5.3. La politique des minorités sous Saakachvil
5.3.1. Les instruments de mise en œuvre
Sordia, le Conseil des minorités nationales est devenu « the main forum for discussion and dialogue between government stakeholders and national minority representatives » (ibid., p. 22). Son rôle a été renforcé encore avec l’adoption du Concept national sur la tolérance et l’intégration civique en 2008 puisqu’il a été depuis l’un des principaux organes chargés de la mise en œuvre du Plan d’action. D’autres organes sont évidemment impliqués dans la mise en œuvre de la politique d’intégration, en particulier le ministère de l’éducation.
On observe donc que depuis 2008 les autorités ont mis en place une réelle structure au sein du gouvernement autour d’un programme et d’un plan d’action. On peut toutefois s’étonner qu’il ait fallu plus de quatre ans pour établir cette structure alors même que Mikheil Saakachvili a dès son arrivée au pouvoir placé la question de l’intégration civique parmi les chantiers qu’il souhaitait développer. Il s’avère que malgré sa volonté affichée d’ouvrir le champ socio- économico-politico-identitaire aux minorités, ce dossier ait été dépassé sur le plan des priorités par la question de la réintégration territoriale de l’Abkhazie et de l’Ossétie du Sud, la lutte contre la corruption ou encore le rétablissement de l’autorité de l’Etat.
5.3.1. Les instruments de mise en œuvre
Le Concept national sur la tolérance et l’intégration civique (ci-après le Concept) et son Plan d’action constituent la base de l’action publique en matière d’intégration des minorités. Il s’agit d’un texte basé sur la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales du Conseil de l’Europe, dont le but est de « support the building of democratic and consolidated civil society that is based on common values, which considers diversity as a source of its strengths and provides every citizen with the opportunity to maintain his/ her identify (Government, 2009, p. 3). Le Concept a été rédigé sur un mode participatif, prenant en compte les points de vue de tous les acteurs impliqués, y compris les organisations de la société civile représentant les minorités nationales. Le texte est pour cette raison relativement général, donnant principalement des lignes directrices sur les actions à mener ; il est soutenu par un plan d’action visant à concrétiser les axes définis dans le Concept (cf annexe 9.4). Le Concept définit six domaines dans lesquels il fixe des objectifs en matière d’intégration:
- Etat de droit
- médias et accès à l’information
- intégration politique et participation civique - intégration sociale et régionale
- culture et préservation de l’identité
La lecture des objectifs28 du texte permet d’identifier une particularité qui parcourt l’ensemble du document, qui consiste à chercher un équilibre entre la volonté de garantir à tous les citoyens des opportunités égales en termes de droits civiques, politiques, économiques et sociaux, ce qui implique a priori la nécessité de connaître la langue nationale, et d’autre part, celui de préserver l’héritage culturel, linguistique et religieux des minorités. Cet équilibre à trouver entre ces deux éléments constitue, nous l’avons déjà évoqué, la particularité du cas géorgien et rend la tâche des acteurs chargés de la mise en œuvre complexe. L’objectif affiché des autorités est de parvenir à renforcer les opportunités des personnes appartenant à des minorités de s’intégrer socialement, politiquement et économiquement, par le biais de connaissances plus approfondies de géorgien. Cela a longtemps été clamé par les prédécesseurs de Mikheil Saakachvili sans qu’aucune mesure spécifique n’ait jamais été mise en place pour y parvenir. Or, comme nous l’avons déjà dit, ces mesures sont potentiellement identifiées à de l’assimilation par les communautés elles-mêmes si simultanément on ne garantit pas la nécessité de préserver l’héritage multiethnique du pays en encourageant l’apprentissage et la préservation des langues et cultures minoritaires. Cela se reflète dans le Plan d’action (cf. infra) de même que dans les principes rappelés dans le Concept (p. 5) :
- Equality of every citizen of Georgia, non-discrimination and strengthening of the tradition of tolerance.
