II - UNE UNION INDOCHINOISE TOURNÉE VERS HANOI ET SAIGON A - Les services civils de l'Indochine : le Cambodge, province politique de

Hanoi

1 - La centralisation des pouvoirs

Les amiraux chargés de la “pacification” indochinoise constituent, sous l'impulsion de Charner en 1861, une administration rudimentaire sur les terres annexées de Cochinchine, confiée à des officiers promus pour l'occasion directeurs des Affaires Indigènes. Cet embryon d'administration française s'occupant du maintien de l'ordre, du recouvrement de l'impôt, de la justice et du secrétariat est d'autant plus nécessaire que la résistance des lettrés et des mandarins vietnamiens, tout au long des années 1850-1860, laissent une vacance qu'il faut combler.

Les différentes réformes administratives qui courent jusqu'au tout début du XXe siècle rendent compte des opinions divergentes quant à la forme que doit prendre la domination française – administration directe, prônée par un Paul Bert, ou strict respect des protectorats, défendu par un de Lanessan. Elles constituent aussi des ajustements aux résistances locales, comme celles qui se manifestent brièvement mais violemment au Cambodge en 1884. Passée cette période de tâtonnements législatifs, l'autorité coloniale, sans pratiquer l'administration directe dans ses protectorats, détient seule le véritable pouvoir – par ordonnances royales interposées au Cambodge.

Avec l'installation dans ses fonctions du premier gouverneur civil de Cochinchine, en 1879, puis avec l'achèvement de la conquête militaire, l'administration indochinoise se développe dans le sens d'une uniformisation et d'une forte centralisation des pouvoirs. Le Gouverneur Général de l'Indochine (décret de 1887) qui prend ses quartiers à Hanoi, administre la colonie tel un “véritable vice-roi”¹. Il est directement nommé par le ministre des Colonies et dispose d'un pouvoir législatif et militaire. Il organise les services généraux de l'Indochine, nomme lui-même une partie des

1 Jean SUIGNARD, Une grande administration indochinoise : les services civils de l'Indochine, Paris : Larose, 1931, p. 41.

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fonctionnaires et possède un pouvoir de décision regardant le budget (décret de Lanessan, 1891)¹.

La centralisation et l'uniformisation franchissent une autre étape importante avec la création du corps local des Services Civils de l'Indochine (décret de 1899), divisé en deux cadres, celui des bureaux et celui des administrateurs. Ces fonctionnaires exercent dans les “provinces”, circonscriptions administratives de chacun des territoires. Le personnel de bureau est nommé par arrêté du Gouverneur Général de l'Indochine, tandis que les administrateurs doivent leur poste à la Métropole, sur présentation, toutefois, du même Gouverneur.

Les chefs d'administration locale, quant à eux, n'ont pouvoir de nommer que le personnel indigène subalterne, le cadre secondaire des secrétaires (arrêté de 1923 organisant le corps indigène des commis et des secrétaires). C'est, encore, le Gouverneur Général qui décide des affectations du cadre supérieur des commis, sur proposition du chef d'administration locale². Le Gouverneur Général Sarraut tentera d'assouplir quelque peu ce “système centralisé et inerte”³ en déconcentrant les services généraux à partir de 1911.

2 - Du poste médical de brousse au bureau du Gouverneur Général

La consultation de dossiers personnels du personnel médical indigène confirme cette centralisation bureaucratique. Les diplômés sortant de l'Ecole de Médecine de Hanoi à partir de 1907 sont nommés par le Gouverneur Général lui-même.

Il procède à la répartition des effectifs sur les cinq territoires mais laisse aux administrations locales le choix des affectations provinciales.

