« Monsieur le Président, mes chers collègues,
« Le référendum français de ratification du Traité de Maastricht a révélé l'inquiétant déclin de l'adhésion populaire à l'idée européenne.
Ce même rejet de l'opinion publique s'est produit au Danemark, en Norvège, en Suisse et, d'une certaine façon, tout récemment en
Suède... Il nous appartient à nous, élus, de répondre aux doutes de nos concitoyens et de rebâtir une Europe plus proche d'eux et conforme à leurs attentes.
« Je me réjouis que notre Assemblée prenne sa part dans le débat sur la réforme des institutions européennes. Je félicite notre Rappor-teur, M. Jean-Pierre Masseret, pour un rapport qui manifeste son souci de remédier à ce déficit démocratique.
« Je centrerai, pour ma part, mon intervention sur les relations entre le Conseil de l'Europe et l'Union européenne, et spécialement l'extension de la garantie des droits de l'homme aux actes commu-nautaires et leur contrôle juridictionnel.
« Croyons-nous vraiment répondre au sentiment qui se répand du déficit démocratique en invitant la commission européenne à devenir une sorte de supermembre du Conseil de l'Europe ?
« Dois-je rappeler que les quinze membres de l'Union sont tous membres de notre. Organisation et que l'Union européenne n'est pas, jusqu'à plus ample informé, un État ? La commission n'est pas davantage un Gouvernement.
« Dans ces conditions, il est inadmissible de lui proposer d'éta-blir une représentation propre auprès du Conseil de l'Europe et de lui demander de participer aux travaux de notre Comité des ministres.
Avec l'accord du Rapporteur, notre commission politique avait tout à l'heure modifié cette rédaction et avait indiqué que cette invitation ne devrait nullement s'adresser à la commission, mais bien au Conseil des ministres et à sa présidence. Je regrette que, pour des questions de procédure, l'on n'ait pas accepté, à la demande de Lord Finsberg, cette modification essentielle.
« En tout cas, il est exclu que nous acceptions qu'un représentant de la commission siège au Conseil des ministres car qu'arriverait-il en effet si ce représentant, dépourvu de toute légitimité démocratique, prenait une position en contradiction avec celles des États de l'Union participant au Conseil de l'Europe ? Les conflits de compétences seraient inévitables et ne pourraient qu'alimenter le sentiment général d'institutions au fonctionnement incompréhensible et étranger aux préoccupations de tous les citoyens européens.
« Une autre proposition me semble à la fois irréaliste et inoppor-tune : celle de soumettre l'Union européenne à la Convention euro-péenne des Droits de l'Homme et à son mécanisme de contrôle.
« Je rappelle tout d'abord que les quinze membres de l'Union ont bien entendu adhéré à cette Convention ainsi qu'à tous ses protocoles
et, notamment, celui qui ouvre le recours individuel contre tous les actes des autorités nationales.
« L'adhésion de l'Union, qui ne porterait donc que sur les actes de l'Union proprement dite, me semble irréaliste et inopportune. Elle aboutirait en effet à soumettre tous les actes communautaires à un double contrôle :
« – celui de la Cour de justice des Communautés européennes à Luxembourg qui, je le rappelle, fait largement référence, dans sa juris-prudence, aux principes fondamentaux des États membres comme aux garanties de la Convention européenne des Droits de l'Homme, d'ailleurs visée dans les préambules des traités européens ;
« – puis, ce premier recours épuisé, un acte communautaire devrait être déféré ensuite à la Cour européenne des Droits de l'Homme de Strasbourg.
« Et là, mes chers collègues, on touche à l'absurde, puisque cet échafaudage conduit à instituer la Cour de Strasbourg en juridiction d'appel de la Cour de Luxembourg qui n'est sûrement pas prête à reconnaître une telle subordination.
« Enfin, il y aurait quelque extravagance à soumettre les actes intrinsèquement communautaires à l'appréciation d'une Cour euro-péenne des Droits de l'Homme dont la majorité des juges viennent d'États qui ne sont pas membres de l'Union européenne et ignorent par conséquent tout droit communautaire.
« Je n'insisterai pas sur les risques de développement d'un sys-tème absurde et d'une sorte de gouvernement supranational des juges, donc doublement privé de légitimité démocratique. Il faut bien mesu-rer les conséquences auxquelles nous mènera un pareil mécanisme.
