ANALYSE DE L’ACTION DE L’ETAT DANS LA THEORIE ECONOMIQUE
B. L’INTERET DE L’ETAT:
L’économie n’a pas toujours négligé la considération de l’intérêt de l’Etat. Au temps où le pouvoir d’Etat était personnifié par le Roi, l’économie politique était, en premier lieu, la science des conseillers des princes.
La théorie économique moderne, en ignorant la réalité substantielle de l’Etat, néglige une partie importante des déterminants de la décision publique. Elle stipule, implicitement, que l’intervention de l’administration est neutre dans la décision, docile et fidèle dans son exécution.
Les juristes et les politiques sont, d’une manière générale, plus proches de la réalité de l’Etat en se préoccupant des droits des citoyens vis-à-vis de la société, de ceux de la société, des libertés publiques, des droits et des devoirs de l’administration. Ils sont amenés à considérer l’Etat comme une réalité en soi jusqu’à le considérer parfois comme une fin en soi. Toutefois les concepts sur lesquels ils se basent sont mal adaptés à l’analyse économique et méritent d’être reformulés parce qu’ils privilégient, souvent, la forme aux dépens du fond.
L’Etat peut être observé de deux manières:
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A. Nicolai,, Comportement économique et structures sociales, Editions PUF, Paris 1969, p. 66. 2
- à travers ceux qui assument, dans l’ensemble du système, les rôles relevant de l’exercice des fonctions collectives. C’est l’approche maximaliste, celle qui correspond à l’Etat-système,
- ou alors à travers ceux qui agissent efficacement, ne retenant de l’Etat que les groupes et individus qui exercent la puissance publique. Les deux approches sont complémentaires et cette complémentarité s’analyse à travers les définitions juridiques de puissance publique, de pouvoir public, et d’Etat.
1.1.2. FONDEMENT JURIDIQUE DE L’ETAT
La considération de l’Etat par les juristes permet un inventaire des éléments qui permettent d’en fonder la spécificité et la complexité.
La définition de l’Etat est malaisée. L’Etat procède, en effet, d’une ambiguïté. Il est à la fois le support idéal du pouvoir politique et sa traduction en actes. Cette dualité se traduit dans la définition de A. Hauriou: « un Etat est un groupement humain, fixé sur un territoire déterminé et dans lequel un ordre social, politique et juridique est maintenu par une autorité munie de pouvoirs de contrainte » 1.
L’Etat, comme organisation politique de la nation, trouve sa source dans le consensus qui engendre la société politique. Le pouvoir public, c’est-à-dire la capacité de faire ou de « faire faire », dont il est support, réside dans l’ensemble des moyens susceptibles d’être mis en œuvre pour l’accomplissement des tâches collectives: Le pouvoir est un entrepreneur d’organisations sociales 2.
L’Etat, comme forme de l’exercice du pouvoir politique, l’Etat apparaît comme un ensemble diversement organisé, dépositaire du pouvoir public attaché à la transcendance de la raison collective. L’Etat est alors la modalité de mise en œuvre de la puissance publique appelant le « chef ».
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A. Hauriou, Droit constitutionnel et institutions politiques, Editions Montchrétien, Paris1966, p. 89. 2
Tout le problème du pouvoir public tient à cette dualité des éléments qui le constituent et qui s’influencent réciproquement: la volonté d’un chef est la puissance d’une idée qui, à la fois, le porte et le dépasse 1.
L’accent est mis sur la personnalité du chef et la particularité de son statut social. Cette définition connote les notions de légitimité, de puissance publique transcendantale ainsi que les composants humains et géographiques de l’organisation politique. Elle révèle le caractère analytique essentiel des concepts de pouvoir public et de rationalité du pouvoir.
La considération de l’appareil de l’Etat et des règles de son fonctionnement est essentielle pour l’utilisation de ces concepts dans l’étude de la décision publique.
1.1.3. L’ETAT DANS LE SYSTEME
Cette approche systémique de l’Etat consiste à en repérer les éléments dans les structures du système total et à étudier les comportements particuliers que ces structures déterminent. Elle conduit à une conception maximaliste de l’Etat car en fait partie tout ce qui, à un titre quelconque, exerce une activité économique à caractère public. Cette définition permet l’inventaire de la variété de situations où se trouve l’Etat.
L’activité de l’Etat, dans le système, s’intègre dans le cadre de l’accomplissement d’objets sociaux, politiques et économiques. C’est cette participation à la vie du système qui se fonde en existence sociale. Son statut social dérivant de sa situation structurelle, l’Etat peut donc être défini comme un ensemble de composants structurels du système total, d’une part, et son comportement est analysé comme celui des autres agents sociaux, d’autre part.
Le comportement associe les idées du caractère objectif des situations structurelles - et donc du mode de structuration du système - de la recherche d’une
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utilisation optimale de possibilités qui y sont liées et d’une lutte contre les événements conjoncturels et structurels qui menacent l’agent en affaiblissant sa situation ou en remettant son existence en cause.
La composition du système total qu’est l’Etat s’établit par la cohérence de l’ensemble des rôles et des comportements qui le composent. Les différentes tâches assumées par les agents de l’Etat sont constitutives du système total. Les rôles sociaux auxquels elles correspondent trouvent leur signification dans le fait qu’ils concourent à la réalisation d’objectifs communs au sein du système et que leurs actions spécifiques sont coordonnées et complémentaires. Les comportements des agents dans l’Etat sont les supports des structures qui constituent ce dernier, et cela en même temps qu’ils constituent les supports du système total et de son évolution. L’Etat est un complexe cohérent de structures et de comportements spécifiques à une activité économique.
Cette conception de l’Etat comme système dans le système total était déjà comprise dans la définition de l’Etat comme organisation politique dans la nation. Notre précédente définition concerne le groupe incarnant la rationalité collective de la société politique et l’intègre également. L’Etat apparaît, donc, comme la modalité systémique de l’exercice des fonctions collectives associées à la notion de pouvoir public.
Nous parlons de structure étatique d’un système pour exprimer l’ensemble des rapports réels ou objectifs entre agents dont l’activité concourt à la réalisation du caractère transcendant le fait collectif. Ces structures engendrent les comportements spécifiques qui en sont les supports. Au sens large, les agents de l’Etat sont ceux qui, par leur action, contribuent à la réalisation d’une fonction étatique et se conforment à un comportement y participant.
La diversité systémique de l’Etat apparaît à travers la variété de ses formes d’organisation et sa généralité dans sa présence en tout point du système. Une
première illustration de ces caractères de généralité et de diversité réside dans l’observation territoriale et fonctionnelle.
L’Etat est présent dans l’ensemble de l’espace géographique national et assure simultanément la gestion des affaires générales et des affaires d’intérêt local: l’Etat est à la fois le gouvernement et l’administration centrale, le parlement et le système représentatif, national. Ces derniers forment un tout cohérent dans ses supports systémiques ainsi que dans les modalités de détermination des objectifs et de mise en œuvre des moyens.
1.1.4. L’APPROCHE DECISIONNELLE DE LA THEORIE