Les demandeurs d’asile et les réfugiés

Bien que ne représentant qu’une minorité des immigrants, les demandeurs d’asile et les réfugiés¹⁸⁰ constituèrent tout au long de la décennie 1990-2000 la partie la plus visible de l’immigration en Irlande. Leur arrivée et leur installation firent l’objet d’une attention particulière, tant de la part des autorités de l’État et du milieu politique que de la part de l’opinion publique et des médias.

En tant que signataire¹⁸¹ de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, également appelée Convention de Genève, l’Irlande est tenue d’accueillir et d’assurer la prise en charge de plusieurs catégories de réfugiés. Les plus nombreux sont les demandeurs d’asile, des individus qui arrivent sur le territoire irlandais par leurs propres moyens et qui doivent déposer un dossier dans l’espoir de se voir accorder le statut de réfugié. Selon l’article 1^er de la Convention de Genève, un réfugié est une personne qui

craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays¹⁸².

178

Le CSO et les ministères chargés des différents aspects de l’immigration (le ministère de la Justice pour les demandes d’asile, le ministère de l’Entreprise, du commerce et de l’emploi pour l’octroi des visas et des permis de travail, et le ministère des Affaires sociales pour l’octroi des numéros de sécurité sociale) pour les sources d’état ; le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR), l’Irish Refugee Council et diverses études reconnues par les autorités, pour les autres sources.

179

Par exemple, le ministère de la Justice, source de nombreuses données, modifie ses chiffres d’une année à l’autre, suite, selon toute probabilité, à une erreur de calcul corrigée plus tard.

180

Bien que le terme ‘réfugié’ couvre stricto sensu tous ceux qui fuient leur pays pour chercher protection ailleurs, les deux termes ‘demandeur d’asile’ et ‘réfugié’ sont employés par les instances internationales et les différents pays pour différencier entre celui qui n’en est qu’au stade de la demande de protection (demandeur d’asile) et celui qui, suite à l’examen de son dossier par les autorités, est reconnu comme ayant effectivement besoin de protection et qui se voit accorder le statut officiel de réfugié.

181

L’Irlande signa la Convention lors de son adhésion aux Nations Unies en 1956.

182

Le texte intégral de cette Convention se trouve sur le site du HCR au www.unhchr.ch/french/html/menu3/b/o_c_ref_fr.htm (consulté le 20 septembre 2005).

Un demandeur d’asile doit donc apporter la preuve de cette persécution dans son dossier et lors d’un entretien avec les autorités qui examinent sa demande de protection. Il est pris en charge par l’État jusqu’à l’issue de la procédure.

Il existe également des programmes encadrés par le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) pour la protection temporaire ou la réinstallation définitive de groupes de personnes qui ne remplissent pas nécessairement les critères de la Convention de Genève cités ci-dessus, mais qui peuvent se trouver dans des situations de crise humanitaire. Il peut s’agir par exemple de civils ayant été contraints de fuir leur foyer pour échapper à un conflit armé, à des violations des droits humains ou à des catastrophes naturelles. Avant les années 1990, la grande majorité des réfugiés sont arrivés en Irlande dans le cadre de ces programmes de protection du HCR, que nous décrirons dans la section suivante.

2.1.1 Les programmes de protection du HCR

Des groupes de personnes, appelées Programme refugees183

, furent invités par le gouvernement à venir en Irlande à la suite d’une demande humanitaire de la part du HCR. Dès leur arrivée, on leur accorda collectivement le statut de réfugié, sans que les autorités ne se prononcent sur les cas individuels. L’Irlande accueillit ainsi 512 Hongrois¹⁸⁴ après l’invasion de la Hongrie par l’Union Soviétique en 1956 et 120 Chiliens en 1973 lors de la chute du régime de Salvador Allende et l’arrivée au pouvoir du Général Pinochet¹⁸⁵. Mais, comme nous l’avons déjà vu, étant donné qu’il n’y eut aucune politique officielle, aucune structure pour subvenir aux besoins de ces personnes une fois arrivées en Irlande, la plupart d’entre elles repartirent vers d’autres destinations dès que les circonstances le leur permirent.

