Section 2 : Les exemples internationaux de partenariats public-privé
2.2. Et hors d’Europe
Au Japon, en Australie, au Canada, aux États-Unis ou en Afrique du Sud, des projets concrets ont déjà été réalisés.
Le Chili et l’Australie sont souvent cités comme exemples de pays ayant un nombre de PPP importants de partenariats public-privé. Plus de 111 partenariats public- privé sont opérationnels au Chili et plus de 16 sont en cours de réalisation. Ils couvrent des secteurs aussi divers que les transports, aéroports, prisons…
Les États-Unis ont commencé dès le début du 20ème siècle, à faire exécuter des missions de services publics par des partenaires privés. On peut donc dire que le modèle de transfert de fourniture des « publics utilities » est l’un des plus anciens. Cependant, les formes empruntées ont été surtout celles de l’externalisation d’activités et la privatisation. Les autorités locales signent des PPP dans des domaines très variés, l’État fédéral aussi mais dans des domaines plus régaliens.
Dans les pays à moyens et faibles revenus, selon la classification de la Banque Mondiale, la participation privée dans les infrastructures a été inégale selon les régions (cf. graphique 2) et la répartition sectorielle est très différente selon les zones géographiques (Cf. Tableau 19).
Le développement de la participation privée dans les infrastructures a été plus important en Amérique latine et aux Caraïbes ainsi qu’en Asie de l’Est et Pacifique. Ces régions ont été longtemps les lieux de prédilections pour la majorité des flux financiers internationaux, mais leur part a diminué régulièrement. Les plus hauts niveaux des années 1996 à 1998 s’expliquent par des privatisations massives. La crise financière internationale qui a débuté en Asie en 1996 s’est propagée en Amérique latine et a entraîné une chute importante des flux en 1999. En 2001, la crise du peso argentin et le contexte international expliquent cette nouvelle baisse. Le niveau des investissements en 2003 n’atteint pas celui de 1996. Depuis 2003, la zone qui attire majoritairement les investissements dans les PPP est celle d’Asie et Europe centrale.
GRAPHIQUE 2
INVESTISSEMENTS EN PROJETS D’INFRASTRUCTURES AVEC PARTICIPATION PRIVEE. (EN MILLION DE DOLLARS)
EAP : Asie de l’Est et Pacifique MENA : Afrique du Nord et du Centre-Est ECA : Europe et Asie centrale SA : Asie du Sud
LAC : Amérique latine et Caraïbes S SSA : Afrique Sub-saharienne
Source : Banque mondiale, 2010, Base de données PPI.
La caractéristique essentielle de la répartition sectorielle est que, dans toutes les régions, tous les secteurs ont progressé entre 1990-1995 et 1996-2003. Cependant, la part de l’eau et de l’assainissement sur le total des PPP reste très faible, moins de 3,6% en moyenne. La croissance des partenariats public-privé s’explique par les opérations importantes de privatisations dans le secteur de l’énergie et des télécommunications entre 1996 et 2008.
Le Chili est souvent donné comme un exemple par la Banque Mondiale de réussites multiples et anciennes des partenariats public-privé, de près de deux décennies avec son nombre important de projets. Tous secteurs confondus dans les infrastructures on en dénombre près de 100 selon la base de données du « Public-Private Infrastructure Advisory Facility » (PPIAF)61 du groupe de la Banque Mondiale.
TABLEAU 19
INVESTISSEMENTS EN PROJETS D’INFRASTRUCTURES AVEC PARTICIPATION PRIVEE. (EN MILLIARD DE DOLLARS) Télécommunications Energie 1990-1995 1996-2003 2003-2008 1990-1995 1996-2003 2003-2008 Asie Est et Pacifique 12,481 40,521 26,197 25,5 49,90 28,242 Europe de l’Est et Asie centrale62 6,809 71,971 92,363 6,235 25,39 44,164 Amérique latine et Caraïbes 39,489 131,39 73,856 19,50 104,2 33,664 Afrique du Nord et du Centre-Est 0,238 14,862 30,315 5,431 8,633 5,531 Asie du Sud 1,571 19,801 52,537 6,545 13,71 36,498 Afrique Sub- saharienne 1,238 19,520 38,521 0,215 7,114 3,129 Total 61,826 298,065 313,789 63,426 208,947 151,228
Transports Eau et Assainissement
1990-1995 1996-2003 2003-2008 1990-1995 1996-2003 2003-2008 Asie Est et Pacifique 14,90 31,74 26,515 4,247 11,06 8,829 Europe de l’Est et Asie centrale 1,27 3,44 14,051 0,047 3,28 2,37 Amérique latine et Caraïbes 17,54 46,00 35,185 5,711 13,73 3,449 Afrique du Nord et du Centre-Est 0 2,425 5,041 0,006 1,230 1,614 Asie du Sud 0,426 2,688 23,092 0 0,216 1,013 Afrique Sub- saharienne 0,048 3,905 8,334 0,0007 0,229 0,121 Total 34,184 90,198 112,218 10,0117 29,745 17,396
Source : PPI Data Base, 2010, et nos calculs63.
Les raisons avancées de ce succès sont un solide cadre institutionnel, des procédures précises d’identification, d’évaluation et de mise en place des partenariats public-privé, et enfin des réformes afin d’assurer la disponibilité des fonds privés de financements des projets.