En effet, qui veut en Europe d'un droit civil, d'un droit pénal uni-formes et définis non plus dans nos parlements mais dans le secret des délibérations de juges sans responsabilité politique ?
« Voici, mes chers collègues, pourquoi je n'apporterai pas mon suffrage au projet de recommandation et de résolution, tout en approuvant l'objectif de coopération entre les différentes institutions européennes et, en particulier, l'ardente obligation de supprimer les doubles emplois. »
M. Jean-Claude MIGNON, député (RPR), a, quant à lui, for-mulé les observations suivantes :
« Monsieur le Président, chers collègues,
« Notre débat d'aujourd'hui sur la Conférence intergouverne-mentale de 1996 se situe à un moment particulièrement important pour l'avenir de l'Europe.
« Force nous est de constater que le contexte dans lequel il s engage n'est pas des plus favorables. Les événements des derniers mois ont révélé de profondes divergences entre les pays membres de l'Union européenne, et l'incertitude demeure sur la possibilité réelle de mettre en œuvre dans les délais prévus les dispositions du Traité de Maastricht, en particulier la création de la monnaie unique.
«La réunion des chefs d'État et de gouvernement des Quinze, qui s'est tenue aux Baléares, a au moins fixé le début de la Confé-rence intergouvernementale au printemps 1996.
« Quels en seront les résultats ? Nul ne peut le prévoir tant les points de vue sont différents au sein même du groupe de réflexion qui vient de publier son rapport d'étape.
« Mon propos n'est pas d'entrer dans un processus de négocia-tion qui, de toute façon, nous échappe mais de rappeler un certain nombre de priorités qui sont celles du Conseil de l'Europe et que la préparation de la CIG ne doit pas nous faire perdre de vue.
« Quant à la conférence intergouvernementale elle-même, l'excellent rapport de notre collègue Masseret définit bien les voies qui s'ouvrent pour le Conseil de l'Europe dans une coopération ren-forcée avec l'Union européenne. C'est l'idée maîtresse du rapport et elle conduit à faire des propositions concrètes qui concernent prati-quement tous les niveaux de l'Organisation.
« Je vois personnellement dans ces conclusions un utile prolon-gement à la réflexion que j'avais déjà engagée il y a quelques mois dans un rapport au Premier ministre français.
« Les propositions que nous serons amenés à formuler doivent à mon sens reposer sur quelques principes.
« Le premier est que le Conseil de l'Europe est désormais un grand forum de dialogue politique à l'échelle du continent. C'est en outre le seul forum véritablement paneuropéen, puisque les États-Unis et le Canada confèrent à l'OSCE un caractère transatlantique.
« En second lieu, nous devons avoir conscience que le Conseil de l'Europe ne pourra remplir les missions de plus en plus nombreuses qui lui sont confiées que s'il dispose des moyens financiers indispen-sables. Il est donc urgent de sortir de la croissance zéro et de donner au Fonds social les moyens d'action indispensables.
« En troisième lieu, j'estime que la qualité des expertises du Conseil de l'Europe, unanimement reconnue, doit l'inciter à renforcer sa coopération interinstitutionnelle.
« Un nouveau partenariat doit s'instaurer entre le Conseil de l'Europe et les autres institutions (Union européenne, Berd, FMI, etc.), en particulier pour la mise en œuvre des programmes d'assistance à l'Est.
« Le projet de recommandation qui nous est soumis se réfère à une modification de l'article 230 du Traité de Rome qui pourrait en effet être le cadre de cette redéfinition des rapports entre le Conseil de l'Europe et l'Union européenne.
« À tout le moins, il est temps que l'Union européenne recon-naisse le rôle privilégié joué par le Conseil de l'Europe dans les rela-tions avec les pays de l'Europe centrale et orientale.
« L'Union européenne, quelle que soit sa capacité financière, ne peut tout faire à elle seule et il me paraît important que des discus-sions s'engagent afin d'éviter les gaspillages et les doubles emplois.
« Quant au projet de résolution, il reprend une idée chère à notre collègue Jean Seitlinger, celle de faire de notre Assemblée la Seconde Chambre de l'Union européenne.
« C'est une idée séduisante que j'avais moi-même reprise dans mon rapport. Pour aller plus avant dans notre réflexion sur cette pro-position, au moins devrions-nous pouvoir disposer d'une étude sérieuse sur la mise en œuvre pratique de ce projet.
