Un état des lieux en Europe centrale

Les partenariats public-privé existants en Europe centrale connaissent un développement inférieur aux nombreuses prévisions des cabinets de conseils et financiers internationaux. Les formes contractuelles existantes seront analysées ainsi que les secteurs en précisant le rôle de chaque acteur de ces partenariats public-privé. L’accompagnement des institutions financières internationales66 dans la formation des partenariats public-privé est indispensable et conditionne de nombreux partenariats public-privé. L’accélération du développement des partenariats public-privé peut-il être un moyen de répondre à l’insuffisance de capitaux des pays d’Europe centrale ?

a. Le contexte

Les partenariats public-privé en Europe centrale sont souvent présentés comme ayant un fort potentiel de développement et de forts besoins insatisfaits par exemple par les cabinets internationaux de conseil, mais les projets ne sont pas aussi rentables que prévus ou encore ils sont reportés voire annulés. Au niveau est-européen, les partenariats public-privé sont souvent utilisés dans le secteur des infrastructures et de

66 _{(Banque Mondiale (BM) Banque Européenne d’Investissement (BEI), Banque Européenne de}

l’environnement (PWC, 2004, 2008). Pour la Pologne, ils concernent les ports, les routes et le secteur de l’eau. En Hongrie les secteurs, dans lesquels les partenariats public-privé sont signés, sont plus nombreux et variés : les prisons, les hôpitaux, les écoles et le domaine des sports et loisirs.

En 2004, l’étude publiée par PWC (2004, p. 11), montre déjà le fort potentiel des nouveaux membres tous secteurs confondus dans la mise en place de Partenariats Public-Privé. Les résultats de leurs études (PWC, 2004, 2008) indiquent la part déterminante de l’UE et des fonds structurels dans les partenariats public-privé. PriceWaterhouseCoopers (2008) préconise la mise en place d’unités partenariats public- privé nationales ainsi qu’un groupe de travail communautaire afin d’augmenter le taux d’absorption des fonds communautaires. L’Europe centrale présente un certain nombre de conditions favorables tant au niveau des conditions financières internes qu’externes d’attractivité des capitaux. Le manque d’épargne nationale et des marchés financiers peu développés incitent à recourir à toutes les formes de financements internationaux.

Les partenariats public-privé sont une forme de coopération qui est une relation tripartite ou multipartite. Beaucoup des projets dans les PEC sont souvent des projets à trois parties minimum, car souvent les institutions financières comme la Banque Européenne Investissement, la Banque Européenne de Reconstruction et de Développement… sont à l’origine des projets d’infrastructures. Leur connaissance des pays ainsi que des fonds européens existants en font des intermédiaires indispensables (Estache, 2004). Le regroupement d’entreprises et d’institutions privées (entreprises de travaux publics et des institutions financières) est rémunéré par des loyers versés par une autorité publique (État, collectivités locales). Ce loyer n’est pas lié au revenu tiré des infrastructures. En effet, le financement des infrastructures, en combinant des sources publiques et privées peut être séparé de l’exploitation de ces infrastructures. Ces infrastructures peuvent être aussi financées avec les revenus provenant de l’exploitation, grâce à des contrats de long terme. Cette déconnexion entre l’investissement et son exploitation rend plus attractive le partenariat public-privé pour d’éventuels partenaires privés. Le risque est partagé. Cependant, la difficulté réside dans la répartition des risques et non pas dans la participation financière du privé.

Malgré des conditions qui semblent favorables les partenariats public-privé en Europe centrale ne connaissent pas le développement escompté y compris dans les

infrastructures. Selon la PPI Data Base de la Banque Mondiale(2010)67, en nombre de projets, les pays d’Europe de l’Est et d’Asie centrale n’arrivent qu’en troisième position dans le classement des grandes régions du monde et il en est de même pour les montants des projets d’investissements en infrastructure. La taille moyenne des projets est dans la moyenne des projets : 350 contre 319 millions de dollars en moyenne sur la période (Cf. Tableau n°20), cependant cela est du au poids de l’Asie.

TABLEAU 20

NOMBRE ET MONTANTS DES PPP ENTRE 1990-2008(MILLIONS DE DOLLARS).

