A) Hasard ou vocation

No intuito de permitir maior eficácia à Lei Complementar n° 101, de 04- 05-2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), esta passou a ser acompanhada das Resoluções do Senado Federal de n.° 40 e 43, de 20-12- 2001 e de 21-12-2001, respectivamente, e da Lei n.º 10.028, de 19-10-2000, denominada Lei de Crimes Fiscais. Em linhas gerais, este conjunto de normas procura estabelecer um regime de gestão fiscal mais responsável para as três esferas do governo, por meia da imposição de limites às despesas com pessoal, de restrições à criação de quaisquer despesas de caráter duradouro sem a devida compensação, de tetos para a dívida, de condições para a assunção de novos débitos, além da obrigatoriedade de facilitar acesso às informações sobre as contas públicas à sociedade. Esses mecanismos estão atrelados a dois tipos de punição: um de cunho administrativo – impedimentos automáticos à execução orçamentária em casos de frustração das estimativas de arrecadação – e outro de natureza político-jurídica – estabelecimento de penas civis e criminais, incluindo a retirada de direitos políticos, no caso de não cumprimento a Lei.

A LRF procura, portanto, fortalecer as instituições e os procedimentos orçamentários, por meio da padronização de metodologias de cálculos das receitas e despesas, da criação dos anexos de metas e de riscos fiscais, além de relatórios de execução orçamentária e de gestão fiscal. Cria-se, assim, condições para a implementação dos princípios do planejamento, transparência, controle e responsabilização, dentro do contexto da reforma do Estado brasileiro.

A LRF procurou fortalecer a LDO, como instrumento mais importante para a obtenção do equilíbrio nas contas públicas, a partir de um conjunto de metas que, após aprovadas, passam a ser compromisso de governo. A partir do Anexo de Metas Fiscais, a LDO estabelecerá as metas anuais em valores correntes e constantes para um período de três anos. Essas metas correspondem às previsões para receitas e despesas, resultado nominal e resultado primário, além do montante da dívida pública para três anos, isto é, o exercício a que se referir a LDO e os dois seguintes.

Além das metas a serem alcançadas, o Anexo de Metas Fiscais deverá apresentar uma avaliação do cumprimento das metas de exercícios anteriores, além da apresentação da evolução do patrimônio líquido dos entes públicos. Estes resultados pretéritos deverão influenciar na elaboração das novas metas a serem alcançadas, evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional. Entendam-se, neste caso, como objetivos atuais da política econômica nacional, o equilíbrio fiscal e o controle do endividamento em todos os níveis de Governo (NASCIMENTO; DEBUS, 2002).

O Anexo de Metas Fiscais incluirá, ainda, a avaliação da situação dos fundos de caráter previdenciário, utilizados em geral na complementação de aposentadorias, ou simplesmente no pagamento de pensões e serviços médicos utilizados pelos servidores e seus dependentes. No passado, recursos desses fundos eram utilizados com freqüência para finalidades diversas daquelas previstas em seus estatutos. Desta forma, a LRF busca proteger os regimes próprios de previdência, assegurando a utilização dos seus recursos na finalidade específica e garantindo a sua viabilidade econômico-financeira.

O Anexo de Riscos Fiscais, outra inovação da LRF, a constar da LDO, destaca aqueles fatos que poderão impactar nos resultados fiscais estabelecidos para o exercício, como por exemplo, as sentenças judiciais, que geram uma despesa inesperada, caso não haja reserva para este tipo de contingência. Assim, o reconhecimento de uma despesa potencial corresponderá a um novo elemento a ser avaliado nas metas propostas no Anexo de Metas Fiscais.

Para a LDO da União, a LRF determina a definição dos objetivos macroeconômicos a serem alcançados, deixando clara a metodologia a ser utilizada. Para tanto, em anexo específico (além dos demais anexos propostos), serão apresentados os parâmetros e as projeções referentes à arrecadação de tributos, aos gastos com investimentos, às transferências, etc. Além disso, a União deverá apresentar na sua LDO a previsão de inflação para o exercício seguinte.

Deve-se salientar que a Lei Complementar n.° 101 de 2000 – LRF, não revoga a Lei n.º 4.320/64. Os objetivos das duas normas são distintos: enquanto a Lei n.º 4320/64 estabelece as normas gerais para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços, a LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal, atribuindo-lhe um caráter mais gerencial. Por outro lado, a Constituição Federal deu o status de Lei Complementar à Lei n.º 4.320/64, mas, existindo algum dispositivo conflitante entre as duas normas jurídicas, prevalece a vontade da Lei mais recente (NASCIMENTO; DEBUS, 2002, p. 12).

