ECONOMIQUE DE L’ETAT

En préalable à une théorie de la décision appliquée à l’Etat, il convient de bien situer la décision dans son contexte. Cela nécessite qu’elle soit resituée dans sa totalité par l’analyse de tout ce qu’établit sa spécificité et sa complexité. Il s’agit en premier lieu de l’Etat anti-même. Il n’est pas un agent économique homogène et constant dans ces manifestations, mais il apparaît comme un système d’organisation et de groupes. Il s’agit ensuite de la décision proprement dite qui se présente plus comme un processus que comme un phénomène discontinu et fini. Il s’agit en troisième lieu des cheminements formels dont procède la décision. Tout au long de cette approche, la référence aux relations de l’Etat dans le système sera constante.

A) L’ETAT, SYSTEME D’ORGANISATION ET DE GROUPES:

Revenons à l’Etat comme sous-système dans le système total, constitué de structures, ainsi que ses comportements: la totalité du sous système Etat n’a pas la même importance dans le fonctionnement du système. Tous les agents de l’Etat n’occupent pas des situations équivalentes au sein des structures du système

étatique. C’est pourquoi il convient d’y distinguer les rôles sur lesquels se fonde l’activité de ce que nous avons appelé le « chef ». Dans cette conception minimaliste, la priorité est donnée aux supports du comportement de l’Etat c’est-à-dire aux agents efficients existants en son sein.

1- L’organisation de l’Etat peut être envisagée sous différentes modalités qui forment ce que nous appelons « Les organisations dans l’Etat ».

Nous distinguons notamment une organisation centrale (les services ministériels proprement dits), des organisations à vocation technique ( les services de l’aménagement du territoire).

Le groupe est une forme d’organisation engendrée par les faits pour l’exercice d’un pouvoir de décision. Il peut résulter de pratiques permanentes ou d’un besoin momentané.

2- La notion d’organisation dépasse les conceptions de Taylor pour lequel les hommes sont considérés comme les auxiliaires des machines dans l’exécution des taches routinières¹. L’étude des comportements des individus et des groupes y trouve une place importante de telle sorte que l’organisation n’appauvrit plus leur personnalité, elle leur sert le cadre.

Ainsi, l’administration publique est une organisation, non seulement parce qu’elle est cohérente dans les structures et les comportements qu’elle met en jeu, mais encore parce qu’il y existe la personnalité du fonctionnaire marqué par la notion de service public.

L’organisation répond aux besoins du fonctionnement du système et à ceux des individus dans la poursuite de leurs buts sociaux. Elle ne se substitue pas au système du point de vue des individus et n’éclipse pas ces derniers dans le fonctionnement du système.

L’importance accordée aux comportements individuels accrédite la place particulière accordée au problème des motivations. Pour K. Galbraith, la

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convergence des objectifs de l’individu et de ceux de l’organisation est nécessaire à la survie de cette dernière et peut résulter de quatre types de relations différentes ¹:

- la contrainte par laquelle le groupe peut imposer l’acceptation de ses objectifs, - la motivation pécuniaire,

- l’identification, c’est-à-dire la reconnaissance, par les individus du fait que les objectifs de l’organisation sont supérieurs aux leurs, conduisant ainsi à la substitution des premiers aux seconds.

- enfin, l’adaptation effectuée par l’individu des objectifs de l’organisation à ses finalités propres.

3- L’organisation, principalement la grande organisation étatique n’affaiblit pas

les capacités innovatrices dans le système. C’est ce qu’a tenté de montrer Schumpeter dans le « Capitalisme, Socialisme et Démocratie ». Par de nombreux aspects, son analyse semble confirmée dans les faits.

B) LA DECISION COMME PROCESSUS:

La décision collective, à propos d’un projet, relève d’un ensemble plus ou moins cohérent et déterminé de procédures, de stimulation et de rapports de force émergeants à des instants privilégiés mais établis sur des bases objectives témoignant d’une certaine permanence. Nous définirons le processus comme un ensemble de phénomènes actifs résultant de mécanismes simultanés ou successifs, convergents ou contradictoires par lesquels un corps social assume ses fonctions et ses déterminismes. Analyser la décision collective comme un processus, c’est la restituer dans sa totalité systémique, dans son intégralité spatiale, temporelle et fonctionnelle.

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Le processus des décisions publiques résulte de la synthèse dynamique et ordonnée de phénomènes de pouvoirs, de motivations et de complémentarités dans l’action.

La décision associée à des problèmes collectifs met en compétition des pouvoirs privés à la fois solidaires et concurrentes. Or, nous avons vu avec M. Crozier que: « la relation de pouvoir ne s’établit que si les deux parties s’intègrent, au moins temporairement, dans un ensemble organisé. »

Pour bien comprendre les données et la dynamique d’une négociation de pouvoir, il faut donc porter l’attention sur l’ensemble de l’organisation qui en constitue le cadre. Le pouvoir n’apparaît alors seulement plus comme une relation mais comme un processus inséparable du processus d’organisation ¹.

La décision collective est inséparable des modalités qui lui ont donné naissance: l’organisation plus ou moins stable et fluide dont elle émane, les rapports entre cette organisation et la collectivité. Ces rapports sont repérables d’une part au niveau des motivations, d’autre part dans les rapports d’interdépendance entre les individus lors de la mise en œuvre des choix et des moyens. La décision de l’Etat ne peut être détachée de tous ces éléments.

C) L’ETUDE DE LA DECISION COLLECTIVE:

L’étude Particulière des collectivités publiques suppose la prise en considération d’éléments divers, liés entre eux. En premier lieu, les modalités organisationnelles de la décision apparaissent à l’occasion de l’étude des relations formelles de la décision publique pour en donner une vue d’ensemble et en connaître l’organisation générale. En second lieu, l’analyse en termes de structures et de pouvoirs permet de révéler les moments principaux de la décision et la détermination des choix et des comportements efficaces dont elle procède.

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Ces deux approches se complètent pour la connaissance de la décision. Chacune d’elles exprime la relation entre le groupe décisif et son écosystème, la procédure entre un ensemble de normes encadrant les rapports entre les agents à propos de questions d’autorité et de dépendance. Les rapports de pouvoir dans l’Etat cristallisent des rapports de force dans le système total.

SECTION 2: L’ECONOMIE PUBLIQUE EN TANT QUE SCIENCE