Régions Nombre de projets réalisés Montant des projets Taille moyenne des projets

Asie Est et Pacifique 1 338 293 721 219

Amérique latine et Caraïbes 1 290 515 137 399

Europe de l’Est et Asie centrale 687 240 907 350

Asie du Sud 452 160 497 355

Afrique Subsaharienne 371 82 958 223

Afrique du Nord et du Centre-Est 122 67 603 554

Total 4 260 1 360 823 319

Source : PPI Data Base, 2010, et nos calculs, adresse de consultation : www.

ppi.worldbank.org/explore/ppi.exploreRankings.aspx, dernière consultation 14 mars 2010.

b. Les déterminants

Le contexte macro-économique des PEC et le contexte institutionnel détermine l’environnement dans lesquels peuvent se faire les projets internationaux. Une étude économétrique menée par Mona Hammani, Jean-François Ruhashyankiko et Etienne B. Yehoue (2006, pp. 15-16) présente les déterminants des partenariats public-privé et plus précisément dans le cas des transports. Les déterminants utilisés dans leurs prévisions sont très diversifiés68. Les résultats obtenus pour les pays d’Europe centrale peuvent être qualifiés de macroéconomiques et sociaux : l’équilibre budgétaire du gouvernement, le poids de la dette dans le PIB, les aides allouées, les exportations de pétrole, la population, le PIB déflaté, le contrôle de la corruption, les risques–pays composites et enfin l’expérience accumulée dans le cadre des partenariats public-privé.

67 _{Traduction littérale : Participation Privée dans les Infrastructures. Cette base de données se concentre}

sur les secteurs de l’eau (potable et usée), l’énergie, les transports et les télécommunications.

68 _{Les variables de corrélation testées sont le nombre de PPP, Equilibre budgétaire, dette totale en}

pourcentage des exportations, les aides per capita, les exportations de pétrole, la diversité ethnique, les orientations politiques des décideurs, la part de l’opposition parlementaire, le logarithme de la population, le PNB réel per capita, le taux d’inflation annuel, l’offre de monnaie (M2), les réserves internationales, la corruption, le risque-pays composite, et les règles de droit.

Le cabinet Standard and Poor’s (S&P, 2003) indique que l’addition des besoins importants en infrastructures dans les PEC des services demandés et les réformes continues intergouvernementales impliquent des tensions sur la dette et donc sur les performances financières. Ils préconisent une politique de dette prudente et des réformes entreprises en termes de décentralisation. Le rating établi par Standard and Poor’s69 prend en compte toutes les dimensions micro et macroéconomiques afin d’évaluer au mieux les risques d’insolvabilité des autorités locales. Ce « rating » (Standard and Poor’s, 2003) va conduire indéniablement à une concentration des financements en fonction de la rentabilité la plus immédiate. Les services d’intérêt général fournis seront de qualités très variables à des coûts très différents selon le rating des autorités locales concernées. Ceci conduira à un développement inégal de certaines agglomérations au détriment d’un développement harmonieux et durable de l’ensemble du pays et à la fourniture inégale de SIG.

Après avoir qualifié les besoins des économies d’Europe centrale en termes de partenariats public-privé, nous avons identifié un ensemble de déterminants macro- économiques. Empiriquement, nous allons maintenant préciser l’importance des partenariats public-privé dans cette région. Ensuite le rôle des institutions financières sera étudié de manière sectorielle et enfin, le type de partenariats public-privé existants dans les infrastructures dans 5 pays d’Europe de l’Est.

c. L’analyse empirique des partenariats public-privé en Europe centrale

L’analyse empirique est difficile, car les chiffres disponibles sont soit sécants selon l’organisme financier accompagnateur du partenariat, soit concentrés sur les infrastructures, comme la base de données PPI « Public-Privé Infrastructure » de la Banque Mondiale. Cette dernière recense la gestion, la propriété, la durée, les parts de participation à partir de 1% du capital, mais elle enregistre les engagements financiers et non pas les investissements effectifs. Quatre formes de PPP sont considérées dans cette base de données. Il faut aussi tenir compte du fait que le découpage diffère de celui de la Commission Européenne.

69 _{Le rating est établi à partir de la notation, ici d’une collectivité locale, par critères dont le poids est}

variable dans l’indice statistique obtenu. Ensuite en fonction du résultat on ordonne les collectivités locales de la moins risquée à la plus risquée. Ce rating est plus communément connu en commerce

1. Les « greenfield projects » : une entreprise privée ou une co-entreprise public- privé construit et exploite pour une durée déterminée un nouveau bien. Ce dernier peut être transféré à la fin du contrat au secteur public. On y trouve des formes très variées allant du « Build, Lease and Own », au « BOT »70, « BOOT71 », « BOO72 » jusqu’au « Merchant »73.

2. Les « divestitures »74 : une entité privée fait un achat partiel ou total d’actifs (100%). On parle aussi de privatisations partielles ou totales.

3. Les contrats de concessions : une personne a la charge d'exécuter un ouvrage public ou d'assurer un service public, à ses frais, avec ou sans subvention, avec ou sans garantie d'intérêt. Dans la pratique internationale, certains contrats sont considérés comme des contrats de concession. Le principal intérêt réside dans le fait que les tarifs couvrent l'ensemble des coûts d'investissement, d’exploitation et d'entretien. En revanche, ce type de contrat nécessite une forte confiance des opérateurs dans le contexte juridique, institutionnel, politique, économique et dans celui du projet lui- même.