Les décisions finales concernant les promotions reviennent, de même, au Gouverneur Général. Les dossiers proposés au tableau d'avancement suivent ainsi un long trajet de plusieurs mois avant de finir dans les bureaux de Hanoi. Ils partent de la base – hôpital, dispensaire – où ils sont annotés par le supérieur hiérarchique français immédiat qui rédige ses appréciations. Ils passent ensuite entre les mains du chef de province, qui ajoute quelques commentaires avant de les transmettre au directeur local

1 Pierre BROCHEUX et Daniel HÉMERY, op. cit., p. 83 sq.

2 Jean SUIGNARD, op. cit., pp. 43-50.

3 Pierre BROCHEUX et Daniel HÉMERY, op. cit., p. 85.

de la santé (au niveau du territoire) qui les étoffe à son tour, en offrant ses conclusions relatives à l'avancement. Le Résident Supérieur¹ reçoit ensuite ces dossiers, se contentant en général d'une note plus laconique ou d'un simple tampon. Il transmet à son tour à l'Inspecteur Général des Services Sanitaires et Médicaux à Hanoi. Le dossier du médecin indigène travaillant dans un baraquement perdu au milieu des rizières aboutit alors sur le bureau du Gouverneur Général. Son précieux tampon rouge fera un nouveau promu. Ce trajet décrit bien la répartition des pouvoirs sur le plan de l'organisation sanitaire, tous les dossiers suivant le même chemin.

Cette lourde administration – qui n'est pas exempte de tensions, comme on le verra – assure néanmoins aux fonctionnaires indigènes une certaine protection, bureaucratique et anonyme, contre l'arbitraire de leurs supérieurs immédiats. Retraites, salaires, avancement à l'ancienneté sont minutieusement réglés par arrêtés et Hanoi peut toujours constituer un recours ultime.

Tel est le cas du pharmacien N.N.T., né à Hanoi en 1896²et diplômé en 1917. Il présente un dossier globalement élogieux ne fût un blâme, reçu en 1919 pour manquement dans le service. Le directeur local de la santé du Tonkin a, en effet, constaté des disparitions dans le stock de médicaments. Le tempérament du jeune homme, par ailleurs, ne lui convient pas : “ce pharmacien qui est intelligent, est devenu mou, paresseux et négligent ; depuis quelque temps cependant, il paraît vouloir s'amender”. Le Résident Supérieur du Tonkin demande le licenciement du pharmacien indigène au Gouverneur Général.

Mais le père du jeune indélicat demande grâce, dans une lettre directement adressée au plus haut fonctionnaire de l'Indochine et rédigée dans un français parfait. Elle indique, en substance, que la sanction est trop lourde pour une simple erreur de jeunesse et rappelle l'investissement familial considérable que représentent les études de pharmacie de son fils. Le Gouverneur Général en est assez ému pour demander au Résident Supérieur des précisions sur la faute commise. Contre l'avis du directeur local de la santé, il décide finalement de refuser le licenciement, au motif que celui-ci est légalement prévu lorsque la compétence professionnelle du fonctionnaire débutant est insuffisante, ce qui n'est pas le cas dans ce dossier.

1 Les chefs de protectorats ont le titre de Résident Supérieur. Celui de la Cochinchine, seule possession, est un Gouverneur. Ils sont secondés dans les provinces (les “résidences”) par des Résidents provinciaux.

2 Centre des Archives d'Outre-Mer (CA.O.M.), Aix-en-Provence, Fonds Locaux, Amiraux-Gouverneur Général de l'Indochine, Personnel de Santé Indigène, Dossiers Individuels, Dossier n° 34997.

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Malgré une organisation politique qui restera toujours marquée par les particularités territoriales, le pouvoir colonial est ainsi fortement centralisé à Hanoi, entre les mains d'un Gouverneur Général qui dépend directement du ministre des Colonies. Le Cambodge et le Laos n'ont pas de poids politique dans l'Union Indochinoise. Les fonctionnaires français rejoignent souvent avec mauvaise grâce leur affectation au Cambodge et la considèrent comme une antichambre vers des responsabilités plus valorisées¹. A l'inverse, la Cochinchine, où se sont concentrés les colons, continuera de jouir d'un poids politique important. Elle constitue aussi un centre économique de premier plan qui se développe au détriment du Cambodge.

