II. LES NORMES APPLICABLES, LES CONDITIONS
2. Excursus: une construction expressément exclue du champ
54 Como pensa o grande defensor dos programas de renda mínima no Brasil o Senador Eduardo Matarazzo
Suplicy. Para um melhor detalhamento sobre suas idéias ver seu livro: Renda de cidadania. Cortez, São Paulo, 2002.
Uma das estratégias atuais, que não pode ser denominada de nova para a realidade da política de assistência social brasileira, mas que com certeza agrega aspectos inovadores muito importantes para o seu funcionamento operacional, é o apelo às instituições filantrópicas e organizações privadas, demandadas pelo Estado para operacionalizar muitas das ações e serviços que compõem as metas de realização dos programas sociais em nível federal, estadual e municipal.
A diferença do apelo atual, em relação às antigas iniciativas de assistencialismo, é que as estratégias contemporâneas foram definitivamente incorporadas pela estrutura burocrática estatal e estimuladas a assumir uma condição de braço operativo dos programas sociais governamentais. Assim, não são mais as paróquias e casas de misericórdia distanciadas de uma estrutura estatal que assumem o comando das ações relativas aos programas sociais, mas sim entidades patrocinadas e financiadas pelo Estado.
Dados sobre os programas sociais desenvolvidos na Região Metropolitana do Recife – RMR (2001), demonstram que as instituições filantrópicas, as associações de moradores, as organizações não-governamentais, as igrejas e até mesmo algumas empresas privadas, participam ativamente da operacionalização dos serviços, ações e benefícios da política de assistência social. A pesquisa mostrou que 73,5% dos programas federais e estaduais possuem alguma espécie de parceria na sua operacionalização. As parcerias mais freqüentes são: ONG´s (30,78%), Associações (29,80%), Empresas privadas (9,62%), creches (5,78%), dentre outras (24,2 %). Essas instituições, chamadas por muitos de “organizações da sociedade civil”, já fazem parte do cotidiano de gestão e desenvolvimento dos programas sociais. Para se ter uma idéia do grau de influência exercido por essas entidades, só na Cidade do Recife, programas sociais como o Ciranda da Criança possui 23 entidades não- governamentais conveniadas, que realizam as atividades pedagógicas e o reforço escolar,
outros programas como o PAC – Programa de Atenção a Criança de 0 a 6 anos, tem a parceria de 31 entidades, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI, conta com a participação de 19 ONG´s, no programa Sentinela participam 94 ONG´s que realizaram em 2002 um seminário para definir a estratégia de ação desse programa55.
Como visto, o próprio funcionamento operacional dos programas sociais seria impossível de ser realizado atualmente sem a participação maciça de todas essas entidades associadas e conveniadas aos governos dos municípios e dos Estados da federação. Até mesmo as atividades de fiscalização, monitoramento e avaliação dos programas sociais são, comumente, terceirizadas pelo Estado com a contratação de Organizações Sociais especializadas em desenvolver essas atividades. Também não é raro encontrar várias atividades dos programas sociais, como por exemplo, a jornada ampliada56 do PETI, sendo realizadas no pátio de Igrejas ou em galpões de fábricas ou empresas.
A utilização de amplos setores sociais ligados a Igreja, as associações e as ONG`s respondem, por uma demanda advinda da própria contradição presente na estrutura de gestão e gerenciamento dos programas sociais. Essa contradição se explica pela necessidade dos programas sociais, diante da grande miséria social brasileira, ampliar atividades que atinjam o maior número possível de beneficiários, e por outro lado possuírem um grau elevado de seletividade e emergencialidade, que minimizam e restringem o raio de amplitude das suas ações. Assim, o próprio andamento operacional das atividades realizadas pelos programas sociais depende da unificação dos esforços não só na esfera estatal, mas também na órbita de organizações e entidades que sirvam de propagadoras e facilitadoras de suas ações.
A princípio nada mais justo do que proporcionar a abertura e a participação da tão celebrada sociedade civil na gestão e desenvolvimento dos programas sociais. Contudo, a
55 Dados da Secretaria da Política de Assistência Social do Recife (2002).
56 O que chamamos de jornada ampliada é composta pelas atividades pedagógicas e de reforço escolar
desenvolvidas com os beneficiários do PETI nos horários de folga da escola, no sentido de preencher o tempo livre dessas crianças.
estratégia de ampliar as parcerias para proporcionar um ambiente adequado de consolidação dos programas, guarda suas contradições acerca do princípio de responsabilidade estatal com a qualidade dos serviços públicos oferecidos à população beneficiada.