« Cette proposition a-t-elle quelque chance d'aboutir ? C'est en tout cas un élément pour la discussion que notre Assemblée est en mesure de présenter. Le débat sur la CIG, aussi utile et intéressant soit-il, ne doit pas occulter les grandes priorités du Conseil de l'Europe en tant qu'organisation paneuropéenne ayant ses objectifs propres.
« C'est ainsi que je renouvelle mon appel en vue de la tenue d'un second sommet des chefs d'État et de gouvernement du Conseil de l'Europe, qui pourrait utilement se tenir à l'issue de la Conférence intergouvernementale de 1996, pour engager une étape nouvelle de l'Organisation à la lumière de la nouvelle donne institutionnelle.
« Qu'il s'agisse de l'Union européenne ou de l'OSCE, ce sont les sommets des chefs d'État qui donnent à intervalles réguliers l'impul-sion politique nécessaire.
« Le Sommet de Vienne sera-t-il sans lendemain ? Il me paraît anormal que le Conseil de l'Europe ne bénéficie pas de ces réunions
comme cela avait d'ailleurs été prévu.
« Sans méconnaître l'importance de nos relations avec l'Union européenne, nous ne devons pas perdre de vue notre vocation propre et la nécessité de renforcer nos structures pour les rendre plus perfor-mantes.
« Il faudra que la question de la réforme du Statut de 1949 soit abordée, afin de renforcer le rôle du Secrétaire Général, qui devrait être responsable devant l'Assemblée parlementaire, cette dernière retrouvant un rôle politique accru.
« Le réaménagement institutionnel de l'Union européenne, auquel devrait aboutir la CIG, devrait être pour le Conseil de l'Europe l'occasion d'une réflexion et d'un nouveau départ que consacrerait d'ailleurs avec éclat l'adhésion de la Fédération de Russie.
« L'adhésion de la Russie donnera à notre Organisation une dimension politique nouvelle et ne manquera pas d'influer sur le dia-logue entre le Conseil de l'Europe et l'Union européenne.
« Le débat sera long et difficile et il conviendra d'assurer le suivi des propositions.
« À cet effet, j'ai présenté avec notre collègue M. de Puig un amendement au projet de résolution.
« Je pense que cette initiative, si elle était retenue par l'Assem-blée, nous permettrait de disposer d'une cellule de réflexion pour la période à venir, au cours de laquelle seront prises des décisions qui détermineront la future architecture institutionnelle de l'Europe. »
Au terme de ce débat, l'Assemblée, appelée à statuer sur le Rap-port 7373 et les Avis 7378 et 7404, a adopté la Recommanda-tion 1279, modifiée par deux amendements de M. Jean-Pierre MASSERET, sénateur (Soc.), ainsi que la Résolution 1067.
K. - L'adhésion de la Communauté européenne à la Conven-tion européenne des Droits de l'Homme. (Mercredi 27 septembre 1996.)
Le Rapporteur insiste sur la nécessité de rendre plus efficace la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales en Europe et partage la préoccupation du Parlement Européen au sujet des lacunes qui existent dans le système de protection des droits, lacunes aggravés avec l'élargissement des compétences de la Com-munauté.
À présent, la Convention européenne des Droits de l'Homme ne s'applique pas aux organes de la Communauté européenne, ni à leurs actes juridiques. L'adhésion renforcerait, selon le Rapporteur, la cohé-sion du système en évitant tout risque d'interprétation divergente des dispositions de la CEDH par la Cour européenne des Droits de l'Homme et par la Cour de Justice des Communautés européennes.
En 1981 et 1985, l'Assemblée avait exprimé son souhait de voir la Communauté adhérer à la Convention européenne des Droits de l'Homme. Ce dernier rapport encourage le Parlement européen à continuer de plaider en faveur d'une telle initiative. Il invite les parle-ments des États membres de l'Union européenne à promouvoir une telle adhésion et insiste tout spécialement pour que ces parlements incitent leurs Gouvernements à soutenir, au sein du Conseil des ministres, toute proposition formelle d'adhésion présentée par la commission européenne.
Après la présentation du Rapport, l'Assemblée a entendu une allocution du Président de la Cour européenne des Droits de l'Homme, M. Rovl RYSSDAL, qui s'est dit sensible à l'honneur qui lui était fait de s'adresser à l'Assemblée : le rapport de Mme Wohlwend a détaillé de manière excellente les raisons qui mili-tent en faveur de l'adhésion de l'Union à la Convention. Tout au plus peut-on ajouter que cette adhésion serait le moyen le plus évident de combler un fossé de plus en plus béant dans l'Union. Cette « omission
», qui pouvait n'être que peu surprenante par le passé, devient incom-préhensible maintenant que les pouvoirs de l'Union s'étendent à des domaines qui touchent aux droits fondamentaux, même si, jusqu'à présent, on n'a eu à déplorer aucune violation flagrante de ces droits.