A LRF procura, assim, instituir a regra básica para todo e qualquer aumento de despesa pública, qual seja: qualquer despesa que não esteja acompanhada de estimativa de impacto orçamentário-financeiro nos três primeiros exercícios de sua vigência, da sua adequação orçamentária e financeira com o PPA, LDO e LOA e não esteja acompanhada de medidas compensatórias, para o caso de despesa obrigatória de caráter continuado (aumento permanente de receitas e, ou, redução permanente de despesa que possam financiar o novo item de despesa corrente), é considerada não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público.

No que se refere à padronização da metodologia de cálculo das receitas e despesas, os diversos indicadores considerados para os limites dispostos na nova Lei se expressam em proporção da Receita Corrente Líquida (RCL). Sendo assim, houve um especial cuidado em evidenciar com clareza e precisão a metodologia de cálculo da Receita Corrente Líquida, como aquela receita realmente disponível para a realização de despesas com pessoal, com serviços de terceiros e com pagamento de dívidas.

A LRF instituiu uma definição mais ampla para os conceitos de estado, Distrito Federal e município, que passam a abranger, além da administração direta, as administrações indiretas (autarquias, fundações e empresas estatais dependentes). A Resolução n.° 43 incorpora essas definições e a Resolução n.° 40 estabelece os limites para esse conjunto de órgão em cada unidade (NASCIMENTO; DEBUS, 2002).

Na esfera estadual, a Receita Corrente Líquida refere-se à receita corrente total (administrações direta e indireta), extraídas as transferências constitucionais45, a contribuição de servidores para o custeio de sistema de previdência e assistência, as compensações referentes à Lei n.º 9.796/99 (a chamada Lei Hauly)46. Adicionalmente, são computados os valores pagos e recebidos em função da Lei Complementar n.º 87 (Lei Kandir), assim como os valores pagos e recebidos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF. Os valores pagos e recebidos devem ser entendidos como saldos da Lei Kandir e saldos do FUNDEF. Desta forma, se o saldo for negativo (valores pagos superiores aos valores recebidos), este resultado diminuirá o valor final da RCL.

No caso dos Municípios, a RCL corresponde à receita corrente total subtraídas as contribuições ao regime próprio de previdência e assistência social (quando houver), além das compensações relativas à Lei Hauly. Uma vez que os Municípios não realizam transferências constitucionais a outros entes, sua RCL poderá corresponder simplesmente à sua receita corrente total.

45 _{No caso, 25% do ICMS, 50% do IPVA e 25% do IPI exportação.}

A LRF estabelece que a receita corrente líquida seja apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos 11 anteriores, excluídas as duplicidades. Dessa forma, a apuração da RCL que coincida com o período de um ano civil deve ser feita no terceiro quadrimestre. No que se refere às despesas públicas, ressalta-se o tratamento enfático dado aos gastos com pagamento de pessoal, como questão crucial para o ajuste estrutural das contas públicas. Os gastos com a folha de pagamento de pessoal representam o principal item de despesas de todo o setor público. Conforme Nascimento e Debus (2002), entre 1996 e 2000, o conjunto dos estados brasileiros gastou, em média, 67% de suas receitas líquidas com pagamento de pessoal.

De acordo com a LRF, entendem-se como despesas de pessoal do ente da Federação:

• Somatório dos gastos com pessoal ativo;

• Despesas com inativos e pensionistas;

• Mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias; Adicionais de qualquer natureza;

• Gratificações, horas extras e vantagens pessoais; • Encargos sociais e

• Contribuições recolhidas às entidades de previdência.

A LRF utiliza o conceito de Despesa Líquida com Pessoal, para o atendimento dos limites estabelecidos. Este conceito desconsidera:

• As despesas com indenização por demissão de servidores ou empregados;

• As despesas relativas ao incentivo à demissão voluntária47 (Programa de

Demissão Voluntária – PDV);

• As despesas com pessoal verificadas em decorrência de convocação

extraordinária do Congresso Nacional;

47 _{Por ocasião do seu afastamento, o servidor recebe valores superiores àqueles que receberia se}

continuasse na ativa. Adicionalmente, o PDV, em geral,’ utilizado pontualmente e dirigido ao conjunto dos servidores, aumentará a despesa com pessoal no mês em que estiver sendo executado. Sendo assim, a sua contagem no limite de despesa com pessoal desestimularia programas dessa natureza.

• As despesas decorrentes de decisão judicial (em geral classificadas na rubrica “Sentenças Judiciais”), e da competência de período anterior ao da apuração das despesas com pessoal (somando-se o mês de referência com os 11 meses anteriores); e

• As despesas com inativos custeadas com recursos de fundos próprios. Atente- se para o fato de que as receitas originárias das contribuições a fundos não compõem o cálculo da Receita Corrente Líquida (RCL), o que torna nula esta operação do ponto de vista contábil.

A apuração dos gastos com pessoal será feita com base em um período de 12 meses. Neste caso, somente o relatório referente ao último quadrimestre do ano apresentará as despesas de pessoal verificadas na unicidade do exercício financeiro.