4. Les contrats de gestion et de location : l’infrastructure est à la charge de la personne publique. Pour le contrat de gestion, le gouvernement paie une entreprise pour gérer une infrastructure participant au service public. Dans le cas du bail ou de l’affermage75_{, l’entreprise privée loue un bien contre une rémunération au secteur}

public.

70 _{CET ou BOT : “Build, Operate, and Transfer”}

71 _{“Build, Own, Operate, Transfer” (BOOT) est un contrat qui confère un droit réel sur les biens pendant}

une longue durée et permet d’amortir par conséquent les investissements consentis.

72 _{“Build, Own, Operate”(BOO). Dans ce cas, le gouvernement fournit une garantie de revenus à travers}

un contrat de long terme de type « take or pay » sans transfert à terme de la propriété, c’est-à-dire cela correspond à une sorte de privatisation du bien.

73 _{“ Merchant ”: Un opérateur privé décide de construire un nouveau bien dans un marché libéralisé, dans}

lequel le gouvernement ne fournit aucune garantie de revenus. Le promoteur privé supporte les risques de construction d’exploitation et du marché pour le projet.

74 _{La traduction littérale est : dessaisissement.}

TABLEAU 21

NOMBRE(N) ET MONTANTS(M) DES INVESTISSEMENTS PAR TYPE DE CONTRAT ET PAR SECTEUR ENTRE 1990-2008

(EN MILLION DE DOLLARS).

Europe de l’Est

et Asie centrale Concession Privatisation Greenfield Project

Management and Lease contract76 Secteur Total N M N M N M N M Energie 255 12 1 041 185 21 657 46 8 983 12 12 Télécoms 304 0 0 112 62 015 192 93 361 0 0 Transports 69 24 3 441 20 847 16 3 888 9 2 Eau et assainissement 50 7 542 5 448 7 1 825 31 1 574 Total 678 43 5 024 322 84 967 261 108 057 52 1 588 Dont Pologne Concession Privatisation Greenfield

Project Management and Lease contract Secteur Total N M N M N M N M Energie 26 0 0 16 3 296 10 1 298 0 0 Télécoms 13 0 0 1 14 036 12 14 109 0 0 Transports 9 3 738 3 45 3 2 501 0 0 Eau et assainissement 9 1 43 4 12 1 16 0 0 Total 57 4 781 24 17 389 26 17 924 0 0

Dont Hongrie Concession Privatisation Greenfield _Project

Management and Lease contract Secteur Total N M N M N M N M Energie 25 0 0 21 3 836 4 237 0 0 Télécoms 17 0 0 13 9 717 4 2 935 0 0 Transports 5 2 1 004 0 0 3 803 0 0 Eau et assainissement 8 1 30 0 0 0 0 7 176 Total 55 3 1 034 34 13 552 11 3 975 7 176

Source : nos calculs, PPI Data Base, 2010.

Depuis 1990, les secteurs qui attirent les plus forts montants d’investissements sont les télécommunications, suivis par l’énergie, le transport et à la dernière place l’eau et l’assainissement. Comme nous l’indique le tableau suivant, les formes contractuelles utilisées dans le secteur des télécommunications et celui de l’énergie reflètent un choix assez traditionnel, soit celui de la privatisation partielle ou totale, soit celui de la création d’une entité commune public-privé. Ensuite, les secteurs dont le nombre et le montant sont très faibles en comparaison avec d’autres régions du monde (Amérique latine et les Caraïbes et l’Asie de l’Est et Pacifique) sont le transport et l’eau et l’assainissement. Les formes contractuelles empruntées sont plus souvent celles de la

concession et du « greenfield project », où l’exploitation permet de couvrir l’investissement de départ.

Ventilation par types de contrats :

TABLEAU 22

NOMBRE DE PUBLIC PRIVATE INFRASTRUCTURE DANS LE MONDE ET DANS LES SECTEURS DES TRANSPORTS ET EAU ET ASSAINISSEMENT DANS 5 PAYS DE L’EST.

Secteurs : Tous 1990- 2008

Transports + Eau/Assainissement uniquement 1990- 2008

Type de contrats : Monde PPI Pologne République Tchèque Hongrie Roumanie Bulgarie Build-Own-Operate (BOO) 690 2 1 1 Build-Own-Transfer (BOT) 317 1 1 Build-Lease-Own (BLO) 5 1 Build-Own-Operate-Transfer (BOOT) 0 Partial Privatization 182 4 2 Full Privatization 135 1 Rehabilitade-Operate-Transfer (ROT) 108 2 Rehabilitade-Lease/Rent- Transfer (RLT) 0 1 Build-Rehabilitade-Operate- Transfer (BROT) 234 3 2 2 2 Merchant 59 Management Contract 30 1 1

Lease contract ou Affermage 13 3 17 5

Total 1773 15 24 12 2

Source : World Bank, PPI Database, 2008, et nos calculs.