Les premiers Programme refugees à s’installer de façon définitive en Irlande furent des réfugiés vietnamiens. En 1979, l’État irlandais accepta de prendre en charge un groupe de

183

La distinction entre les deux catégories de réfugiés en Irlande, les Programme refugees (des réfugiés venus en

groupe dans le cadre d'un programme de protection du HCR) et les Convention refugees (des personnes

demandant l'asile à leur arrivée en Irlande et à qui, à la suite de l'examen de leur dossier, est accordé le statut de réfugié conformément à la Convention de Genève) n'existant pas en France, les termes anglais seront employés ici.

184

L’Irlande s’était engagée à en accueillir 1 000 en tout, mais face aux problèmes rencontrées avec ce premier groupe, elle décida de revenir sur son engagement initial et de ne pas en accepter davantage. Pour une analyse de l’accueil des réfugiés hongrois, voir Eilis Ward, « A big show-off to show what we could do - Ireland and the Hungarian Refugee Crisis of 1956 », Irish Studies in International Affairs, Vol. 7 (1996), pp. 131-141.

185

Sur l’accueil des Chiliens, voir Claire Healy, « ‘Foreigners of this kind’: Chilean refugees in Ireland, 1973-1990 » in Irish Migration Studies in Latin America, Vol. 4, No. 4, octobre 2006, pp. 221-229.

212 boat people¹⁸⁶. Dès leur arrivée, on leur accorda les mêmes droits qu’aux ressortissants irlandais en matière d’accès à l’éducation, à la santé, au logement et à l’emploi. Bien que la plupart de ces réfugiés fussent des paysans et des pêcheurs d’origine très modeste et peu instruits, aucune mesure adaptée à leur situation spécifique ne fut prise par les instances officielles irlandaises. Tout soutien et toute assistance matérielle, y compris des cours de langue, furent assurés par des bénévoles et des organisations religieuses. En 1991, un an avant l’arrivée des Programme refugees bosniaques, l’Agence pour les réfugiés187

fut créé. Ce n’est qu’avec la création de cet organisme gouvernemental sous l’égide du ministère des Affaires étrangères que l’État commença à élaborer une politique d’accueil digne de ce nom¹⁸⁸. Plus de vingt ans après leur arrivée, ces Vietnamiens rencontraient encore des difficultés d’intégration, dues notamment aux problèmes de langue, et connaissaient un taux de chômage bien supérieur à la moyenne irlandaise¹⁸⁹. Néanmoins, peu d’entre eux sont repartis. Avec le regroupement familial (entre 1979 et 2000) et les naissances, cette communauté, installée surtout à Dublin, représentait en 2000 plus de 800 personnes (voir tableau 2.3). En 1998, 25 % étaient en âge d’être scolarisés et 50 % faisaient partie de la population active.¹⁹⁰

186

Pour un compte rendu de l’arrivée et de la réinstallation des réfugiés vietnamiens, voir Freda McGovern, « Vietnamese Refugees in Ireland 1979-1989. A Case Study in Resettlement and Education », mémoire de Masters of Education (non publié), Trinity College Dublin, 1990. Voir aussi Vera Sheridan, « With loneliness and satisfaction: tracing the path of cross-cultural adaptation by members of the Vietnamese community in Ireland », thèse de doctorat (non-publiée), Dublin City University, 2005.

187

Refugee Agency.

188

Cette politique d’accueil sera décrite dans le chapitre 3.

189

En 1997, 24 % de la population active vietnamienne était au chômage à une époque où le taux national était à moins de 10 %. Cathal O’Regan, Report of a Survey of the Vietnamese and Bosnian Refugee Communities Living in Ireland. Dublin : Refugee Agency, 1998, p. 59.

