Un facteur d’exposition sous-jacent : le problème du coût du foncier

La situation de forte exposition s’explique par un facteur sous-jacent : la situation du foncier dans l’aire urbaine de Paris.

10_{Source : IAURIF.}

N 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Fig. 1.5 : Évolution de l’urbanisation en Île-de-France entre 1990 et 1999

Source : M. Reghezza, d’après données INSEE - IAURIF, fond de carte Bréal Éditions.

a. Le coût du foncier est déconnecté du risque

Il apparaît qu’en île-de-France, et plus précisément encore, dans l’aire métropolitaine, le coût du foncier est déconnecté de l’exposition. Parmi les communes les plus « chères », on compte ainsi nombre de communes inon- dables.

Commune Prix (euros/m2₎

Neuilly-sur-Seine 5542 Levallois-Perret 4385 Boulogne-Billancourt 4356 Issy-les-Moulineaux 3763 Nogent-sur-Marne 3413 Puteaux 3403 Saint-Maur-des-fossés 3160 Asnière 3127 Maison-Alfort 2852

De plus, selon l’indice Notaires-INSEE, parmi les 25 communes qui connaissent les hausses annuelles des prix les plus importants pour l’année 2005, on trouve Issy-les-Moulineaux (4e avec 25,3%), Alforville (25,3%), le Perreux (10e avec 22%), Clichy (11e, 20,9%), Maison-Alfort (15e avec 17,4%), Asnières (17e avec 17,2%), Colombes (18e avec 15,6%), Courbevoie (19e avec 15,4%), Champigny-sur-Marne (20e avec 15,3%), Charenton-le- Pont (21e avec 15,1%), Boulogne-Billancourt (22e avec 14,8%), Levallois- Perret (23e avec 14,4%), Nogent-sur-Marne(25e avec 12,1%). Treize com- munes sur vingt-cinq sont ainsi inondables dont une à 100%, Alforville.

Il faut ajouter qu’à Paris, ce sont les arrondissements centraux où le foncier est le plus cher qui sont les plus exposés avec en particulier les ie_,

ive, viie, viiie, xve, xvie.

On peut arguer que pendant longtemps, les populations faute d’infor- mation n’avaient pas conscience du risque : le fait d’être en zone inondable n’intervenait donc pas. La situation est aujourd’hui sensiblement différente puisque les notaires sont obligés par la loi d’informer les acheteurs de l’exis- tence d’un risque. Or, comme le notent G. Hubert et B. de Vanssay (Hubert et De Vanssay, 2005), « l’affichage officiel du risque sur un territoire n’est pas le seul facteur susceptible d’avoir un effet sur le marché foncier » car d’autre déterminants bien plus importants entrent en compte.

Paris et la petite couronne connaissent en effet une flambée exception- nelle des prix l’immobilier. Dans un contexte de cherté généralisée et de pénurie de l’offre, c’est avant tout la proximité à Paris, le cadre de vie, l’accessibilité et le prix du mètre carré qui comptent12_.

12_{L’étude de G. Hubert et de B. de Vanssay portait par exemple sur la commune de}

< 4000 euros 4000 - 5000 euros 5000 - 6000 euros > 6000 euros < +12% +12% à +15% +15% à +20% > +20% N 0 1km N 0 1km N 0 1km

Fig. 1.6 : Médiane des prix en euros au m2 et évolution des prix.

< 1500 euros de 1500 à 2000 euros de 2000 à 2500 euros de 2500 à 4000 euros > 4000 euros < 1% de +1% à +10% de +10% à +15% de +15% à +20% > +20% N N 0 4 km 0 4 km

Fig. 1.7 : Médiane des prix en euros au m2 et évolution des prix. 1er tri- mestre 2005.

Par conséquent, que le risque soit affiché ou non, il n’y pas création de territoires du risque à l’image dévalorisée, qui, de fait, seraient des es- paces moins convoités et donc moins chers. Lors de notre entretien, les responsables de la DDE 93 nous ont affirmé qu’ils ne pensaient pas que le classement en zone inondable dévaloriserait les biens immobiliers, tant la demande était forte sur le département.

En un sens, on a même l’effet inverse. L’inertie du foncier à Paris favorise le centre ancien, construit le long de la Seine.

