El desarrollo de los seguros sociales públicos

Quando se analisou o momento em que ocorre uma omissão inconstitucional, o que foi feito no item 2.4.2.1, asseverou-se que um dos poucos pontos em que a doutrina parece ser concorde em tema de inconstitucionalidade por omissão é quando a própria norma constitucional fixa prazo para a produção da lei372. A par de funcionar como óbvio delimitador temporal da ocorrência do fenômeno, serve, de igual modo, como o critério mais preciso para a delimitação de um dever concreto, e que menos polêmica desperta: a fixação de prazo é elemento deveras significativo na identificação de uma omissão inconstitucional373 porque nela avulta o caráter de obrigação, de dever a ser cumprido pelo legislador. Seguramente, é também o menos abrangente, pois, como se sabe, as normas que estabelecem um termo ad quem para a produção legislativa são em diminuto número na Constituição.

O prazo, nada obstante, nem sempre será indicação definitiva de um dever específico. Nesse campo, um caso bastante peculiar, e que é digno de nota, envolve os projetos de leis orçamentárias. Em relação ao orçamento público, o art. 166, § 6º diz que “os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º”. Como nem a lei nº 4.320/64, nem a lei complementar nº 101/2000 estabelecem prazos, continua aplicável o art. 35, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que determina que enquanto não editada a lei complementar a que o art. 165, §9º menciona, os prazos a serem obedecidos serão os seguintes: (a) para o projeto de plano plurianual para a vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; (b) para o projeto de lei de diretrizes orçamentárias, até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; e (c) para o projeto de lei orçamentária da União: até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

372 _{Cf. ainda: LEAL, Roger Stiefelmann. Direitos sociais e a vulgarização da noção de direitos fundamentais.}

Programa de Pós-Graduação em Direito – UFRGS, p. 3. Disponível em http://www.ufrgs.br/ppgd/doutrina/leal2.htm. Acesso em 13/08/2014, às 17:00h.

373 _{VALLE, Vanice Regina Lírio. Sindicar a omissão inconstitucional: real desafio à harmonia entre os}

114 Se o Presidente da República não envia os projetos nos prazos assinalados ele pode ser considerado moroso? Poderia também o Poder Legislativo praticar omissão inconstitucional pela não observância dos prazos assinalados acima? No julgamento da ADI 4.048-MC374 o Tribunal assentou a possibilidade “de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade”, quando houver um tema ou controvérsia constitucional suscitada em abstrato. A partir disso, a priori e numa análise assaz perfunctória da questão, a não obediência àqueles prazos poderia fundamentar o controle de constitucionalidade por omissão. Mas, em termos pragmáticos, a possibilidade de ocorrência de uma inconstitucionalidade por omissão não se evidencia.

No ponto, impende ter em mira que o art. 32, da lei º 4.320/64, determina que “se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente”. Essa solução, ainda que legal (e não constitucional) para o problema, ao que parece, e mesmo que provisoriamente, resolve a questão do incumprimento do prazo pelo Chefe do Executivo.

Em relação ao Poder Legislativo, há a determinação constitucional para que o Parlamento restitua o projeto de lei orçamentária anual até o encerramento da sessão legislativa. Mas o fato é que, enquanto não o fizer, pelo menos em tese, não haverá rececesso parlamentar375, de modo que, mesmo que o prazo não seja cumprido, há condições de preenchimento de eventual omissão.

Ademais, considerando que a lei complementar a que faz menção o art. 165, §9º da Constituição não veio a lume, não há regra sobre o transcurso de prazo em branco pelo Legislativo sem a deliberação da lei orçamentária anual, por exemplo. Na prática, portanto, “isto significa que é possível não ter um orçamento aprovado”376 no novo exercício financeiro.

Um problema que se liga à questão orçamentária, mesmo refugindo ao tema dos prazos, diz respeito ao encaminhamento de um projeto de lei orçamentária incompleto. Isso motiva a declaração de inconstitucionalidade por omissão parcial? Essa questão

374 _{DJe de 22-8-2008, Relator Ministro Gilmar Mendes.}

375 _{Cf. RIANI, Frederico Augusto D’Ávila. A vinculação do Chefe do Executivo à lei orçamentária no}

cumprimento das determinações constitucionais. Tese de doutorado, PUC/SP, 2008, p. 165.

376_{Cf. voto do Desembargador Jessé Torres, relator da Representação de Inconstitucionalidade nº 0046567-}

115 chegou a ser posta na ADI nº 5160/DF377, em que a Associação Nacional dos Defensores Públicos insurgiu-se contra os arts. 15 e 21 da Lei de Diretrizes Orçamentária do Acre n. 2.880/2014, pela falta de inclusão de orçamento da Defensoria Pública daquele Estado. Conforme dispõe o art. 134, §2º, da Constituição Federal, alterado pela Emenda Constitucional nº 45/2004, a Defensoria tem autonomia para formular a própria proposta orçamentária. A própria Advocacia-Geral da União emitiu parecer favorável à declaração de inconstitucionalidade. A ação, no entanto, foi extinta sem o julgamento do mérito por perda do objeto, dada a superveniente aprovação da lei orçamentária anual contendo o orçamento do órgão. Pensando em termos estritamente teóricos, a hipótese de declaração de inconstitucionalidade por omissão nesse caso não parece descartada.

3.2.3 A reserva de lei imperativa e a reserva de lei dispositiva como parâmetros