Las instituciones de acción colectiva y el papel del Estado

El institucionalismo económico surgió a finales del siglo XIX y tuvo una gran influencia en la Academia norteamericana hasta la Segunda Guerra Mundial, gracias a autores como Veblen, Ayres y Commons. Esta corriente rechazaba los principios de la economía neoclásica y resaltaba el proceso frente al equilibro. Concebía las instituciones como

“hábitos de pensamiento común” y consideraba que las preferencias individuales no debían considerarse bajo la premisa de racionalidad completa (Caballero & Dolores, 2010). La nueva economía institucional (NEI) surgió en el último cuarto del siglo XX, resaltando el papel de las instituciones en el desempeño económico. Al contrario que el institucionalismo económico original, adoptó la teoría económica neoclásica como aparato teórico, aceptando el individualismo metodológico, la eficiencia y el intercambio en sus modelos. No obstante, a pesar de conservar los conceptos de escasez y competencia, rechazó el modelo del homo economicus racional y con información completa en favor de una racionalidad limitada y de la existencia de costes de información, añadiendo la dimensión

21 temporal que el paradigma neoclásico no consideraba. El marco teórico de la NEI tiene sus fundamentos en las teorías desarrolladas en dos artículos por Robert H. Coase (1937;

1960). El primero de ellos, está dedicado a los costes de transacción, que engloban los de información, evaluación y medición (ex ante) y los de cumplimiento o ejecución del intercambio (ex post), así como la necesidad de la empresa como organización que permite reducirlos. En el segundo, analiza las interrelaciones entre los costes sociales, privados y de transacción. Coase mostró la debilidad neoclásica, que establecía un modelo ainstitucional y ahistórico que alcanzaba siempre un óptimo paretiano.

North (1993) destacó el peso de las instituciones informales y analizó los cambios institucionales, diferenciando entre las instituciones (entendidas como las reglas del juego) y las organizaciones (estructuras en las que las instituciones actúan). Las instituciones formales son constituciones, códigos, leyes, contratos y demás elementos, generalmente plasmados por escrito y de carácter jurídico, que rigen la vida de una comunidad, mientras que las informales pueden ser extensiones, interpretaciones y modificaciones de reglas formales; normas de comportamiento social reconocidas que son premiadas o sancionadas; acuerdos, códigos de conducta y convenciones que provienen de las costumbres, las tradiciones y la cultura. Este autor manifiesta que las instituciones formales aumentan los costes, en la medida en que deben crearse una serie de estructuras que hagan cumplir las normas y sancionen su violación, lo que conduce a la introducción del Estado como fuerza coercitiva, que fuerza a que se respeten los contratos y los derechos de propiedad. En cuanto a los cambios institucionales, éstos se presentan cuando se produce una alteración del orden anterior. Los cambios no serán necesariamente más eficientes y la dependencia de la senda (path dependency) puede implicar altos costes de transacción durante el proceso (Caballero & Dolores, 2010). El nexo de unión entre la NEI y el capital social también lo estableció North al afirmar que el análisis de la confianza debe basarse en una teoría del comportamiento humano, que iría más allá de la elección racional de la economía neoclásica. La motivación del individuo no siempre es maximizar su riqueza o su utilidad, también el altruismo y las limitaciones autoimpuestas motivan determinadas conductas. La confianza y la cooperación se integrarían de este modo en el enfoque teórico institucional sobre fundamentos cognitivos, sociales y culturales (Caballero & Kingston, 2005).

En cuanto a la acción colectiva, ha sido definida de forma amplia como aquellas acciones que consisten en “todas las ocasiones en las que grupos de personas comprometen recursos comunes, incluyendo sus propios esfuerzos, a los esfuerzos comunes” (Tilly &

22 Tilly, 1981; 19). Existen infinidad de ejemplos que se englobarían bajo la acción colectiva:

el control de la contaminación ambiental, la provisión de bienes públicos, la creación de organizaciones de toda índole, los recursos de uso común, o incluso las revueltas populares¹⁰.