190

Tableau 2.3 : Programme d’accueil des Vietnamiens : 1979 – mars 2000 (fin du programme)191

Année Arrivées Regroupement

familial ^{Naissances Décès Départ vers pays tiers Total en} Irlande

1979 212 1 (0) (4) Royaume-Uni 209 1980 16 (1) (4) Royaume-Uni 220 1981 36 7 (2) (0) 261 1982 20 12 (0) (3) France 290 1983 12 13 (0) (6) Australie (1) Canada 308 1984 8 10 (1) (1) Vietnam 324 1985 7 10 (2) (3) Canada (1) Royaume-Uni 335 1986 4 12 (2) (9) Royaume-Uni (1) États-Unis 339 1987 3 8 (2) (32) Royaume-Uni (1) États-Unis 315 1988 58 10 (2) (11) Royaume-Uni (1) États-Unis (1) Canada 368 1989 47 9 (2) (12) Royaume-Uni (5) Canada (2) États-Unis 403 1990 19 9 (3) (1) États-Unis 427 1991 15 9 (3) (8) Royaume-Uni 440 1992 10 10 (0) (6) Royaume-Uni (1) États-Unis (1) Allemagne (1) Chine (1) Australie 450 1993 38 15 (2) (1) Danemark 500 1994 32 11 (2) (10) Royaume-Uni (4) États-Unis (1) Canada 526 1995 30 12 (1) (4) États-Unis (2) Royaume-Uni 561 1996 18 10 (4) (7) États-Unis (1) France 577 1997 21 8 (2) (0) 604 1998 4 8 (0) (0) 616 1999 180 0 (1) (0) 795 2000 29 0 (1) (0) 823 Total 212 591 200 (33) (147) 823 191

Source : Site de la Reception and Integration Agency (Ministère de la Justice) www.ria.gov.ie/integration/programme_refugees/vietnamese_programme/ (consulté le 10 septembre 2005).

Après l’arrivée en 1985 d’un petit groupe de 26 Programme refugees iraniens de foi bahaïe¹⁹², ce fut au tour des Bosniaques d’être accueillis dans le cadre des Programme refugees, suite à des discussions entre tous les pays membres de l’Union européenne sur la mise en place d’une réponse adéquate à la situation en ex-Yougoslavie. Un premier groupe de 178 Bosniaques arriva en septembre 1992 et le programme d’accueil se poursuivit jusqu’en mars 2000. Un programme de regroupement familial fut mis en place en 1993 pour permettre l’entrée en Irlande de leurs conjoints, leurs enfants célibataires, leurs parents, leurs frères et sœurs célibataires, ainsi que tout autre membre de la famille qui, pour des raisons humanitaires, était considéré comme nécessitant l’asile en Irlande. En 1995, le gouvernement décida d’accepter 250 réfugiés bosniaques supplémentaires, ainsi que des membres de leurs familles. Le premier groupe arriva en décembre 1995 et d’autres suivirent en 1996 et 1997. Outre ces réfugiés et leurs familles, des évacués sanitaires, blessés lors de la guerre en ex-Yougoslavie, furent pris en charge et transportés en Irlande afin que des soins leur soient prodigués. Ces blessés, dont la plupart restèrent en Irlande une fois rétablis, furent souvent accompagnés par un ou plusieurs membres de leur famille¹⁹³. La communauté bosniaque représentait en 2000 environ 1 200 personnes, dont la plupart habitaient à Dublin (voir tableau 2.4). Selon une étude publiée en 1998¹⁹⁴, 20 % étaient en âge d’être scolarisés et 55 % en âge de travailler.

192

La foi bahaïe naquit d’un mouvement de réforme sociale et morale lancé en Perse au milieu du 19^ème siècle. Pour plus d’informations sur la persécution dont firent l’objet les Bahaïs en Iran, voir « Le lent étranglement de la communauté bahaïe en Iran » de Henri Tincq, Le Monde 29 novembre 1998. Disponible sur

www.bahai.fr/IMG/pdf/Le_lent_etranglement_-_Le_Monde_29.11.98.pdf (consulté le 15 mars 2006).