B - Le Cambodge, arrière-pays économique de la Cochinchine

En France, la colonisation de l'Indochine suscite des oppositions, dont beaucoup sont alors plus politiciennes qu'idéologiques. De ce fait, l'administration civile qui se met progressivement en place après la “pacification” doit obéir à un strict impératif, celui de ne “pas créer de remous politique en métropole, donc de ne rien lui coûter, ce qui implique un large recours à une formule de domination 'à bon marché', le protectorat”². Les territoires protégés devront assurer leur propre autonomie financière.

Dans ces conditions, l'on conçoit que le recouvrement de l'impôt soit un souci majeur de l'administration.

1 - Des ponctions fiscales défavorables au Cambodge

Dans le train de mesures réorganisant l'administration coloniale, est créé en 1898 le budget général de l'Indochine. Il est alimenté par les contributions fiscales indirectes, tandis que les territoires disposent d'un budget local provenant de la perception directe.

Les premières consistent essentiellement en revenus tirés des Régies du sel, des alcools indigènes, de l'opium – particulièrement lucratif puisqu'il représente 20 % du budget général dans les vingt premières années du XXe siècle – ainsi qu'en

1 Alain FOREST, op. cit., p. 96. Cela n'empêche pas certains d'entre eux d'être de fervents admirateurs de la civilisation cambodgienne. On leur doit les premières recherches sur le Cambodge, tels Jean Moura, Etienne Aymonier, Pannetier ou Adhémar Leclère.

2 Pierre BROCHEUX et Daniel HÉMERY, op. cit., p. 73.

recettes douanières. S'y ajoutent des taxations multiples sur la consommation paysanne (allumettes, tabac, arec, etc.) qui ponctionnent durement les bourses familiales. Au point que la paysannerie est finalement le groupe qui contribue le plus au financement de l'économie coloniale, les Français étant dispensés d'impôts.

Ainsi, l'Indochine s'avère être une mise rentable qui cesse rapidement de coûter à la Métropole (hormis les budgets généraux de 1905 et 1906) et présente même des exercices – généraux et locaux – excédentaires jusqu'en 1922. Avec un budget général de 930 millions de francs courants en 1938, soit trois fois plus que celui de l'Afrique Occidentale Française, l'Union est la colonie la plus importante sur le plan financier après l'Algérie et la seule à participer de manière conséquente aux dépenses métropolitaines, à raison de 13 % de son budget général en 1929¹.

Le Cambodge n'est pas en reste, loin de là. Il se trouve même contribuer lourdement aux ressources indochinoises, pour un retour somme toute médiocre. Le système fiscal n'y date pas du Protectorat². Le roi Ang Duong avait déjà modifié la perception traditionnelle et son successeur Norodom passe pour avoir été un monarque avide, très préoccupé du renflouement de sa cassette personnelle – cassette conservée par les Français après la création, au Cambodge, du Trésor unique en 1891. La perception de l'impôt, sous le Protectorat, va plutôt dans le sens d'une rationalisation fiscale qui rend désormais plus difficiles les détournements, avec des conséquences politiques sur l'organisation du système d'apanage traditionnel. Elle va dans le sens, également, d'une extension du nombre de contribuables soumis à l'impôt personnel.

C'est là, par exemple, un bénéfice indirect mais attendu de la suppression de l'esclavage, aboli par la convention franco-cambodgienne de 1884.

Le budget du Protectorat est alimenté par un nombre élevé de contributions : impôts sur les paddys – qui en constitue une source importante bien qu'irrégulière et plus élevée que partout ailleurs en Indochine –, impôts sur les chamcar (terres de berges, cMkar) et les pontea (terres non rizicoles) ; impôts sur le poivre. Les

1 Ibid., pp. 95-99.

2 Sauf indication contraire, nous empruntons à Alain FOREST, op. cit., pp. 191-232, les principales conclusions de son analyse détaillée de l'impôt cambodgien.

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pêcheries sont affermées par lots en adjudication. Les engins de pêche sont taxés, décision très impopulaire tant la pêche fait partie du quotidien paysan.

Outre l'impôt personnel, la corvée des hommes est rétablie en 1902. Elle équivaut à dix journées de travail, rachetables à raison de 0,30 piastres par jour (1903).