A LRF determina dois limites distintos para os gastos com pessoal no setor público:

• 50% da RCL para a União; e

• 60% da RCL para Estados e Municípios.

Cumpre ressaltar que após a publicação da LRF, fica revogada qualquer outra legislação que verse sobre estes limites. É o caso da Lei Complementar n.º 96 de 1999, conhecida como Lei Camata II, que previa apenas o limite global de 60%, sem explicitar a responsabilidade de cada poder no controle desses gastos48. A LRF estabeleceu limites para os gastos de pessoal para as três esferas de governo que serão repartidos entre todos os Poderes públicos, com percentuais específicos para cada Poder.

Na esfera estadual o limite de 60% será repartido da seguinte forma:

• 2% para o Ministério Público;

• 3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado; • 6% para o Judiciário; e

• 49% para o Executivo.

Na esfera municipal o limite de 60% será assim repartido:

48 _{Antes da LRF, a RCL foi utilizada principalmente como parâmetro na verificação das despesas com}

pessoal, de acordo com o texto da Lei Complementar n.º 82/95 e ainda nos termos da Lei Complementar n.º 96/99 (Lei Camata I e II, respectivamente).

• 6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Município, quando houver; e

• 54% para o Executivo.

Na esfera Federal o limite será de 50% da RCL, assim dividido:

• 40,9% para o Executivo;

• 6% para o Judiciário;

• 2,5% para o Legislativo; e • 0,6% para o Ministério Público.

Nos Poderes Legislativo e Judiciário, os limites serão repartidos, entre os seus diversos órgãos, na proporção das despesas que vinham sendo realizadas em exercícios anteriores.

No que se refere ao endividamento e às contratações de operações de crédito dos Estados e dos Municípios, as Resoluções de n.° 40 e 43 do Senado Federal, de dezembro de 2001, permitiram estabelecer os limites e os conceitos relevantes. Em atendimento ao disposto no artigo 30, inciso I da LRF, a Resolução do Senado Federal n.° 43 definiu os termos relacionados à dívida pública às operações de crédito, dentre outros.

Considera-se Dívida Pública Consolidada o montante total apurado, sem duplicidade:

• das obrigações financeiras do ente da Federação, inclusive as decorrentes de emissão de títulos, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados;

• das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude da realização de operações de crédito para amortização em prazo superior a 12 meses ou que, embora de prazo inferior a 12 meses, tenham constado como receitas no orçamento;

• dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos.

A dívida pública consolidada não inclui as obrigações entre cada ente público e seus respectivos fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes ou entre estes. Já a dívida pública mobiliária é representada por

títulos emitidos pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.

Quanto ao limite estabelecido para a dívida, o parágrafo 2.º do art. 30 da LRF permite que este seja apresentada em termos de Dívida Consolidada Líquida, que corresponde à dívida pública consolidada deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros, considerando-se, ainda, as obrigações a pagar que deverão ser deduzidas das disponibilidades financeiras.

Os limites globais para a dívida consolidada líquida dos três níveis de governo serão verificados a partir de percentual da RCL, representando o nível máximo admitido para cada um deles, sendo a verificação do seu atendimento realizada ao final de cada quadrimestre (art. 30, §3.º e 4.º), ou semestre, no caso dos municípios com menos de 50 mil habitantes. O parágrafo 6.º do artigo 30 da LRF prevê a alteração dos limites, em caso de instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial, de forma a mantê-los adequados às novas condições.

A LRF não determina os limites de endividamento, nem a trajetória, ou mesmo o prazo máximo para que os entes atinjam os limites, cabendo essas definições ao Senado Federal. De acordo com a Resolução do Senado Federal n.° 40/2001, até 15 anos após a sanção dessa Resolução (portanto, até o ano de 2016) os entes públicos estarão sujeitos às seguintes normas:

• O limite máximo de endividamento para os Estados corresponderá a duas vezes a sua RCL anual;

• Para os municípios, este limite máximo corresponderá a 1,2 vezes a RCL

anual.

Durante este período, os entes que apresentavam excesso de endividamento em 2001 devem reduzi-lo a uma proporção de 1/15 avo por ano. Quanto aos entes que apresentavam endividamento abaixo do limite permitido, estes poderão elevá-lo até aquele teto. Entretanto, verificada a ultrapassagem do limite ao final de um quadrimestre, a este deverá retornar nos três quadrimestres

seguintes, sendo que 25% do excesso deve ser eliminado no primeiro quadrimestre.

Para fins de acompanhamento da trajetória de ajuste aos limites, a relação entre o montante da dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida será apurada a cada quadrimestre civil e consignada no Relatório de Gestão Fiscal a que se refere o art. 54 da LRF.