193

Ce groupe de blessés et de leurs familles représente 16 % de la population bosniaque. O’Regan, op.cit., p. 10.

194

Tableau 2.4 : Programme d’accueil des Bosniaques : septembre 1992 à mars 2000 (fin du programme)195

Année Arrivées Regroupement

familial ^{Naissances Décès Rapatriement}

196 Départ vers pays

tiers ^{Total en} Irlande

1992 178 2 (0) (0) (3) États-Unis 177 1993 13 67 4 (0) (1) (0) 260 1994 9 101 9 (2) (0) (2) Australie (1) Hongrie 374 1995 80 95 12 (1) (12) (10) États-Unis (1) Italie (2) Royaume-Uni (5) Pays Bas 530 1996 83 97 9 (1) (74) (5) Inconnu 639 1997 89 105 16 (1) (41) (0) 807 1998 3 92 13 (0) (6) (1) Japon 908 1999 0 276 7 (2) (18) (1) États-Unis ₁₁₇₀ 2000 0 53 0 (7) (12) (4) Canada ₁₂₀₀ Total 455 886 72 (14) (164) (35) (dont 2 nés en Irl.) 1200

Tout comme les Vietnamiens, ces réfugiés bosniaques et leurs familles eurent, dès leur arrivée, accès au marché de l’emploi, à l’éducation et la formation, aux soins et aux prestations sociales sur la même base que les ressortissants irlandais.

En mars 1999, le gouvernement irlandais annonça sa décision d’accueillir des Kosovars ayant fui les conflits dans leur pays et se trouvant dans des camps de réfugiés en Macédoine. Entre mai et juin de la même année, 1 032 Kosovars arrivèrent en Irlande et furent installés dans plusieurs centres d’hébergement en dehors de Dublin. Ils furent rejoints par la suite par 31 personnes admises dans le cadre du programme de regroupement familial¹⁹⁷. Contrairement aux programmes précédents, les Kosovars furent accueillis dans le cadre d’un programme de protection temporaire, dont la durée fut fixée à une année,

195

Source : Site de la Reception and Integration Agency (Ministère de la Justice) www.ria.gov.ie/integration/programme_refugees/bosnian_programme/ (consulté le 10 septembre 2005).

196

Les chiffres pour les rapatriements sont les chiffres nets. Par exemple, en 1996, 85 personnes furent rapatriées, dont 11 revinrent par la suite en Irlande selon les dispositions du programme de rapatriement. Rapatriement net pour 1996 = 74.

197

Ceci s’appliquait au conjoint ou au partenaire non marié, aux enfants et, sous certaines conditions, à d’autres membres de la famille.

prorogeable tant que la situation au Kosovo ne permettait pas le retour sûr et dans la dignité des personnes déplacées. Pendant leur séjour en Irlande, on accorda aux bénéficiaires de cette protection temporaire presque tous les mêmes droits que ceux dont bénéficient les ressortissants irlandais : le droit d’exercer une activité professionnelle, l’accès à des cours de formation professionnelle et au soutien nécessaire en matière d’aide sociale, de subsistance et de soins médicaux. L’accès au système éducatif pour les enfants mineurs était également garanti. Les Kosovars ne pouvaient cependant pas bénéficier de logements sociaux ou d’allocations de logement dans le cas où ils quittaient leur centre d’hébergement pour emménager dans un logement du parc locatif privé.

En août et septembre 1999, quelques mois seulement après leur arrivée en Irlande, l’Agence pour les réfugiés proposa à un membre de chaque famille la possibilité de faire un aller-retour au Kosovo pour faire un bilan de la situation avant de prendre une décision définitive sur un éventuel retour au pays¹⁹⁸. À l’époque, ceux qui décidèrent de rentrer reçurent une prime d’aide au retour de 600 £ par adulte et 300 £ par enfant¹⁹⁹. Cependant, la majorité des personnes décidèrent d’attendre de voir si la paix au Kosovo allait durer et si la situation était vraiment stable. Le programme de rapatriement définitif eut lieu au cours de l’été 2000, quand la plupart des réfugiés acceptèrent une prime d’aide au retour de 5 000 £ par adulte et 2 000 £ par enfant²⁰⁰ proposée par le gouvernement irlandais et retournèrent au Kosovo pour reconstruire leur vie. En acceptant cette prime, les réfugiés renonçaient à la possibilité de revenir en Irlande par la suite. Seuls 144 Kosovars demandèrent à rester en Irlande. En février 2001, on leur accorda ce droit.