El libro The Logic of Collective Action, de Mancur Olson (1965), fue pionero en el ámbito de estudio de la acción colectiva, al que aplicó el modelo de la economía neoclásica. Según Olson, los individuos deciden sobre su participación en acciones de carácter colectivo a partir de un cálculo individual de costes y beneficios que generalmente lleva a la no cooperación. Para este autor, los esfuerzos que realiza un individuo racional en pos de la cooperación producirán una recompensa que beneficiará un colectivo mayor, por lo que la racionalidad le empujará a un comportamiento free-rider. Los individuos racionales sólo cooperarán si el tamaño del grupo en el que se realiza la acción colectiva es pequeño o existen coerción e incentivos para cooperar. Para Miller (2004), el mayor problema de la teoría de Olson es que utiliza el modelo de comportamiento del homo economicus racional cuando, tal como propone la NEI y los modelos de elección racional de segunda generación, el comportamiento humano estaría condicionado por otras variables (Gintis, 2000; Rankin, 2011; Simon, 1955). Los modelos de acción colectiva se ocupan (partiendo de las teorías de elección racional) de cómo se resuelven los problemas asociados al llamado “dilema social”, que se produce cuando los individuos, en situaciones interdependientes ante un dilema, optan por la maximización a corto plazo de su autointerés, que conduce a soluciones no óptimas de problemáticas colectivas (Ostrom &

Ahn, 2003). En el modelo tradicional de acción colectiva, existen individuos atomizados con objetivos egoístas a corto plazo, que colaboran de forma ineficiente en proyectos colectivos, implicándose menos de lo necesario en ellos pues esperan que otros corran con los costes necesarios. Es cuestionable que los individuos se muevan siempre por motivos egoístas, por lo que los modelos de segunda generación se muestran más útiles para estudiar comportamientos colectivos. Estos modelos, que Ostrom defiende como marco teórico de la acción colectiva, reconocen la existencia de múltiples tipos de comportamiento y de factores que fomentan la cooperación, tales como la repetición indefinida.

10 En la web http://www.collective-action.info/ gestionada por un grupo de investigación de la Universidad de Utrecht, puede consultarse una gran cantidad de información sobre proyectos de investigación vinculados con la acción colectiva.

23 Uno de los ámbitos destacables de acción colectiva son los recursos de uso común, o

“comunes”¹¹, constituidos por sistemas de recursos, naturales o hechos por el hombre, lo suficientemente grandes como para volver costoso excluir a destinatarios potenciales de los beneficios de su uso (Ostrom 2000; 66). Hardin (1968) en su influyente artículo The Tragedy of Commons predijo que las estimaciones estrechas de los individuos con acceso a un recurso de uso común les conducirán a dañarse a sí mismos y a los otros sin encontrar formas de cooperación entre sí para evitarlo. Por ejemplo, en el caso de un ganadero que tenga acceso a un campo abierto de uso común donde también pasta el ganado de otros, éste tendrá incentivos para explotar al máximo el recurso a costa del beneficio de los demás. De esta forma, y si un gran número de individuos presentan el mismo comportamiento, el recurso se sobreexplotará hasta agotarse, dañando económicamente a toda la comunidad. Para evitar esto, el autor propuso como soluciones la privatización o el control estatal. Según Aguilera (1991), Hardin parte de una concepción errónea de lo que significa la propiedad común, que confunde con el libre acceso ilimitado.

En la propiedad común, los derechos de propiedad y acceso sobre un recurso son compartidos por un grupo con un marco institucional propio que incluye el derecho de exclusión de terceros.