Plus largement, le prix du foncier révèle la modification du rapport au cours d’eau, vu comme un élément d’aménité : il est la nature à quelques minutes seulement du centre urbain, un tel espace offrant à la fois les avan- tages de campagne et de la ville. À Champs-sur-Marne notamment, les habitations en zone inondable présentent des prix plus élevés en moyenne, les maisons les plus proches du fleuve étant les plus cotées : « la proximité de la Marne constitue un critère positif sur le prix de vente d’une habi- tation. » De son côté, l’association Seine-en-Partage rappelle qu’« il suffit

de consulter les annonces immobilières ou les programmes des prometteurs pour s’apercevoir que la seule mention “Vue sur Seine” vaut de l’or ».Cet

argument est aussi valable à Paris où la réhabilitation des quais de Seine a valorisé les terrains attenants. Au final, le cours d’eau est un élément de valorisation qui augmente encore le prix du foncier.

b. Pression foncière et économique : l’exemple des PPRI

Le facteur exposition est pris en compte par les pouvoirs publics qui cherchent à limiter l’occupation des zones inondables grâce à l’outil régle- mentaire du plan de prévention des risques (PPR). Depuis la loi Barnier de 1995, un effort conséquent a été réalisé en île-de-France où l’ensemble des départements ont été concernés par la prescription et la réalisation de PPRI. Il faut dire que la loi qui conditionnait les indemnisations CAT-NAT à l’existence d’un PPR, a poussé les communes à agir vite. Un responsable DDE nous a même parle de « frénésie du PPR ».

tel l’image de marque d’une commune, son attractivité économique, les taux de taxe d’habitation et de taxe foncière pratiqués, la qualité de l’environnement, celle des infra- structures de transport, etc. Par ailleurs, certaines caractéristiques relatives aux quartiers ont aussi leur importance : sa composition sociologique, sa distance au centre ville, son niveau d’équipement, la qualité de ses services, sa desserte en transports collectifs, son cadre de vie, etc. Enfin, concernant un bien immobilier, la qualité de la construction, le niveau de confort, la surface habitable ou encore la taille de la parcelle (pour une maison individuelle) sont autant de facteurs explicatifs du prix de vente. » in (Hubert et De Vanssay, 2005), p. 135.

F ig. 1.8 : A v a nce men t des PPRI en Île- de-F rance Sour ce : PSSIZ - DI R EN

Département I† II‡ Date(s) de_prescription Date(s)_{d’approbation} Paris 1 1 1998 2003 Essone 18 18 1996 200313 Hauts-de-Seine 18 - 1998 2004 Seine-et-Marne 101 - 1996/1999 2002 Seine-St-Denis 9 - 1999 2006 ( ?) Val-de-Marne 24 24 1998 2000 Val-d’Oise 31 29 1996/1998/2000 1998/1999/2000/- Yvelines 66 10 1998 2000/-

† : Communes concernées par la prescription d’un PPRI ‡ : Communes concernées par l’approbation d’un PPRI

Tab. 1.1 : Les PPRI en île-de-France. Source : Plan de secours spécialisé inondation. Zone de défense de Paris.

Les entretiens montrent que les PPRI constituent pour de nombreux acteurs (acteurs étatiques tels que les DDE, la DIREN, etc., mais aussi certaines associations environnementalistes (IDFE, AEEB, Environnement 92, etc.)) la clé du dispositif de réduction des risques. Dans l’esprit de la loi Barnier de 1995, ils sont définis comme des outils de prévention visant à

limiter l’exposition dans les zones inondables.

Selon la DIREN par exemple, les PPRI répondent à un état de fait. L’urbanisation récente s’est réalisée dans les deux zones naturelles d’expan- sion des crues de la Seine et de la Marne qu’étaient le Val-de-Marne en amont de la confluence avec la Seine et la boucle de Gennevilliers, ainsi que dans les fonds de vallée. Elle place en situation de grande vulnérabilité les constructions édifiées sur ces surfaces dont la vocation naturelle était de servir d’exutoire à de forts volumes d’eau. La maîtrise de l’urbanisation apparaît donc comme un impératif. La préservation des champs naturels d’expansion des crues est affirmée comme un objectif essentiel de la gestion, ces zones étant vues comme des « infrastructures naturelles à haute valeur patrimoniale (. . . ) qui permettent d’éviter des investissements extrêmement difficiles et coûteux pour la collectivité (Guide général des PPR, 1997) ».