Tableau 2.5 : Programme d’accueil des Kosovars : septembre 1999 à juin 2001 (fin du programme)201

Année Arrivées Regroupement

familial ^{Naissances Décès Rapatriements}

202 Départs vers pays

tiers ^{Total en} Irlande

1999 1032 15 13 (1) (221) (0) 838 2000 0 16 23 (1) (735) (0) 141 2001 0 0 3 (0) (0) (0) 144 Total 1032 31 39 (2) (956) (0) 144 198

Ces vols, baptisés Look and See flights furent intégralement financés par l’Agence pour les réfugiés

199

Il s’agit de livres irlandaises. Équivalent à environ 760 € par adulte et 380 € par enfant.

200

Équivalent à environ 6 350 € par adulte et 2 540 € par enfant.

201

Source : Site de la Reception and Integration Agency (Ministère de la Justice) www.ria.gov.ie/integration/programme_refugees/kosovar_programme/ (consulté le 20 septembre 2005).

202

Depuis 2000, l’Irlande, comme 17 autres pays, participe également à un programme de protection et de réinstallation permanente coordonné par le HCR pour accueillir également un quota annuel de réfugiés (appelé Quota refugees) sélectionnés et envoyés par le HCR. Comme les Programme refugees qui les précédaient, ils représentent des cas spéciaux qui ne remplissent pas nécessairement les critères de la Convention de Genève mais sont, pour la plupart, originaires de pays en guerre ou en situation de grande instabilité. Ils bénéficient dès leur arrivée des mêmes droits que les ressortissants irlandais et peuvent aussi faire une demande de regroupement familial.

Tableau 2.6 : Programme de protection et de réinstallation permanente 203

Année Nombre admis

1998-2004 223 2005 115 2006 184 2007 114 2008 200 Total 836

Après n’avoir reçu entre 1998 et 2004 qu’un total de 223 personnes, soit une dizaine de réfugiés par an, accompagnés des membres directs de leurs familles, le ministre de la Justice annonça en juin 2005 que, suite à une demande émanant du HCR, le nombre de personnes ainsi accueillies allait passer à 200 par an²⁰⁴. Depuis le début de ce programme, des groupes de réfugiés arrivèrent de nombreux pays dont l’Afghanistan, le Libéria, la République Démocratique du Congo, la Tchétchénie, l’Iran²⁰⁵, l’Irak, le Rwanda, le Soudan, la Somalie et la Birmanie²⁰⁶.

203

Source : Reception and Integration Agency, disponible sur : www.ria.gov.ie/integration/programme_refugees (consulté le 20 septembre 2005).

204

« Minister announces increase in refugee resettlement quota », communiqué de presse du ministère de la Justice, le 8 juin 2005. Disponible sur http://www.inis.gov.ie/en/INIS/Pages/SP07000170 (consulté le 30 décembre 2008).

205

Par exemple, un groupe de 22 Kurdes iraniens arrivèrent en Irlande en novembre 2004, puis environ 200 en 2006. Source : Mary Fitzgerald. « In the queue for a better life ». Irish Times, 15 avril 2006. La plupart de ces

Kurdes avaient fui l’Iran après la révolution islamique en 1979 pour se réfugier en Irak, puis avaient essayé de gagner la Jordanie lors de l’invasion de l’Irak par les troupes alliées en 2003. Ils se trouvaient dans des camps près de la frontière jordanienne.