Dans ce domaine encore, les tarifs dépassent ceux de la Cochinchine – qui dispose, il est vrai, d'un réservoir de main-d'œuvre sans commune mesure avec celle du Cambodge¹. A partir de 1914, le produit des prestations est celui qui rapporte le plus au budget résidentiel². Cette ponction, très impopulaire, est la raison du soulèvement paysan de 1916.

A cela, il convient d'ajouter encore les réquisitions (en main-d'œuvre, en moyens de transport) ; les sollicitations diverses telles cette étonnante contribution cambodgienne, en 1910, aux victimes des inondations en France, ou la collecte pour le Noël du soldat du front, lors de la Grande Guerre. On le voit, les paysans cambodgiens sont, au sein de l'Union Indochinoise, tout particulièrement sollicités.

Les sommes perçues au Cambodge, censées alimenter le budget local sont, dans les faits, largement drainées vers les caisses du Gouvernement Général de l'Indochine. De 1897 à 1912, c'est environ un tiers des recettes cambodgiennes qui sont exportées et, de 1913 à 1920, environ un sixième. Les subventions versées en retour au Protectorat cambodgien par les mêmes caisses générales sont tout à fait minimes au regard des sommes accordées aux autres territoires³.

A partir de 1893, l'union douanière liant le Cambodge et la Cochinchine prive le royaume khmer d'une source importante de revenus, en échange du reversement d'une faible indemnité annuelle. Le procédé correspond bien peu au principe déclaré de redistribution des ressources financières selon les besoins nationaux.

Le Résident Supérieur du Cambodge proteste mais le puissant groupe des colons cochinchinois fait pression avec succès. Malgré un arrêté de 1908 qui redonne au port de Phnom Penh la possibilité de procéder aux opérations de douane, Saigon se

1 Le Cambodge compte en 1911 environ 1 360 000 habitants cambodgiens pour 16 000 000 d'Indochinois (1913).

2 Les résidences provinciales disposent d'un budget propre de 1904 à 1913.

3 De 1904 à 1920, le Cambodge reçoit à ce titre 521 271 piastres indochinoises contre 4 323 752 à l'Annam, 5 072 089 au Tonkin et 15 970 345 à la Cochinchine. Même en tenant compte des importantes différences démographiques, le Cambodge s'avère être le plus mal loti (0,22 piastre par habitant du Cambodge contre 0,9 par habitant de l'Annam, 0,8 piastre par habitant du Tonkin et 4 piastres par habitant de Cochinchine). Cité par Alain FOREST, op. cit., p. 226.

développe et deviendra la véritable capitale commerciale du Mékong, au détriment de la ville fluviale cambodgienne, et, plus généralement, de toute l'exportation cambodgienne : en 1905, par exemple, les distilleries cambodgiennes n'ont plus le droit d'exporter, alors que les industriels de Cochinchine restent libres de vendre au Cambodge.

On peut donc se demander à quelles fins sont dépensées les sommes assez coquettes des budgets généraux et locaux et la part que représente, dans ces dépenses, le service de santé indochinois et plus particulièrement cambodgien.

2 - L'administration et la route, points forts des dépenses

Qu'il s'agisse de l'Indochine en général ou du Cambodge plus spécialement, on constate que le coût bureaucratique de la colonisation est très lourd.

Dans la période qui court de 1913 à 1938, il représente de façon à peu près constante la moitié des budgets coloniaux¹. C'est, en premier lieu, aux salaires des fonctionnaires que sont attribuées les sommes les plus importantes (plus d'un quart des budgets). Après la réorganisation des Services Civils de l'Indochine, en effet, la situation matérielle du personnel administratif passe pour être très enviable², comparée à celle des fonctionnaires des autres colonies. Elle contribue à susciter de nombreuses vocations.

Les Travaux Publics, et parmi ceux-ci la construction des routes et des bâtiments administratifs, constituent le second poste budgétaire des fonds locaux cambodgiens, avec 32,5 % des dépenses totales pendant la période 1913-1920. Les routes constituent de toute évidence une entreprise utile. Il reste, sans faire preuve d'un pessimisme exagéré quant à l'œuvre coloniale française au Cambodge – car les sources concordent – qu'elles ne profitent pas alors directement au commerce local qui continue d'emprunter les voies fluviales. La route fait partie du mythe civilisateur. Le roman de l'orientaliste George Groslier – La route du plus fort, un titre évocateur³ – en donne un aperçu sous les traits d'un administrateur parcourant inlassablement sa province et préoccupé, en premier chef, de l'avancée de la civilisation sur la forêt.