Dès 1969, la Cour de Luxembourg a reconnu que les droits fon-damentaux de la personne humaine faisaient partie des principes généraux du droit qu'elle avait la charge d'appliquer et, en 1977, par une déclaration conjointe, les institutions européennes ont affirmé qu'elles respectaient les droits fondamentaux tels qu'ils ont été expli-cités dans les constitutions nationales et dans la Convention euro-péenne des Droits de l'Homme. Le préambule de l'Acte unique et le Traité de l'Union font en outre explicitement référence à la Conven-tion.
Il n'en reste pas moins que les citoyens européens ne peuvent pas contester les décisions de la Communauté devant la Cour de Stras-bourg et que cette absence de voie de recours est une faiblesse recon-nue de l'édifice juridique communautaire. Pour y remédier, il est pos-sible d'envisager trois solutions : la Cour de Luxembourg continue dans sa pratique actuelle qui consiste à reconnaître de facto les normes de la Convention, ou bien l'Union élabore son propre
cata-logue de droits fondamentaux, ou bien la Communauté adhère à la Convention.
Il est possible de s'en tenir au statu quo puisque la Cour fait déjà référence dans ses arrêts aux droits inscrits dans la Convention. Mais, quelle que soit sa bonne volonté, rien ne l'y oblige et il y a une diffé-rence considérable entre l'application de facto de normes et une appli-cation de jure. Il est même à craindre que la jurisprudence des deux cours ne Finisse par diverger. La Cour de Strasbourg peut viser les droits de l'Homme tandis que la Cour de Luxembourg ne fait réfé-rence qu'au fonctionnement du marché commun. Il existe déjà des exemples d'une telle divergence dans les motivations puisque, dans différentes affaires qui mettaient en cause l'information sur les possi-bilités d'avortement au Royaume-Uni, la Cour de Strasbourg a tran-ché au nom de la liberté d'expression tandis que celle de Luxembourg s'est appuyée sur la liberté de fourniture des services prévue par l'article 59 du Traité de Rome.
Comme le droit communautaire ne cesse de s'étendre à des domaines où de pareilles difficultés peuvent apparaître, l'approche pragmatique de la Cour de Luxembourg ne peut plus apporter une protection efficace aux droits individuels face aux décisions de la Communauté.
Serait-il judicieux que l'Union élabore son propre catalogue de droits fondamentaux ? Cette solution, au demeurant difficile à mettre en œuvre, ne pourrait qu'affaiblir la protection des droits et dresser des barrières invisibles entre les États qui seraient soumis à des juris-prudences et à des normes divergentes.
La meilleure solution pour éviter une Europe juridique à deux vitesses est l'adhésion de la Communauté en tant que telle à la Convention européenne des Droits de l'Homme. Cette adhésion don-nerait une base constitutionnelle à la protection des droits au sein de l'Union et contraindrait les autorités communautaires à tenir compte des droits de l'homme dans leurs décisions, comme le font déjà les États membres qui ont signé la Convention. Les citoyens pourraient s'adresser à Strasbourg pour défendre leurs droits vis-à-vis de la Communauté et celle-ci prouverait son engagement en faveur de la protection des droits de l'homme.
Les objections d'ordre technique qui sont formulées à rencontre de cette adhésion ne sont pas insurmontables depuis l'entrée en vigueur du Protocole n° 11 et la création d'une Cour à temps plein.
Quant aux réserves de fond qui ont été formulées, elles découlent d'une mauvaise compréhension du système, et notamment de son caractère subsidiaire. Le mécanisme de la Cour ne serait pas un méca-nisme d'appel des décisions prises par les institutions
communau-taires qui auraient les mêmes marges de manœuvre que les autorités nationales.
En cette fin de siècle il faut donner une ampleur nouvelle à la protection des droits, et l'adhésion de la Communauté, qui paraît tout à fait possible, serait d'autant plus utile que la Convention a fait la preuve, par ses protocoles, de sa capacité d'adaptation. L'orateur invite l'Assemblée à reprendre cette idée et à la défendre dans le cadre de la préparation de la Conférence intergouvernementale de 1996. La résolution qu'elle va prendre aujourd'hui sera d'une grande impor-tance. L'orateur souligne en conclusion le travail que l'Assemblée a accompli pour assurer une protection plus efficace des droits sur le continent européen.