Ainda, o artigo 30 da LRF determina que a proposta para limites de endividamento para a dívida consolidada e mobiliária, será acompanhada de metodologia de cálculo do Resultado Primário e Nominal, conceitos a serem verificados a partir das metas acertadas no Anexo de Metas Fiscais da LDO.

Por definição, o Resultado Primário corresponde à diferença entre as receitas não financeiras e as despesas não financeiras (Lei 9.496/97), conforme definidas a seguir:

• Receita: receita orçamentária arrecadada, deduzidas as operações de crédito, as receitas de privatização, as receitas decorrentes de anulação de restos a pagar e as receitas provenientes de rendimentos de aplicações financeiras. Não serão consideradas as receitas provenientes de transferências entre as entidades que compõem o ente federativo, de forma a evitar-se a ocorrência de dupla contagem.

• Despesa: despesa total, deduzidas aquelas com amortização e encargos da dívida interna e externa, com aquisição de títulos de capital já integralizado, bem como a anulação dos restos a pagar inscritos no exercício anterior. Não serão consideradas as despesas com transferências entre as entidades que compõem o ente federativo, de forma a evitar-se a dupla contagem. A despesa deverá incluir o valor dos precatórios orçados e não pagos no exercício, mesmo que ainda não liquidado, em rubrica específica.

A análise do Resultado Primário é um indicador de auto-suficiência dos entes públicos e demonstra o quanto o ente público (União, Estados e Municípios) dependerá de recursos de terceiros para a cobertura das suas despesas (no caso do déficit primário).

Quanto ao resultado nominal, este corresponde à diferença entre o resultado primário e a conta de juros líquidos. Os juros líquidos são encargos financeiros calculados pelo critério de competência, a partir do estoque da dívida líquida nominal no mês anterior ao de referência e do fluxo de pagamentos e novos endividamentos ocorridos até o mês de referência. Alternativamente, o Resultado Nominal corresponde à Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP), verificada pela variação nominal dos saldos da dívida interna líquida, mais os fluxos externos efetivos, convertidos para reais pela taxa média de câmbio de compra.

No que se refere ao tratamento dado às Operações de Crédito, a Resolução n.° 43 do Senado Federal as definem como qualquer compromisso assumido com credores situados no País ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

Equiparam-se, ainda, a operações de crédito o recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação, a assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de títulos de crédito e a assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.

Pelo disposto no parágrafo primeiro do art. 29 da LRF, a assunção, o reconhecimento e a confissão de dívidas pelo ente público são equiparados às operações de crédito, devendo, ainda, observar os termos dos artigos 15 e 16, que condicionam os aumentos de despesa a:

• Estimativa de impacto orçamentário-financeiro nos três primeiros exercícios

de sua vigência;

A Resolução n.° 43/2001 estabelece que o limite para contratação de operações de crédito num exercício financeiro será de 16% da RCL, enquanto que o comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da dívida consolidada estará limitado a 11,5% da RCL.

São excluídas daquele limite as operações de crédito contratadas pelos Estados e pelos Municípios, com a União, organismos multilaterais de crédito ou instituições oficiais federais de crédito ou de fomento, com a finalidade de financiar projetos de investimento para a melhoria da administração das receitas e da gestão fiscal, financeira e patrimonial, no âmbito de programa proposto pelo Poder Executivo Federal. Este limite não se aplica, ainda, às operações que, na data da publicação da Resolução n.º 43 do Senado Federal, estejam previstas nos Programas de Ajuste dos Estados, estabelecidos nos termos da Lei n.º 9.496, de 11 de setembro de 1997, e, no caso dos municípios, nos contratos de refinanciamento de suas respectivas dívidas com a União, ou aquelas que, limitadas ao montante global previsto, vierem a substituí-las.

O art. 35 da LRF proíbe as operações de crédito entre os entes da Federação, sob qualquer forma, incluindo o refinanciamento ou a postergação de dívida anteriormente contraída. Dessa forma, procura-se encerrar a prática, até então comum, de refinanciamento das dívidas de Estados e Municípios pela União, bem como de órgãos que foram extintos, sendo esse procedimento responsável, em boa parte, pelo crescimento vertiginoso do estoque da dívida do Governo Central. Outra proibição refere-se a operações de crédito entre instituição financeira estatal e o respectivo ente controlador, sendo este o beneficiário. Dessa forma, estão vedadas as operações envolvendo os bancos estaduais e os respectivos governos, onde proliferaram, durante muito tempo, práticas escusas, que a norma busca abolir definitivamente.

Como única exceção, o parágrafo 1.º do art. 35 permite as operações de crédito entre instituição financeira estatal e outro ente da Federação, inclusa a administração indireta, desde que não sejam destinadas a financiar despesas correntes, nem ao refinanciamento de dívidas que não as contraídas com a própria instituição concedente.

O cálculo do comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da dívida consolidada é feito pela média anual, nos cinco exercícios