- Maintenance of balance between civic integration and protection of minorities’ identities, voluntary participation in the civic integration process and unacceptability of forced assimilation.
28 «The National Concept for Tolerance and Civic Integration has following goals:
- Create an environment of tolerance and respect among ethnic, cultural, linguistic and religious groups living in Georgia.
- Provide to every citizen of Georgia equal opportunities to avail of civil, political, economic and social rights regardless of ethnic, cultural, linguistic or religious belonging.
- Create necessary conditions for effective participation of minorities in the political, social, economic and cultural life of Georgia.
- Provide equal access of minorities to every level of education, and the right to receive education and communicate in their native language.
- Provide support for the development of minorities’ cultures and preservation of essential elements of their identity, including religion, language, traditions and cultural heritage » (Government, 2009, p. 3).
- Right of minorities to choose whether or not to be treated as such or use the right provided accordingly
- Right of minorities to use the rights and freedoms provided for by the Georgian Constitution and legislation individually as well as collectively.
- Effective participation of minorities in the decision-making process on issues directly or indirectly related to the protection and development of their identity.
- Partial delegation of state functions related to the implementation of the National Concept for Tolerance and Civic Integration to civil society organizations.
Les principes rappellent aussi un des éléments fondamentaux du droit des minorités, à savoir le droit de ces dernières de décider si elles veulent ou non être traitées en tant que telles. Le Concept définit également les principes de mise en œuvre et de monitoring. Ainsi, c’est le ministère pour les questions de réintégration qui est en charge de la coordination technique, du monitoring et du reporting (Sordia, 2009, p. 19). Mais c’est le Conseil pour l’intégration civile et la tolérance qui est mandaté pour suivre la mise en œuvre du Plan d’action.
Dans le cadre des six domaines pour lesquels il se fixe des objectifs, le Concept donne des directions générales à mettre en œuvre dans le Plan d’action. Pour ce qui de l’éducation et de la langue officielle, le document souligne ainsi que « one of the most serious challenges for the civic integration process in Georgia is the lack of knowledge of the state language among ethnic minorities, which significantly impedes their employment in the public service sector and participation in the political, economic and social life of the country. One of the main goals of the education system reform since 2004 is to improve the level of knowledge of the state language among ethnic minorities. Fluency in the state language is a long-term objective. In the meantime, however, specific measures must be taken that will, notwithstanding the low level of knowledge of the state language, ensure the increased participation of ethnic minorities in the political, economic and social life of the country and strengthen their motivation to study the Georgian language » (Government, 2009, p. 5). Pour ce qui est du domaine des médias et de l’accès à l’information, le texte souligne la nécessité de fournir aux minorités des programmes d’information sur la Géorgie, afin de les sortir de leur isolement et de renforcer le sentiment d’appartenance. Quant aux enjeux de l’intégration politique et de la participation civique, les autorités mettent en avant la nécessité de renforcer la présence des personnes appartenant à des minorités nationales dans le service public mais
- Ensure equal suffrage and equal representation of minorities in the elected state bodies.
- Improve minority participation in the decision-making process.