Tal como demostró Ostrom (2000), existen numerosos ejemplos exitosos de gestión colectiva, arreglos institucionales creados, gestionados y supervisados por los usuarios de los recursos de uso común, como pesquerías, bosques o sistemas de irrigación que han funcionado y funcionan de forma estable, algunos de ellos desde hace siglos. En estos casos, el cumplimiento de las reglas y la supervisión mutua se refuerzan entre sí en las instituciones de acción colectiva, manteniendo un patrón de comportamiento duradero.

Según esta visión, el éxito de las instituciones a pequeña escala permite a un grupo de individuos construir sobre el capital social ya creado, resolviendo problemas mayores con acuerdos institucionales más amplios y complejos (Ostrom, 2000). No obstante, esto no siempre se produce, ya que en ocasiones los intereses individuales son contrarios a la cooperación plena (Garrido, 2014). La confianza es el enlace principal entre el capital social y la acción colectiva, ya que esta mejora cuando los individuos son confiables, trabajan en red y están dentro de instituciones que premian un comportamiento honesto (Ostrom &

Ahn, 2010; 22).

11 En la literatura internacional se utiliza el término inglés commons, que aquí se traduce al español. Al margen de las obras que se citan, para una visión global ver Lana (2014), y Subirats (2013).

24 Frente al paradigma del capital social centrado en la sociedad (Fukuyama, 1999; Putnam, 2000), que reivindica el protagonismo del asociacionismo y las redes como creadoras de capital social, existe el centrado en la importancia del marco institucional (Hall, 1999; Levi, 1998). Según éste, el capital social está incrustado (embedded) y enlazado en el contexto político y en las instituciones políticas formales. Las instituciones gubernamentales se ven afectadas por el nivel de capital social, pero también crean, canalizan e influyen en el mismo. A través de la provisión de información y legislación, refuerzan los derechos y reglas que sancionan a los infractores de los acuerdos legales, reducen los costes de información y transacción y apoyan activamente la participación cívica y la integración de los ciudadanos, especialmente de las minorías étnicas (Rothstein & Stolle, 2008). Las instituciones (reglas) informales, provenientes del capital social, la cultura y la historia, y las instituciones formales, provenientes del Estado a través de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, generan una estructura institucional que promueve los incentivos para reducir los costes de transacción (Chhibber, 1999; 298).

Narayan (1999) define el Estado como una comunidad geográficamente definida y un Gobierno compuesto de instituciones formales que encarnan una autoridad política.

Argumenta que los Estados tienen la capacidad de fomentar un desarrollo inclusivo invirtiendo en la capacidad organizativa de la sociedad, en especial de los más pobres. Las intervenciones del sector público, que deben contar con la complicidad del privado y de la sociedad civil, deben promover medidas como: cambios en las reglas para incluir en el sistema formal (finanzas, educación, gobernanza) a los antes excluidos, pluralismo político y derechos ciudadanos, equidad ante la ley, disponibilidad de espacios públicos de encuentro, infraestructuras de comunicación, normas y valores de tolerancia y diversidad transmitidas desde la educación y los medios de comunicación.

La interacción entre el Estado y los diferentes tipos de redes que se dan en una sociedad puede tener diferentes resultados. Un Estado funcional fomentará redes formales e informales que cooperen, por ejemplo, a través del apoyo a asociaciones de base local. Un estado disfuncional, en cambio, tendrá como consecuencia la aparición de instituciones informales que sustituyan algunas de las funciones estatales ofrecidas por debajo de su demanda, con un carácter defensivo y de supervivencia.

Narayan defiende la importancia del capital social tipo bridging, que debe ser fomentado para construir sociedades cohesionadas social y económicamente. Los Estados pueden fomentar redes transversales desarrollando mecanismos inclusivos, promoviendo cambios en los valores y creando oportunidades económicas. El fomento del asociacionismo y el

25 respeto a la autoridad de las organizaciones gubernamentales son determinantes para el éxito de las políticas inclusivas, tal como se muestra en trabajos como el de Heller (1997), que estudia las sinergias entre movilización social y el intervencionismo estatal en Kerala, India, donde se ha generado un círculo virtuoso de acción colectiva entre el Gobierno y las clases humildes.

