fois.

Outre les problèmes concernant la mise en place initiale de la politique de dispersion, les associations critiquèrent, à travers des rapports, des communiqués de presse et autres

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Pour les victimes de la torture, par exemple, le Centre for the Care of Survivors of Torture (CCST), géré par l’ONG Spirasi, se trouve à Dublin et est le seul dans son genre en Irlande.

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« [dispersal] can only work if the support systems, advice and services are put in place. (…) Cases have arisen where buses have arrived in the middle of the night bearing asylum seekers. They did not know where they were and had themselves been selected more or less at random. Sometimes the first the local people knew of their arrival was the sound of the buses' engines. » Citation tirée de la partie 7 du rapport de Piaras Mac Éinrí, Asylum Seekers and Housing rights in Ireland, Cork, Irish Centre for Migration Studies, University College Cork, 2000.

Disponible sur : http://migration.ucc.ie/asylumhousing.htm (consulté le 10 mars 2006).

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interventions médiatiques, la façon dont la dispersion et la prise en charge directe se déroulaient sur la durée⁵⁵⁷.

Les autorités avaient annoncé initialement leur intention d’accueillir les demandeurs d’asile dans ces centres pour une courte période qui ne dépasserait pas les six mois. Cependant, les séjours durent bien plus longtemps et dans certains cas plusieurs années⁵⁵⁸. Les longues périodes passées dans les centres d’accueil, dans la promiscuité et l’inactivité (puisqu’ils n’ont pas le droit de travailler et dans la plupart des centres ne se font même pas à manger), ont pour conséquence l’institutionnalisation des demandeurs d’asile et ont des effets néfastes sur leur santé⁵⁵⁹. Selon une étude portant sur les besoins des demandeurs d’asile et des réfugiés dans les comtés de Cork et de Kerry, publiée en novembre 2002 par l’organisme de santé de la région sud, Plus de 40 % des demandeurs d’asile souffraient de problèmes d’ordre psychologique et mental, liés en partie à leur hébergement dans les centres d’accueil⁵⁶⁰. Une étude sur les hommes habitant dans un centre d’accueil pour demandeurs d’asile à Waterford, publiée en 2006, constatait que beaucoup d’entre eux prenaient des anti-dépresseurs et des somnifères⁵⁶¹. Selon un consultant psychiatre de l’hôpital de Bantry (Cork), le système de la prise en charge directe « fait partie d’un processus qui les nie en tant que personnes, les rend impuissants, provoquant beaucoup de cas de dépression plus insidieuse

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Bryan Fanning et al, Beyond the Pale: Asylum-seeking children and Social Exclusion in Ireland, Dublin, Irish

Refugee Council, 2001 ; Aoife Collins, The needs of asylum seekers in Cork, Cork, NASC, the Irish Immigrant

Support Centre, 2002 ; FLAC, Direct Discrimination? An analysis of the scheme of Direct Provision in Ireland.

Dublin, FLAC, 2003 ; Integrating Ireland, Submission to the Reception and Integration Agency Committee on the Review of the Direct Provision Reception and Accommodation Centre Services, Rules and Procedures.

Dublin, Integrating Ireland, 2007 ; NASC, Hidden Cork: The perspectives of Asylum Seekers on Direct Provision and the Asylum Legal System, Cork, Nasc, 2008 ; Children’s Rights Alliance, Children and Families living in Direct Provision, Dublin, Children’s Rights Alliance, 2009 ; FLAC, One size doesn’t fit all: a legal analysis of the direct provision and dispersal system in Ireland, 10 years on. Dublin, FLAC, 2009 ; AkiDwA, Am only saying it now: Experiences of Women seeking Asylum in Ireland, Dublin, AkiDwA, 2010.

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Selon les statistiques de la RIA en février 2005, plus de 60 % de personnes restaient un an ou plus dans un centre. Emma Quinn et Gerard Hughes, Reception systems, their capacities and the social situation of asylum applicants within the reception system in Ireland, Dublin, ESRI/European Migration Network, 2005, p. 9. Selon

les statistiques de l’ONG Irish Refugee Council pour 2005, presque 32 % des demandeurs d’asile étaient dans un centre depuis plus de deux ans. Source : Irish Refugee Council, Statistics Report for2005, Dublin, IRC, 2006.

Disponible sur : www.irishrefugeecouncil.ie/refugee_stats/stats05.html (consulté le 2 février 2006). Cette situation ne s’améliora pas, car en décembre 2008, selon les statistiques de la RIA elle-même, 68 % des résidents avaient passé plus d’un an dans un centre, presque 46 % plus de deux ans et 27 % plus de trois ans. Source : www.ria.gov.ie/filestore/publications/RIADecember(PDF)2008.pdf (consulté le 10 août 2009).

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Voir à ce sujet « Social determinants of health – negative factors », in Department of Health and Children,

Your Views about Health, Dublin, Stationery Office, 2001, p. 139-140.

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Cliodhna Foley-Nolan, Anne Sheahan & Denise Cahill, A better world healthwise – a health needs assessment of immigrants in Cork and Kerry, Cork, Southern Health Board, 2002, p. 26. Disponible sur:

http://hse.openrepository.com/hse/bitstream/10147/43827/1/8319.pdf (consulté le 10 juillet 2009).