Nous l’avons dit, le Concept est accompagné d’un Plan d’action dont la mise en œuvre incombe au Conseil pour l’intégration civile et la tolérance. Ce Plan d’action, adopté pour une période de cinq ans, précise les activités à mettre en place et fait l’objet d’un rapport annuel29 ; au vu de son importance centrale pour la mise en œuvre, on peut regretter qu’il soit bien trop sommaire et trop peu détaillé. Le Plan d’action est en effet extrêmement lacunaire et ne peut, en l’état, aucunement constituer un instrument de référence pour la mise en œuvre d’une politique d’intégration réussie. Citons quelques exemples : au niveau de la participation politique il est simplement fait mention comme objectif d’améliorer «le niveau de participation des minorités nationales au processus de décision », avec comme seule mesure la nécessité de signer des accords de coopération mutuelle (memorandums) entre le Conseil des minorités ethniques auprès de l’Ombudsman et divers ministères. Quant au domaine de l’éducation et de la langue officielle, la situation y est plus floue encore alors même qu’il est considéré par les autorités comme le point névralgique de la politique d’intégration. Or, pour l’objectif par exemple de « promotion par le gouvernement de l’éducation en langues minoritaires », le Plan d’action mentionne simplement et uniquement la nécessité de « soutenir les 123 écoles arméniennes et les 94 écoles azéries du pays » (Government, 2009, p. 9) mais sans indiquer de mesures spécifiques. De même, il mentionne la nécessité de traduire les manuels scolaires en arménien, azéri, ossète, abkhaze et russe sans mentionner lesquels ni indiquer de planification temporelle. La situation n’est guère différente pour l’introduction de l’enseignement bilingue pour lequel il est uniquement mentionné la nécessité de développer un concept et de mettre en œuvre des modèles d’enseignement. Enfin, deux objectifs additionnels méritent mention ici : celui de soutenir l’apprentissage de la langue officielle (Georgian as a language teaching programme in non-Georgian schools) pour lequel il est mentionné des mesures extrêmement vagues telles que la nécessité de publier un manuel de langue géorgienne et de le distribuer en Samtskhé-Djavakhétie et en Kvemo-Kartli gratuitement, ou le projet de développer des manuels d’expression courante arménien-géorgien, azéri-géorgien, ossète-géorgien et abkhaze-géorgien. Le Plan d’action est
29 Ces rapports peuvent être consultés sur le site du ministère, renommé en 2016 Ministère pour la réconciliation
extrêmement lacunaire également pour un des autres axes majeurs de la politique publique d’intégration, celui de l’accès à l’éducation supérieure (cf. infra). Le Plan d’action mentionne certes la nécessité de traduire les tests d’aptitude en russe, azéri, arménien, mais sans indiquer d’échéance pour la mise en œuvre, ni d’indicateurs concrets.
Ainsi, Giorgi Sordia estime que « in the absence of specified measures in the Action Plan for achieving these goals, their inclusion seems largely a symbolic gesture on the part of the government, an indication of goodwill but without any concrete commitments to improving the national legal basis for minority protection and inclusion » (Sordia, 2009, p. 20). Ces insuffisances ont été largement corrigées dans le nouveau Plan d’action pour la période 2015- 20, qui sort du cadre temporel de ce travail ; les mesures ont ainsi été définies bien plus précisément, avec des objectifs à atteindre, mesurables en fonction d’indicateurs clairs (cf. annexe 9.5).
Même si l’on constate donc ainsi que les mesures énumérées dans le Plan d’action sont bien maigres, manquent de substance et ne sont pas de nature incitative, il demeure fondamental de nous pencher davantage encore sur l’action du gouvernement en la matière. Afin d’évaluer le degré d’efficacité des instruments mis en place, il nous faut à présent, en dépit des critiques, procéder à une analyse des effets qu’ont eu le Concept et le Plan d’action sur l’intégration des Arméniens de Géorgie ; cela nous permettra de nous prononcer sur la réelle mise en œuvre d’une conception civique de la nation en Géorgie. Deux enjeux vont être analysés ici en particulier: celui des enjeux linguistiques (éducation et langue officielle), et celui de la participation politique.