Por um lado, a utilização de parcerias, cada vez mais amplas, respondem pela estratégia do Estado em minimizar os custos com a contratação de profissionais qualificados e com o desenvolvimento de todo um aparato operativo que demanda um gasto temporal e financeiro para os governos municipais, estaduais e federal. Ao relegar as atividades operacionais dos programas a organizações que se dizem “privadas porém públicas”, o Estado brasileiro realiza uma transferência de responsabilidade para essas entidades, garantindo crédito fácil, isenção fiscal, facilidades legais e, com isso atua como mero gerenciador e administrador dos recursos financeiros e práticas estratégicas repassadas para essas organizações. Segundo estatísticas recolhidas da RMR (2001), Entre os principais recursos oferecidos pelas parcerias estão: recursos humanos57 (37,2%), espaço físico (28,7%), materiais permanentes (16,3%) e recursos financeiros (10,1%). Através desses dados percebe-se que os recursos oferecidos pelas parcerias são de fundamental importância para o funcionamento dos programas, quase que
terceirizando a contratação de técnicos e monitores, a disponibilidade de espaços, a compra
de materiais e inclusive, em poucos casos, o próprio financiamento dos programas usando para isso principalmente as ONG´s de fomento.
Porém, esse processo de externalização das atividades que antes eram de responsabilidade do Estado é repassado para a sociedade como um movimento de transferência de um suposto setor “falido”, representado pelo Estado, para outro que se afirma mais eficiente, empreendedor, baseado na livre iniciativa e comumente chamado de terceiro
setor58. Esse setor, segundo Montaño (2002), encontra nas bandeiras de luta de uma parte dos
57 Vale lembrar que grande parte dos recursos humanos oferecidos com as parcerias se movem no terreno da
ideologia do voluntariado, da solidariedade e da subcontratação de técnicos, típicas do discurso neoliberal.
58
Para quem tiver o interesse de se aprofundar no tema existem diversos trabalhos sobre o assunto na atualidade, que vão desde a apologética mistificadora de intelectuais como Rubem César Fernandes, até trabalhos sérios e
entusiastas de intenções progressistas brasileiros um amplo espaço para desenvolver suas propostas de descentralização, solidariedade não-classista, autonomia da sociedade civil, etc.
Assim, o aumento da participação dessas entidades no desenvolvimento da política de assistência social corresponde a uma tentativa de envolver todas as esferas da sociedade civil em torno do projeto político burguês, e com isso, construir um ambiente propício para a garantia de aceitação pública da reedição, sob novas bases, de uma política de assistência social seletiva, emergencial e mercantilizada. Sendo assim, a estratégia das parcerias também responde a função estritamente ideológica de estabelecer a direção política dos atuais programas sociais. Como afirma Carlos Montaño,
“(...) a função das ‘parcerias’ entre o Estado e as ONG´s não é a de ‘compensar’, mas a de encobrir e a de gerar a aceitação da população a um processo que, como vimos, tem clara participação na estratégia atual de reestruturação do capital.” (Montaño, 2002, p. 224).
Com isso, as ONG´s, Associações, Igrejas, empresas privadas, se transformam em
parceiras na execução de diversas atividades relacionadas ao funcionamento dos programas
sociais, ocupando um lugar de destaque e de imprescindibilidade junto à estrutura administrativa da política de assistência social contemporânea. Nesse processo de repasse das intervenções operacionais da assistência social para as entidades parceiras, também está presente a tentativa de desenvolvimento de uma espécie de mercado social que possibilite, inclusive, a autonomia financeira (autosustentação) dessas ONG´s. Esse é o caso do Grameen Bank, organização não-governamental, especializada na concessão de crédito para pequenos
empreendedores, que há seis anos não recebe mais doações. No Brasil o desenvolvimento
desse mercado social, autônomo dos investimentos estatais, já começa a dar sinais de
comprometidos com o pensamento crítico como o recente estudo de Montaño, Carlos. Terceiro setor e Questão
desenvolvimento, um exemplo, é a Associação dos Pequenos Agricultores do Município de Valente (APAEB), no sertão Bahiano que conta apenas com 3% de sua receita advinda de órgãos de fomento internacional. Ou seja, a próxima fronteira para as atividades das ONG´s na área da assistência social é desenvolver formas de utilização do trabalho produtivo dos pobres para gerar sua própria receita e assegurar uma renda mínima para os beneficiados em troca de trabalho.