Au terme du débat (commun avec celui portant sur la Conférence intergouvemementale), l'Assemblée, appelée à statuer sur le Rap-port 7383, a adopté la Résolution 1068.
L. – La demande d'adhésion de l'ex-République yougoslave de Macédoine. (Mercredi 27 septembre 1995.)
Le Rapporteur principal décrit la situation de cet État candidat à l'adhésion en ces termes :
« Monsieur le Président, mes chers collègues, nous avons eu un très long débat sur la situation dans l'ex-Yougoslavie. Nous sommes maintenant saisis de la demande d'adhésion de la Macédoine, pays de l'ancienne Yougoslavie qui, tout comme la Slovénie, a réussi à accé-der à la souveraineté sans violence ni effusion de sang. Dès le début du changement politique en Yougoslavie, les Macédoniens ont affiché une aspiration résolue pour la démocratie et le pluralisme. Face au conflit en Bosnie, la paix macédonienne est souvent citée en exemple.
« La Macédoine compte environ deux millions d'habitants dont la majorité – 66 % – sont des Macédoniens. Il y a environ 23 % d'Albanais, 4 % de Turcs, plus de 2 % de Rom et 0,4 % de Valaques, selon le dernier recensement, celui de 1994.
« Le peuple appartient en majorité à la religion chrétienne ortho-doxe. Les Albanais et les Turcs sont en majorité musulmans, tandis qu'il existe une très faible minorité chrétienne catholique.
« La Macédoine est entourée par la Serbie au nord, la Bulgarie à l'est, la Grèce au sud, et l'Albanie à l'ouest. On y parle quatre langues : le macédonien, l'albanais, le turc, le serbe. Les quelques milliers de Valaques parlent le valaque.
« Malgré cette bigarrure ethnique et religieuse, malgré l'embargo sur la Serbie, autrefois son principal partenaire économique, malgré le
blocus infligé par la Grèce depuis février 1994, la Macédoine a réussi à ne pas être impliquée dans des luttes internes ou externes.
« Bien au contraire, l'évolution récente de la géopolitique balka-nique prouve que la Macédoine a réussi à pactiser avec l'Albanie et la Bulgarie et à faire ouvrir un accès à la mer à travers ces deux voisins de l'Est et de l'Ouest tant que l'accès traditionnel à l'Adriatique via Salonique était bloqué.
« Comme les Macédoniens, nous sommes soulagés par la conclusion de l'accord intérimaire avec la Grèce du 13 septembre der-nier prévoyant l'ouverture de la frontière sud du pays et, de ce fait,
instauration de relations politiques et économiques entre les deux pays.
« La période passée était parsemée d'obstacles, mais la Macé-doine a poursuivi sans fléchir dans sa voie vers la démocratie. La dynamique du changement a dominé les facteurs d'instabilité externes
et internes. Bien sûr – et il serait miraculeux qu'il n'en soit pas ainsi – restent encore à régler des questions d'ordre juridique. Sir Peter Fry entrera plus dans les détails, au nom de la commission des questions
juridiques et des droits de l'homme.
« Dès la dissolution en 1991 de la République socialiste fédéra– tive de Yougoslavie, la Macédoine a déclaré son indépendance – trois mois après la Slovénie et la Croatie. Un référendum et une nouvelle
constitution, précédés d'élections législatives, marquèrent l'évolution rapide vers la démocratie.
« Le statut d'invité spécial de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a été octroyé au Parlement de Macédoine le 13 mai 1993. Nous remercions la délégation des invités spéciaux pour sa collaboration au sein de notre Assemblée et pour sa participation aux programmes intergouvernementaux.
« Des élections présidentielles et législatives ont eu lieu en octobre 1994. Au sein du Parlement, on compte dix-huit députés alba-nais, deux députés serbes, un député turc, un député rom sur un total de 120 députés. Au Gouvernement, qui compte vingt membres, se trouvent quatre ministres albanais.
« Le Conseil des relations interethniques institué par la Constitu-tion comprend deux personnes par ethnie et il est présidé par le prési-dent du Parlement.
« Le Parlement a institué une commission des relations intereth-niques où tous les partis parlementaires sont représentés. Dans cette commission sont traitées les questions des minorités nationales.