Para muchos teóricos, existe un efecto crowding-out entre el capital social y el Estado¹². Coleman habla de “suma cero” entre las actividades patrocinadas por el Estado y el capital social, considerando que el Gobierno puede, a través de su gestión, atrofiar las redes informales. Por supuesto determinadas políticas pueden causar un gran daño. Al igual que puede ejecutar políticas económicas con malos resultados, un Estado puede crear incertidumbre y destruir capital social a través de reglas formales inapropiadas, que generen desconfianza hacia las autoridades y provoquen una disminución del capital social tipo linking, como por ejemplo a través de la limitación o prohibición explícita de los derechos de reunión y de asociación. Sin embargo, Putnam et al (2011) defiende la sinergia entre capital social y Estado, manteniendo como ya se ha mencionado que el compromiso cívico fortalece las instituciones estatales, a través de una burocracia más eficaz, de la rendición de cuentas y del buen Gobierno, y que el Estado, a su vez, crea un ambiente que fomenta dicho compromiso (Evans, 1997)¹³.

La existencia de un efecto crowding-out entre el Estado del bienestar (representado como gasto social en porcentaje del PIB y porcentaje de cobertura sobre la población total) y el capital social (redes, confianza y normas) es una hipótesis recurrente entre los investigadores sobre capital social (Etzioni, 1995; Offe, 1984; Wolfe, 1989). Está basada en la idea de que un Estado del bienestar desarrollado afectará a las relaciones de cuidado informal a través de redes como la familiar, la comunitaria y las de autoayuda y reciprocidad, fomentando el aislamiento social, el egoísmo y el declive del respeto a las normas cívicas, de la participación en la sociedad civil y de la confianza de los ciudadanos en las instituciones sociales. Un Estado socialmente activo haría de esta forma menos necesarias las relaciones informales (Ullman-Margalit, 2004; 65). Otros en cambio rechazan la existencia de tal efecto, defendiendo que los Estados del bienestar

12 Entre los que defienden una relación negativa entre Estado y capital social, figuran Boix & Posner (1996); y Padgen (1998), vinculados con el capital social en Italia; y Dowley & Silver (2003); Flap & Völker (2003), e Iglic (2003), que analizan el capital social en regímenes comunistas y su posterior transición económica y política.

13Entre los trabajos que defienden la existencia de una relación positiva entre las instituciones públicas y la confianza a través del fortalecimiento de los contratos, destacan Hardin (1996, 1998); Huck (1998); y Levi (1998).

26 adecuadamente desarrollados crean las condiciones estructurales y culturales para una sociedad civil plural. Los Estados del bienestar inclusivos utilizan las organizaciones voluntarias e invierten en ellas, y ofrecen los recursos financieros y el tiempo libre necesarios para desarrollar el capital social (Kuhnle & Alestalo, 2000; Rothstein, 2001;

Salamon & Sokolowski, 2003; Skocpol, 1996). Van Oorschot & Arts (2005) contrastan las estadísticas sobre capital social en veintitrés países con distintos regímenes de bienestar utilizando datos de los años 1999-2000. A nivel agregado no hallan evidencia en favor de la hipótesis del crowding-out. A nivel individual sí encuentran que importa el tipo de régimen de cada país, pero sólo en cuanto al capital social vinculado con la confiabilidad (trust-worthiness). Con respecto a otras formas como las redes sociales, las evidencias son contradictorias. Kumlin & Rothstein (2005) en su investigación sobre Escandinavia han observado la coexistencia de un rico capital social y de un Estado del bienestar extensivo, lo que explican por el diseño particular de las políticas públicas, realizadas por instituciones participativas y cercanas a la ciudadanía. En todo caso, las investigaciones muestran que los resultados no son concluyentes ni generalizables, por lo que el debate aún está abierto y, por desgracia, no libre de contaminación ideológica.