206

Une centaine de réfugiés birmans arrivèrent en décembre 2007 et s’installèrent dans le comté de Mayo. Voir Ruadhán Mac Cormaic, « Mayo a home from home for Burmese refugees », Irish Times, 29 décembre 2007. 78

Birmans supplémentaires étaient attendus en mars 2009. Ruadhán Mac Cormaic, « 78 Burmese refugees to be resettled in Ireland », Irish Times, 16 février 2009.

2.1.2 Les demandeurs d’asile

Contrairement aux Programme refugees et aux Quota refugees, qui sont pris en charge depuis leur pays ou depuis un camp de réfugiés dans un pays limitrophe, un demandeur d’asile arrive en Irlande par ses propres moyens et cherche à obtenir sur place le statut de réfugié conformément à la Convention de Genève. Sa demande doit être déposée auprès du ministère de la Justice²⁰⁷ qui instruit le dossier avant de reconnaître ou non sa qualité de réfugié. Jusqu’au début des années 1990, le nombre de demandes d’asile en Irlande ne dépassa jamais les 50 par an²⁰⁸. À partir de 1996, et jusqu’en 2002, ce chiffre connut une progression extrêmement rapide, avant de diminuer progressivement entre 2002 et 2005, pour se stabiliser ensuite autour de 4 000 demandes par an.

Tableau 2.7 : Demandes d’asile 1992-2008 209

Année Nombre de demandes d’asile 1992 39 1993 91 1994 362 1995 424 1996 1 179 1997 3 883 1998 4 624 1999 7 724 2000 10 938 2001 10 325 2002 11 634 2003 7 900 2004 4 766 2005 4 323 2006 4 314 2007 3 985 2008 3 866 207

Le nom complet de ce ministère est le ministère de la Justice, de l’égalité et des réformes législatives (Department of Justice, Equality and Law Reform).

208

Néanmoins, ce nombre est artificiellement bas à cause de la tendance des autorités chargées de l’immigration dans le passé à refuser parfois l’entrée au pays à ceux qui se présentaient aux aéroports, et de les obliger à repartir par le même avion, en violation de la Convention de Genève qui exige que toute demande soit examinée avant décision. Ceci fut notamment le cas des passagers cubains ou russes voyageant dans les vols Moscou-La Havane de la compagnie soviétique Aeroflot, qui faisaient escale à l’aéroport de Shannon. En 1993, le Comité européen pour la prévention de la torture constata ce fait lors d’une visite d’inspection de l’aéroport de Shannon et exprima sa crainte que l’Irlande ne respecte pas le principe de non-refoulement, en refusant l’entrée sur le territoire à des individus ayant besoin de protection. Source : Siobhán Mulally, Manifestly Unjust: A Report on the Fairness and Sustainability of Accelerated Procedures for Asylum Determinations, Dublin, Irish Refugee

Council, 2001, p. 19.

209

Source : Office of the Refugee Applications Commissioner (ORAC), ministère de la Justice. Disponible sur : www.orac.ie/pages/Stats/statistics.htm (consulté le 2 mars 2009).

L’augmentation très rapide entre 1996 et 2002 était due à plusieurs facteurs. Le nombre de demandeurs d’asile en Europe, resté relativement stable tout au long des années 1980, s’accrut en conséquence de la chute du mur de Berlin, de la guerre dans les Balkans et des nombreux conflits interethniques en Afrique. Tous ces changements commencèrent à se faire sentir en Irlande vers le milieu des années 1990 lorsque le durcissement de la législation sur les réfugiés au Royaume-Uni, en France et en Espagne poussa les demandeurs d’asile à aller vers d’autres pays de l’Union européenne. De plus, depuis la fermeture progressive des frontières européennes à l’immigration régulière dans les années 1970 et 1980, la seule manière d’entrer pour qui cherchait de meilleures conditions économiques, mais qui ne fuyait pas nécessairement la persécution, était de passer par la demande d’asile. La complexité des procédures d'examen des demandes d'asile en Irlande et la lenteur des décisions furent un facteur d'attraction incontestable pour l'immigration économique. L’État n’était pas préparé à

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