Dans le même temps, les PPRI constituent, selon les termes même du préfet de région, « un sujet extrêmement sensible » car « c’est l’avenir même de pans entiers de l’agglomération qui est en cause14_{. » Dès 1997, lors d’une}

allocution devant la société hydrotechnique de France (SHF), le préfet de région J. Thoraval rappelait que l’exercice des PPRI « se révélait difficile »

13_{Appliqué en 2000 par anticipation.}

14_{Courrier adressé aux ministres de l’environnement et de l’équipement, 29 octobre}

dans une zone dense comme l’Île-de-France où la revitalisation de certains secteurs situés en zone inondable comme ceux de la Seine Amont ou du Val- de-Seine et l’expansion urbaine et économique de la petite couronne était « indispensable » (Thoraval, 1997, p. 19).

c. Les contraintes auxquelles se heurtent les PPRI franciliens Dans le cas de la métropole parisienne, les PPRI se heurtent à de mul- tiples contraintes. Soit on a affaire à des centres anciens déjà bâtis, soit la pression foncière et le développement communal représentent une nécessité si forte, qu’elle l’emporte sur la prise en compte du risque.

Le premier cas peut être illustré par l’exemple de la capitale où on peut se demander à quoi peut servir un PPRI quand tout est bâti ou presque, car, si l’on s’en tient aux mesures de réduction de la vulnérabilité de l’existant, il apparaît qu’en dehors de mesures très classiques relativement peu onéreuses (pose de batardeaux, déplacement de certains objets), les prescriptions sont souvent inapplicables car elles entraînent des frais importants pour les par- ticuliers. Ainsi, les travaux de mise en conformité peuvent atteindre des sommes conséquentes : dans ce cas, soit les propriétaires sont insolvables, soit ces travaux se font au détriment d’autres travaux tout aussi importants (protection contre les incendies, sécurisation des ascenseurs, etc.). Au de- meurant, le Conseil d’État a estimé qu’imposer des travaux dont le coût excéderait 10% de la valeur du bien serait contraire au droit de la propriété (Veyret, 2004, p. 201). Le PPRI ne prévoit pas — et ce n’est pas son rôle — de mesures incitatives (crédits d’impôts, incitations fiscales, subventions, etc.) pour réaliser les travaux.

Le second cas concerne quelques espaces de la capitale et surtout de la petite couronne.

On a d’abord la situation particulière des communes situées à 100% en zone inondable, où le gel de l’urbanisation est inenvisageable car le coût social d’une telle mesure serait bien supérieur au bénéfice obtenu. Mais même en dehors de ces situations exceptionnelles, les PPRI représentent un frein au développement communal. G. Hubert et al. donnent l’exemple de la commune d’Esbly où le projet de réglementation porte sur un tiers du territoire communal dont une partie de centre ville. Il constitue une contrainte forte pour des secteurs jugés cruciaux pour le développement de la commune (Hubert et De Vanssay, 2005, p. 53).

On a ensuite le cas de communes qui cherchent à développer leur terri- toire, à promouvoir certains espaces ou à réaménager des espaces existants en crise. Comme le précise une note interne15, « le maintien de la popula- tion résidente à son niveau de 1990 nécessiterait la construction en 25 ans de 26000 logements et à densité égale 900 hectares d’urbanisation nouvelle ou

une augmentation de 8% de la densité de construction dans les zones déjà urbanisées ou inondables. » De plus, des espaces inondables, sont amenés à « jouer un rôle structurant dans le cadre de la polarisation du dévelop- pement francilien ». La ZAC rive gauche, qui concerne 125 ha, est ainsi considérée comme essentielle pour le rééquilibrage est-ouest de Paris. En outre, des espaces doivent être requalifiés faute de quoi, le déclin écono- mique et démographique se poursuivrait, entraînant l’abandon de certains quartiers et des phénomènes accrus de ségrégation socio-spatiale. Enfin, la DIREN indique que la « neutralisation de tout le lit majeur de la Marne et de la Seine conduirait à mettre en cause des projets de transports en com- mun, condition sine qua non pour une restructuration visant à une qualité urbaine supérieure dans la banlieue dense de Paris. »