Ce pays a encadré les contrats de PPP par des lois dès 1991. La loi chilienne a établit des règles de mise en concurrence, de protection des investissements privés
62 Cette catégorie d’Europe de l’Est et Asie centrale comprend les pays suivants : l’Albanie, l’Arménie,
l’Azerbaïdjan, la Bulgarie, la Biélorussie, la Bosnie-Herzégovine, la Croatie, la République fédérale de Serbie et le Monténégro, la Géorgie, la Hongrie, le Kazakhstan, le Kosovo, la Lettonie, la Lituanie, la Macédoine, la Moldavie, la Pologne, la République Tchèque, la Roumanie, la Russie, la Slovaquie, le Tadjikistan, le Turkménistan, la Turquie, l’Ukraine et l’Ouzbékistan.
contre le risque d’expropriation sans compensation, les procédures de règlements des litiges et de transfert ou terminaison anticipé des contrats. De plus un mécanisme par la création d’un fonds de compensation permet au partenaire privé de faire face au service de la dette. En 2003, un rapport public a été rendu indiquant une certaine estimation pour l’évaluation des revenus minimums des projets.
Toutefois cela ne s’est pas passé sans difficultés pour le Chili. De nombreux contrats ont été renégociés. Les renégociations peuvent être positives selon José Luis Guasch (2004)64, car elles permettent de compléter les imperfections inhérentes au contrat. Le gouvernement est souvent intervenu65 afin de soutenir les partenariats
public-privé par une description claire des droits et obligations des différentes parties ainsi que des mécanismes effectifs de résolution des conflits éventuels.
L’Argentine lui a emboîté le pas, suivie des pays d’Asie du sud-est. Le contexte macroéconomique et international a conduit à un changement radical dans la gestion des entreprises publiques. Le transfert des entreprises et de certains services publics a débuté en 1989 avec un changement juridique facilitant la réalisation des privatisations et la participation des capitaux privés. De plus, la législation argentine régissant les concessions a été modifiée. Le processus de privatisation a été massif et très rapide essentiellement entre 1990 et 1994. Puis il s’est poursuivi avec la volonté politique de chercher à attirer les capitaux étrangers afin de répondre aux besoins croissants du pays. La crise économique et financière, fin 2001, conduit l’économie argentine ainsi que d’autres pays dans une spirale de détérioration monétaire. Depuis 2001, on ne dénombre qu’un peu plus de dix PPI (« Public-Private Infrastructure ») au total.
En Australie, le phénomène est très récent en comparaison de l’Amérique latine. Le secteur privé participe depuis plusieurs années au financement des infrastructures. Cependant, ce n’est que très récemment que les juridictions ont fixé les politiques- cadres des partenariats public-privé, qui régulent leur réalisation. Les contrats ont tendance à se rapprocher du Public-Private Infrastructure britannique, mais la standardisation n’y est pas aussi avancée et le processus d’appel d’offre et d’élaboration des contrats a besoin d’être rationalisé. Le nombre de partenariats public-privé n’est pas très élevé : 209 projets entre 1988 et 2004 (AUSCID, 2005) et donc n’implique pas
64 José Luis Guasch en 2003 a étudié plus de 1000 concessions signées entre 1985-2000 en Amérique
latine et aux Caraïbes.
65 Des garanties ont été fournies dans le cas des concessions. Un fonds de garantie a été créé en faveur des
encore la mise en œuvre d’un cadre institutionnel et juridique spécifique. L’intérêt croissant des différents gouvernements fédéraux a rapidement permis à l’ensemble des acteurs de développer de nouveaux modèles de partenariats public-privé (inspiré du PFI britannique) mais dont le contenu a été construit à travers les expériences australiennes et étrangères. En Australie, ce n’est que très récemment que les autorités locales ont commencé à élaborer un cadre juridique et des normes et règles afin de réguler ce mode fourniture de SIG. Chaque État est à l’origine de mesures qui lui sont propres. Cependant c’est à partir de l’exemple de Victoria que les autres États ont mis en œuvre des politiques-cadres différentes. L’État de Victoria a créé un organisme dédié aux PPP relevant du Ministère du Trésor et des Finances. Cette institution publie des directives détaillées. A cela se rajoute un contexte macro-économique stable et dynamique (taux de croissance supérieur au pays de l’OCDE 3,5% en moyenne depuis 2001). La taille restreinte du marché australien implique une croissance économique tournée vers l’extérieur. Afin de faire face à la concurrence des pays asiatiques, le pays doit proposer des infrastructures performantes à l’ensemble des agents économiques et ainsi soutenir sa compétitivité internationale. Le secteur bancaire et financier est particulièrement développé et stable : la crise asiatique ne l’a pas touchée. L’Australie a une cotation au risque très favorable. La répartition sectorielle des partenariats public-privé indique que les secteurs de l’énergie et des infrastructures routières sont prédominants à raison de 40% et 12% respectivement.
Conclusion section 2
Ces exemples nous permettent d’appréhender une ancienneté plus ou moins importante du processus de partenariat public-privé dans la fourniture de services publics et d’infrastructures à travers le monde. Les pays qui ont connu le plus de financement privé pour leurs projets d’infrastructures restent les pays d’Asie et d’Amérique latine. Les secteurs les plus attractifs sont aussi ceux qui ont un lien direct avec les processus de privatisation : les télécommunications et l’énergie, laissant de côté les transports, l’eau et l’assainissement. Les transformations juridiques et institutionnelles sont des éléments déterminants dans la mise en œuvre et l’accomplissement du contrat de PPP. José Luis Guasch (2004) montre que les principaux problèmes rencontrés dans le cas des concessions sont : l’incomplétude des contrats, le manque de processus concurrentiel dans la mise aux enchères de marché
public, et le manque d’un régulateur indépendant ayant une bonne connaissance technique.