Si nous affinons l’analyse grâce aux types de contrats passés, nous remarquons que le « Lease contract » ou l’affermage est souvent utilisé en République Tchèque et en Hongrie et dans une moindre mesure en Pologne. Ce type de partenariats public- privé est un contrat de location de longue durée dans le but d’accomplir un service d’intérêt général, qui peut ou pas conduire à un transfert de propriété au terme du contrat au locataire : le partenaire privé prend donc en charge le risque opérationnel. Ainsi on remarque que premièrement, les risques assumés par l'opérateur sont limités à l'exploitation et non à l'investissement. Ce type de contrat est souvent conclu dans des contextes difficiles dans lesquels l'opérateur n'a pas suffisamment confiance pour investir ou lorsque le service n'est pas assez rentable. Deuxièmement, le fermier bénéficie d'une large liberté de gestion. Sa rémunération porte sur le tarif imposé aux consommateurs, ce qui permet d'assurer une certaine réalité des coûts. Troisièmement les difficultés de ce type de contrat résident dans la coordination entre l'exploitation et

l'investissement. Les pouvoirs publics manquent souvent de fonds pour investir et le fermier cherche à minimiser l'entretien et la maintenance, ce qui contribue à augmenter les besoins d'investissement à terme. De fait la définition des clauses d'entretien et de maintenance revêt donc une importance particulière et devient donc l'objet des négociations contractuelles.

Dans le cas du contrat de gestion ou « Management contract », les pouvoirs publics paient le partenaire privé afin de gérer un bien : le risque opérationnel reste donc pour le gouvernement.

Les « Concessions Contracts » recouvrent une variété de type de contrat pour lesquels une entité privée prend le contrôle d’un bien public pour une période donnée. L’entité privée supporte une part importante des risques d’exploitation et d’investissement, correspondant aux délégations de service public à la française77. Les BOT, BOO peuvent être parfois accompagnés d’un contrat d’achat exclusif (« take or pay »)78 octroyé par l’entreprise de service public locale qui maintient son monopole. Dans le cas du BOOT le transfert intervient plus tard que dans le contrat de BOT. Ces contrats sont assez peu utilisés dans les pays étudiés ici. Ils le sont souvent dans le cas des autoroutes par exemple polonaises et hongroises. Comme le risque est supporté par le partenaire privé, la difficulté réside dans l’évaluation réaliste de la fréquentation de l’autoroute. En effet, pour atténuer ce risque le gouvernement polonais a été contraint de mettre en place un système de péage fictif79 (exemple de l’A1). Le risque lié à la demande n’est plus pris en charge par le partenaire privé et n’augmente pas le coût du contrat lors des renégociations pour l’État. Comme les futurs projets BOT polonais ne seront pas garantis par l’État, l’appui financier et le conseil d’intermédiaires financiers (Banque Européenne de Reconstitution et de Développement, Banque Européenne d’Investissement…) représentent donc la dernière condition pour assurer le développement des partenariats public-privé des nouveaux membres selon PriceWaterhouseCoopers (2004, p. 23). Cependant, elle ne semble pas être suffisante pour le développement des partenariats public-privé.

77_{La notion de service public dépend essentiellement du pays et donc de l’histoire à laquelle elle est}

rattachée. Ici nous faisons référence à l’ancienneté de la forme de délégation avec le contrat concessif dans le secteur de l’eau.

78 _{Cette condition contractuelle impose à l’acheteur de verser le prix du produit même lorsque celui-ci}

n’est pas satisfaisant. Ce sont des contrats d’achat de long terme, souvent utilisés dans les secteurs de l’énergie ou d’exploitations minières. Ils ont utilisés quand l’acheteur est aussi le concédant.

Cette inhibition du processus peut s’expliquer par les formes contractuelles empruntées jusqu’à maintenant et par le processus de transition inachevé (Andreff, 2004). L’environnement institutionnel et juridique y est encore en mutation. Le rôle des institutions est central dans l’explication de ce développement lent ainsi que du rôle prépondérant des acteurs institutionnels et financiers dans la formation des contrats de partenariat.

De nombreux freins peuvent être identifiés dans les pays d’Europe de l’Est à la mise en place de la gestion privée des services d’intérêt général, demandant de forts investissements de départ avec donc des bénéfices en retour tardifs et/ou incertains :

ü ° l’insuffisante capacité administrative et un cadre institutionnel en transformation,

ü ° la non-culture des partenariats publics-privés et une asymétrie informationnelle,

ü ° une méconnaissance des schémas administratifs et juridiques, et des possibilités de financements nationaux et communautaires (Banque Européenne d’Investissement, le fonds IPSA, fonds de cohésion …).