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Waterford Area Partnership, The Needs of Asylum seeking Men Living in Viking House Direct Provision Centre, Waterford. Waterford, Waterford Area Partnership, 2006, p. 59.

que le traumatisme initial »⁵⁶². Une publication du Conseil européen pour les réfugiés et les exilés (CERE), critiquait les séjours de longue durée dans des centres d’accueil, plus particulièrement en pension complète, estimant que « les demandeurs d’asile deviennent institutionnalisés, perdent confiance en eux, ne prennent plus d’initiatives, et ont plus de mal à reconstruire leur vie, que ce soit dans la société d’accueil ou dans leur pays d’origine » ⁵⁶³.

Les centres d’accueil sont des établissements sous contrat gérés par des entreprises de restauration ou d’hôtellerie, représentées sur place par un gérant ayant suivi une formation en hôtellerie. Personne dans ces centres n’est formé pour assurer le soutien logistique et psychologique nécessaire, et le personnel, de son propre aveu, se trouve souvent dépassé par les problèmes auxquels il doit faire face⁵⁶⁴. Il ne reçoit aucune formation préalable sur des questions interculturelles ou psychologiques qui permettrait de travailler de manière plus efficace avec des populations aussi diverses⁵⁶⁵. Les plus volontaires et ouverts d’esprit apprennent sur le tas, grâce à l’observation et au dialogue, mais ils avouent être parfois mal équipés pour désamorcer certaines situations tendues, voire même conflictuelles. Un travailleur social local (CWO) se déplace une demi-journée par semaine dans les centres, mais ne dispose ni du temps ni des moyens nécessaires pour répondre de manière efficace à tous les besoins des demandeurs d’asile. Cette situation contraste avec celle des centres d’accueil pour les Programme refugees kosovars, où l’Agence pour les réfugiés, qui tenait à gérer elle-même ces centres, avait recruté du personnel qualifié – des infirmiers psychiatriques, des travailleurs sociaux et d’autres employés ayant une expérience des questions sociales – afin de pouvoir assurer un soutien 24 heures sur 24 à tout individu en ayant besoin. Mais les priorités ne sont évidemment pas les mêmes quand il s’agit d’une opération ayant un but lucratif, comme c’est

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« It is part of a whole process of invalidation of them as people, of powerlessness, giving rise in many cases to a depression more insidious than the initial trauma ». Le Dr. Pat Bracken, qui travailla également avec des demandeurs d’asile en Grande-Bretagne et des victimes de la torture en Ouganda, cité dans Kitty Holland, « Stuck in Ireland’s hidden villages », Irish Times, 9 avril 2005.

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« Asylum seekers living in reception centres become institutionalised, lose self-esteem and initiative, have more trouble rebuilding their lives, be it in the host society or in their country of origin. » ECRE, Good Practice Guide on the Integration of Refugees in the European Union: Housing, 1999. p. 24. Disponible sur :

www.ecre.org/files/housing_guide.pdf (consulté le 12 mars 2009).

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Entretiens avec la directrice d’un des centres d’accueil de Tralee, le 13 janvier 2001, et avec un employé du centre du Cork Airport Hotel, le 10 avril 2003.

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Un rapport publié en 2002 recommanda une formation pour le personnel comprenant des informations sur les pays d’origine des demandeurs d’asile, les raisons qui les poussent à demander l’asile, les différentes étapes de la procédure d’asile, ainsi que les droits humains et législatifs des demandeurs d’asile et des réfugiés. Voir Aoife Collins, The needs of asylum seekers in Cork, Cork, NASC, the Irish Immigrant Support Centre, 2002. À ce jour,

le cas pour les entreprises de restauration qui décrochèrent les contrats de gérance des centres d’accueil des demandeurs d’asile⁵⁶⁶.

Une étude réalisée en 2001 sur les enfants des demandeurs d’asile montra qu’un certain nombre d’enfants et de femmes enceintes souffraient de malnutrition du fait que la nourriture dans les centres d’accueil n’était pas adaptée à leurs habitudes alimentaires⁵⁶⁷. Trois repas par jour étaient servis à des heures imposées, et dans un grand nombre de centres, la nourriture était de qualité médiocre⁵⁶⁸. Certaines mères disaient avoir des difficultés à allaiter leurs bébés à cause de leur régime alimentaire. L’accès aux cuisines était interdit aux résidents à toute heure, même pour la préparation des biberons ou des goûters pour les enfants⁵⁶⁹. L’achat de nourriture adaptée pour combler ces manques s’avérait parfois difficile vu les moyens financiers restreints dont les demandeurs d’asile disposaient. Certaines familles préparaient des biberons ou des petits pots de bébé en se servant de réchauds installés dans leurs chambres, en dépit du règlement intérieur, entraînant ainsi des risques d’incendie. Certains problèmes soulevés lors de la publication très médiatisée du rapport issu de cette étude furent résolus, notamment concernant les enfants en bas âge⁵⁷⁰. Mais certains persistent, selon les associations. Malgré la publication par la RIA de consignes sur la qualité et la diversité des repas et malgré un système d’inspection des centres, les ressources nécessaires ne furent pas déployées pour veiller de manière efficace au respect des consignes. Les inspections identifièrent de nombreux problèmes d’hygiène, de risques d’incendie et de délabrement dans certains centres⁵⁷¹. Des problèmes d’alimentation subsistaient, comme en témoignait une étude réalisée pour l’organisme régional de santé pour la région nord-ouest et

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Pour un reportage sur les entreprises qui gèrent ces centres, voir Colin Murphy, « The Asylum Millionaires »,

Village Magazine, 18-24 mai 2006, p. 10-12.

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Bryan Fanning, Angela Veale & Dawn O’Connor, Beyond the Pale: Asylum-seeking children and Social Exclusion in Ireland, Dublin, Irish Refugee Council/Combat Poverty Agency, 2001, p. 35-37.