1 Dans les quatre territoires du Cambodge, de la Cochinchine, de l'Annam et du Tonkin, à l'exception du Laos. Cf Pierre BROCHEUX et Daniel HÉMERY, op. cit., p. 85 sq.

2 Jean SUIGNARD, op. cit. (chap. V. “Situation matérielle du personnel des services civils”, pp. 103-119).

3 George GROSLIER, La route du plus fort, Paris/Pondichéry : Kailash, 1994, 218 p. [1ère édition 1924].

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Dans ces conditions, les autres secteurs d'activité ne bénéficient que médiocrement du budget local. Dans la période 1913 à 1920, par exemple, l'instruction publique représente 4,13 % des dépenses cambodgiennes desquelles il faudrait encore soustraire une part importante (31 % en 1908 ; 40 % en 1920), perçue au titre de salaires français. Les services sanitaires et médicaux, au même moment, n'absorbent quant à eux que 3,89 % de ce budget. Aux aménagements agricoles sont alloués quelque 0,95 % et aux services vétérinaires, 0,58 %¹. Les quelques chiffres dont nous disposons suggèrent que la part des dépenses de l'Assistance Médicale au Cambodge restera minime (voir tableau I, page suivante).

Comme on le voit, une ponction fiscale importante est réalisée sur le Cambodge, dont une part conséquente lui échappe car elle alimente le budget général de l'Indochine. Une autre part, consacrée au pays lui-même, n'est pas directement réinvestie au profit des administrés. Centralisation progressive des pouvoirs au sein de l'Union Indochinoise et capacité budgétaire restreinte au Cambodge sont les deux contraintes majeures sous lesquelles se met en place le système de santé dans ce territoire.

1 Alain FOREST, op. cit., p. 230.

Tableau I - Dépenses de l'Assistance Médicale en Indochine et au Cambodge

1908 2.578.333 129.641 5 4.185.834 p. 3

1910 2.279.711 148.535 6,5 4.697.801 3

(1) D'après GAIDE, L'Assistance Médicale et la Protection de la Santé Publique, Exposition coloniale internationale, Inspection Générale des Services Sanitaires et Médicaux de l'Indochine, Hanoi : Impr.

d'Extrême-Orient, 1931, p. 93.

(2) D'après René MORIZON, Monographie du Cambodge, Exposition coloniale internationale, Hanoi : Impr. d'Extrême-Orient, 1931, p. 209.

(3) D'après Alain FOREST, Le Cambodge et la colonisation française, Paris : L'Harmattan, 1980, p. 218.

Chiffres indicatifs.

(4) Calculés d'après le budget local de l'Assistance Médicale au Cambodge quand ce chiffre est connu (colonne 3), dans le cas contraire, d'après les dépenses globales de l'Assistance Médicale au Cambodge (colonne 2).

(a) Institut de Médecine Tropicale du Service des Armées, Pharo, Marseille, Protectorat du Cambodge, Direction locale de la santé, "Rapport sur le fonctionnement des services sanitaires et médicaux du Cambodge", 1936, carton 186.

(b) Centre des Archives d'Outre-Mer (C.A.O.M.), Aix-en-Provence, Indochine, Fonds ministériels, Dir.

du Contrôle, Mission Picanon, 1923, "Services médicaux au Cambodge", carton 670/33.

(c) C.A.O.M., Indochine, Fonds Ministériels, Dir. du Contrôle, Mission Leconte, 1927-1928, "Services sanitaires et médicaux au Cambodge", carton 680/7.

(d) Pharo, Services sanitaires français au Cambodge, "Rapport annuel", 1949, carton 186.

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III - L'ORGANISATION POLITIQUE DE LA SANTÉ : UNE DISPOSITION