Si on reprend l’exemple parisien, la DIREN elle-même note qu’« à Paris, pour des raisons historiques et patrimoniales, aussi bien politiques et éco- nomiques, et malgré l’impact qu’aurait une crue exceptionnelle équivalente ou supérieure à celle de 1910, il est difficilement envisageable d’interdire la reconstruction des terrains inondables de douze arrondissements de la ca- pitale. » Treize secteurs stratégiques sont alors définis, qui sont autant de dérogations au PPRI. Même s’il est précisé que toute construction sur ces secteurs doit être assortie de mesures strictes pour limiter le risque, en par- ticulier, pour ne pas augmenter le nombre de personnes à évacuer, il reste que les enjeux concernés par ces dérogations sont considérables (gares, hô- pitaux, ZAC, etc.). Ce dernier point renvoie à la problématique des PPRI en banlieue : comment en effet concilier le développement communal et la prise en compte du risque.

En banlieue, la Seine-Amont est très représentative de la tension entre développement et sécurité. La vallée de la Seine, à vocation industrielle, comporte en effet de nombreux projets d’aménagements, dont le projet d’in- térêt national Seine-Amont, considéré comme territoire prioritaire par le contrat de plan État-région. Cette « opération d’urbanisme d’intérêt natio- nal » (OIN) concerne douze communes. Cet espace, desservi par un réseau d’infrastructures routières majeures intégrant l’aéroport d’Orly, comporte d’importantes disponibilités foncières. Il a connu une forte désindustriali- sation qui a entraîné des pertes de populations et d’emplois ainsi que l’ap- parition de friches. De plus, la trame urbaine est fortement marquée par le réseau ferroviaire et les liaisons routières vers la capitales, qui créent un morcellement spatial important que les pouvoirs publics cherchent à réduire. En 1994, le SDRIF a identifié la Seine-Amont comme un enjeu majeur de l’aménagement régional. Il s’agissait conjointement d’enrayer la crise sociale, économique et urbaine née de la désindustrialisation et de faire de cet espace un « élément décisif du grand rééquilibrage des habitants et des emplois entre l’ouest et l’est de l’agglomération ». Selon un rapport d’étape

TRANSPORTS SOLIDARITÉ AMÉNAGEMENT/POLITIQUES DE LA VILLE ENSEIGNEMENT CULTURE ET LOISIRS transports en communs routes TCSP

nouveau service ferroviaire liaison rapide interregionale restructuration de gare couverture ou requalification urbaine de voie protection phonique Université patrimoine/musée personnes âgées handicapés communauté d'agglomération

grand projet de ville renouvellement urbain chantier combiné valorisation des cours d'eau transport combiné 0 1 kilomètre centre urbain pôle logistique pôle économique pôle commercial grand équipement installation de traitement des eaux et déchets

pôle touristique base de plein air et de loisirs

et autres zones de loisirs

secteur de renouvelle- ment urbain autoroute route

0 1 km N

Fig. 1.9 : Le territoire de la Seine-Amont et les projets d’aménagement

du préfet de région au premier ministre (janvier 2006)16_{, le projet Seine-}

Amont articule quatre enjeux : densifier la proche couronne en respectant la mixité socio-spatiale, impulser un développement économique, conserver les emplois, « révéler l’identité originale et patrimoniale par un projet paysager et environnemental exemplaire ».

Dans le même temps, la moitié des communes sont inondables. Ce risque est pris en compte par les pouvoirs publics qui le considèrent comme une

contrainte à intégrer à l’urbanisme. Pour autant, le projet Seine-Amont

revient à densifier les enjeux dans une zone inondable.