Education et langue officielle
La question de la langue d’enseignement, de l’acquisition de la langue nationale de même que du maintien des compétences en langues minoritaires est un des enjeux centraux en vue d’une meilleure intégration des minorités reposant sur une conception civique de la nation. Sans de bonnes connaissances de géorgien, les perspectives d’intégration sur le marché du travail sont, selon les autorités, quasiment nulles pour les Arméniens de Géorgie. Ce critère doit selon nous être nuancé car d’autres facteurs tels que la stigmatisation et la discrimination sur base de l’ethnicité ou du nom de famille, de même que le poids des relations informelles, constituent encore des obstacles potentiels à l’intégration presque aussi importants. Malgré
indéniable de l’intégration. Mais il se heurte, nous l’avons évoqué, à la question du maintien et de la préservation des langues et cultures minoritaires. Ces deux éléments sont ainsi en tension permanente. Comment intensifier l’enseignement du géorgien tout en préservant la qualité de l’enseignement en langue minoritaire ? Comment favoriser l’accès des minorités aux établissements d’enseignement supérieur géorgiens ? Comment construire une histoire nationale tenant compte des spécificités de l’histoire des minorités et de leur contribution ? Comment éviter le sentiment d’assimilation ? Ce sont là quelques-unes des questions auxquelles le Concept ambitionne directement et indirectement d’apporter des réponses. Le Concept (p. 6) énumère ainsi huit objectifs généraux à atteindre :
1. Improvement of the quality of preschool education by the Government 2. Support the study of the Georgian language by the Government. 3. Support the study of minority languages by the Government.
4. Ensure opportunities for minorities to receive education in their native language. 5. Promote minority languages as a value of the country.
6. Provide opportunities for minorities to receive private education. 7. Ensure access of minorities to the higher and vocational education. 8. Stimulate employment through vocational education.
L’article 4 de la Loi sur l’éducation indique que
“the language of instruction in general educational institutions shall be Georgian, while in the Autonomous Republic of Abkhazia it shall be either Georgian or Abkhazian ». Il est ajouté que « citizens for whom Georgian is not a native language have the right to acquire general education in their native language, in accordance with the national curriculum, according to the law30.
L’article 7 mentionne par ailleurs que les élèves « are allowed to acquire general education in the official or his/her native, language, as close to his/her place of residence as possible ».
30 La loi peut être consultée ici : https://matsne.gov.ge/en/document/download/29248/56/en/pdf. Dernière consultation le 5 septembre 2016.
La Loi sur l’éducation supérieure (art. 16.1 d)31 oblige quant à elle toutes les institutions d’éducation supérieure à traiter ses étudiants de manière égale sans distinction religieuse ou ethnique. Elle prévoit par ailleurs (art. 43.1 i) l’attribution d’un certain nombre de bourses à caractère social à des étudiants à statut précaire. Dans ce cadre, il est prévu chaque année par le biais des programmes sociaux de l’Etat le soutien à quinze étudiants d’origine arménienne et quinze d’origine azérie.
Prenons à présent différents points figurant comme objectifs dans le Concept. Le texte cite premièrement la question de l’amélioration de l’éducation préscolaire pour les personnes appartenant à des minorités. Le Plan d’action est malheureusement extrêmement sommaire en termes de mesures et d’objectifs à réaliser, nous l’avons relevé. Le rapport officiel sur la mise
en œuvre du Concept national sur la tolérance et l’intégration civique couvrant la période
2009 à 2014 indique la mise en place en 2009 d’un programme de langue géorgienne à l’intention des minorités dans cinq écoles publiques et trois établissements préscolaires de Kvemo-Kartli et de Samtskhé-Djavakhétie pour une phase pilote, englobant 147 élèves appartenant à des minorités (Reintegration, 2014, p. 38). Pour des raisons budgétaires, le nombre des écoles pilotes fut réduit en 2010-12, mesure symptomatique du manque récurrent de continuité et de cohérence des politiques publiques et de leurs effets limités. Le rapport souligne surtout deux problèmes majeurs : l’accès à l’éducation préscolaire et la faiblesse de la qualité de l’enseignement dans les établissements préscolaires que fréquentent les jeunes enfants appartenant à des minorités (ibid. p. 39). Selon des données officielles, 55% des enfants sont préscolarisés en Géorgie (57% en ville contre 43% à la campagne ; ibid., p. 39), mais dans les régions peuplées par des minorités, le chiffre serait de moins de 20% (Cowen et al., 2013) malgré le souhait des parents de scolariser leurs enfants ; selon un rapport d’évaluation du Conseil des minorités rattaché à l’Ombudsman, « parents in Kvemo-Kartli and Samtskhe-Javakheti want their children to attend preschool, but these facilities are not available to them » (Reintegration, 2014, p. 41). Pour ce qui est de la qualité de l’enseignement préscolaire, il s’agit là d’un enjeu national mais plus accentué dans les régions où résident les personnes appartenant à des minorités. D’une part parce que le programme d’éducation préscolaire n’est pas traduit dans les langues minoritaires, contrairement au programme d’éducation primaire et secondaire, et d’autres part parce que, toujours selon ce
même rapport « significant methodological manuals are not available for non-Georgian language preschools instructors and teachers in their native language. At the same time, the administration and teachers of these preschool institutions have not been trained in the new teaching methods for the introduction of new standards and programs » (ibid.). Une autre raison de ces disparités réside dans la décentralisation du préscolaire depuis 2005 et son financement par les budgets locaux, d’où des différences importantes de moyens entre régions, en particulier dans les régions où vivent les minorités (Cowen et al., 2013).