L’incompatibilité entre la logique de développement économique et ur- bain d’un espace et la sécurité qui imposerait une autre utilisation des sols n’est pas propre à la métropole parisienne. Mais le cas francilien offre la par- ticularité d’un contexte où la pression foncière est exacerbée dans le cadre d’un déséquilibre important entre offre et demande. Par ailleurs, la pénu- rie de terrains disponibles touche aussi les entreprises. La responsable du service de navigation de la Seine nous a par exemple déclaré : « la prin-

cipale limite vient, me semble-il, de la conjonction entre le développement économique et la protection du milieu. Il n’est pas facile de faire entendre aux entreprises qu’elle ne doivent pas s’installer dans les quelques terrains inondables encore disponibles en Île-de-France. »

Enfin, la pression foncière se double d’une nécessité de réaliser certains projets qui participent du rayonnement international de la capitale. Dans un contexte de concurrence exacerbé entre les villes mondiales, l’image d’une ville, qui s’appuie sur la réalisation de projets de prestige et la mise en avant du cadre paysager exceptionnel, est un atout essentiel pour sa compétitivité. Conscients de ce dernier point, les rédacteurs du PPRI de Paris précisent d’emblée qu’« un tel plan ne peut avoir pour but de figer l’urbanisme de la capitale ni d’aboutir à vider les bords de Seine de tout habitant et de toute activité17. »

d. Des principes à la pratique : l’application des PPRI en Île-de- France

L’enjeu du PPRI est de permettre un « aménagement raisonné des zone inondable ». La pratique répond-elle à cette exigence ?

Les PPRI ont soulevé lors de leur prescription de nombreuses réserves et contestations, et ce, contrairement à ce qui se passe en grande couronne. Le responsable DIREN a d’ailleurs dès le début de notre entretien souligné que le cas de la grande couronne devait être impérativement distingué de celui de la petite couronne, plus complexe et conflictuel.

16_{Rapport communiqué par la DRE d’Île-de-France.}

Pour comprendre l’opposition au PPRI, nous avons choisi d’étudier le discours d’une association du Val-de-Marne, l’association PPRI (Pour la protection des riverains et des îliens). L’intérêt de cette association est qu’elle dispose d’un site internet particulièrement étoffé18_{, auquel d’ailleurs}

renvoie le Ministère de l’écologie et du développement durable. Ce site met en ligne de nombreux documents sur la raison d’être de l’association, l’histo- rique de son action, les démarches réalisées. Lettres, tracts, etc. sont consul- tables19_{. Les responsables de l’association sont aujourd’hui difficiles peu ba-}

vard sur le sujet car l’association est « en sommeil » en attendant la révision du PPRI. Ils renvoient en revanche à l’argumentaire développé sur leur site. L’association PPRI a dénoncé pêle-mêle les contraintes imposées par le zonage, qui est vu comme une « spoliation », l’iniquité des mesures20, et leur « arbitraire ». De plus, le PPRI est présenté comme inadapté à l’aléa : on a affaire à des rivières de plaine, aux crues lentes et prévisibles, qui laissent la possibilité aux personnes de se mettre à abri et de monter leurs biens à l’étage.

S’ajoute l’idée que les mesures imposées par le règlement sont discrimi- natoires et cela pour trois raisons : la collectivité refuse de payer le prix de la protection de ses membres en ne voulant pas investir dans de nouveaux barrages ; les décideurs privilégient les intérêts d’autres groupes, en parti- culier le « lobby écologiste », au mépris de l’intérêt général21; on sacrifie la banlieue à la protection de la capitale.

Nous avons également envisagé l’exemple de la Seine-Saint-Denis où le PPRI est encore en cours d’élaboration ce qui permet de voir les différentes étapes de sa mise en place. Prescrit en 1999, il n’est toujours pas soumis à enquête publique. Il devrait l’être fin 2006, l’échéance électorale de 2007 risquant de l’aveu même de la DDE de perturber le calendrier. Pourquoi sept ans ont-ils été nécessaires à l’élaboration de ce document ?

En 1998, un PPR mouvement de terrain est approuvé et suscite un tollé général. Lorsque les populations apprennent qu’un PPRI va être pres- crit, elles manifestent un forte opposition. La DDE décide alors de chan- ger de stratégie et d’adopter une démarche globale, multi-aléas. En ef- fet, il faut gérer des risques multiples (mouvement de terrains, carrières,

18

http://membres.lycos.fr/ppri/

19_{Dans beaucoup de cas, les associations disparaissent une fois la phase de contestation}

passée : il est alors difficile de trouver des documents.

20_{« Aux habitants de mettre leurs compteurs électriques au dessus du niveau de 1910}

mais l’État, lui, continuera de mettre ses installations au ras du sol et de ne pas trouver