Qualité générale de l’enseignement primaire et secondaire
Il y avait en 2010 234 écoles non-géorgiennes et 170 secteurs non géorgiens en Géorgie (Reintegration, 2014, p. 42). Trois ans plus tard, ces chiffres baissaient drastiquement pour ne compter en 2013 plus que 213 écoles non-géorgiennes et 77 secteurs non géorgiens.
Tableau 15: Ecoles publiques non géorgiennes, par région 2013, issu de Reintegration, 2014, p. 43
Région Azéri Russe Arménien Total
Adjarie 0 0 0 0 Tbilissi 1 2 1 4 Imérétie 0 0 0 0 Kakhétie 4 1 5 Samegrélo-Haute Svanétie 0 0 0 0 Samtskhé-Djavakhétie 0 4 96 100 Kvemo-Kartli 80 4 20 104 Total 85 11 117 213
Région Géorgien-azéri Géorgien-russe russe-azéri Géorgien- Géorgien- russe- arménien Géorgien- arménien Total Adjarie 0 6 0 0 1 7 Tbilissi 1 9 1 5 0 16 Imérétie 1 0 0 1 Kakhétie 6 3 0 0 1 10 Samegrélo-Haute Svanétie 0 3 0 0 0 3 Samtskhé-Djavakhétie 0 1 0 2 5 8 Kvemo-Kartli 21 8 2 0 1 32 Total 28 31 3 7 8 77
Tableau 16: Secteurs non-géorgiens, par région, 2013, issu de (Reintegration, 2014, p. 43) Un des principaux enjeux est celui de l’enseignement à la fois des langues minoritaires et du géorgien, les deux contribuant à l’intégration des minorités. Une implication forte dans l’enseignement de la langue nationale constituerait toutefois un signe important de la volonté des autorités de soutenir les personnes appartenant à des minorités et d’offrir, formellement, une égalité des chances à tous, quelle que soit leur origine ethnique.
La qualité de l’enseignement en langue minoritaire est fondamentale elle aussi et constitue un enjeu majeur pour les personnes appartenant à des minorités. En 2006-07, le ministère de l’éducation et de la science, en collaboration avec le Haut Commissariat aux minorités de l’OSCE, travaillait sur un nouveau programme d’enseignement de l’arménien et de l’azéri en tant que langue maternelle, en impliquant les personnes appartenant à des minorités dans le processus (Reintegration, 2014, p. 44). Le projet fut néanmoins interrompu en 2008, puis définitivement abandonné ; cela atteste là aussi du manque de cohérence et de continuité propre à l’administration Saakachvili, qui désarçonne la population. L’absence d’un programme d’études de l’arménien et de l’azéri pose de sérieux problèmes en termes de qualité, car cela signifie qu’il n’existe pas de manuels d’enseignement avalisés par le ministère. L’arménien et l’azéri sont ainsi enseignés selon des programmes et des méthodes venant d’Azerbaïdjan et d’Arménie, ce qui d’une part ne contribue guère au processus d’appropriation d’une identité géorgienne civique, et d’autre part pose un certain nombre de