Évaluation du coût du service délivré par le gouvernement

Selon Paul A. Grout (2005, p. 35), cette approche de la « best value for money » est dans un certain sens l'opposé de l'analyse coût-bénéfice. L’analyse coût-bénéfice vise à évaluer les bénéfices et les coûts de tous les impacts possibles dans l’économie,

alors qu’ici le raisonnement se situe du côté de la minimisation des coûts. De façon plus précise, le test cherche à comparer les coûts pour le gouvernement du financement par le secteur public avec le coût du PFI. Le financement traditionnel est moins coûteux que le PFI si la valeur actuelle du coût du projet public est inférieure à celle du gouvernement dans le cas d’un PFI. L’expression de (3) est donc inférieure à (5). Dans le test de VFM, identique à celui exprimé ci-dessus, le taux d’escompte y joue un rôle important.

Cette étude comparative peut donc impliquer plusieurs cas de figures :

a. estimation des coûts

Le coût peut être le coût direct que le trésor estime convenable. Ceci est la « value for money » qui est présente si le mécanisme de choix de distribution crée la charge financière directe la plus faible recherchée par le gouvernement ; ou le service est délivré sans prélever des charges aux usagers (comme dans le cas des autoroutes gratuites, des écoles dans un système étatique d’éducation…), ceci représente le coût de construction et de maintenance du bien physique ou du coût de délivrance du service.

b. l’étude comparative

Plus précisément, on peut introduire une différence de prix avec des niveaux de qualité différents à partir d’une étude de benchmarking127. De plus, si des externalités sont prises en compte dans le modèle du secteur public, elles ne le sont pas dans celui du secteur privé, car elles sont considérées comme des coûts additionnels par le secteur privé. Cette analyse peut être menée en comparant et en s’appuyant sur des expériences antérieures de PFI afin de déterminer la « best value for money ».

c. Comparaison des différentes alternatives

Dans ce cas la « value for money » (VFM) est présente si l’option du coût le plus bas entre les offreurs privés potentiels, corrigés des différences de qualités sont identifiées et adoptées. On choisira le consortium j si pour tout i :

∫ ZtiQte-rtdt>∫ ZtjQte-rtdt + Zt(Qti-Qtj)

où le second membre de cette inéquation représente la valeur des différences dans les outputs des consortiums, avec une différence de prix Zt et l’évaluation sociale d’une

127 _{Avec la nouvelle version du modèle de PFI, ici la version SOC4, c’est la méthode du market testing}

qui doit être privilégiée dans le cas des services, « soft services ». La raison est la recherche d’une monétarisation du service et de la recherche de sa valeur marchande. Voir pour de plus amples détails : « Benchmarking and market testing guidance » publié par HM Treasury en Octobre 2006, disponible sur le site internet du the HM Treasury à l’adresse suivante : www.hm-treasury.gov.uk ou sur le site internet du Partnerships UK à l’adresse suivante : www.partnershipsuk.org.uk.

unité Qt. Cette méthode s’inscrit dans une démarche intégrant le principe de mise aux enchères, et la prise en compte des écarts de valeur dans la qualité du service entre enchérisseurs.

d. Confirmation et validation du projet

Le test de VFM se centre sur la viabilité du projet choisi. Dans ce cas, la VFM existe si le projet a une valeur actualisée nette (VAN) positive. Si l’option du secteur public a été choisi, cela consiste à faire la différence entre :

∫ at(g)e-ra(g)tdt -∫ ct(g)e-rc(g)tdt>0

Dans le cas du projet privé, on calcule la même différence entre les bénéfices escomptés et les coûts estimés.

Les limites de cette analyse de la VFM, identiques à celles utilisées dans le cas des partenariats public-privé communautaires sont celles du choix des taux d’escompte et d’intérêts et les différentiels existants entre les intérêts d’emprunts privés et ceux des partenaires publics auprès du Trésor public. Puis à celles-ci nous pouvons ajouter les risques encourus dans ce type de montage et la façon dont se répartissent ces risques.

Quand la décision a été validée, une nouvelle étape commence, celle de la procédure. Cette procédure se veut être la plus standardisée afin de faciliter la mise en place des PFI (cf. Partie 1, Chapitre 2, Section 1). La standardisation et un cadre juridique transparent sont les moyens de favoriser la mise en œuvre d’un partenariat public-privé (Virtuosity Consulting, 2005, p. 53).

La période de négociation débute et peut aller jusqu’à 4 mois. La signature du contrat est suivie d’une publication au Journal Officiel des Communautés Européennes et un complément du « Outline Business Case » est publié : le Full Business Case. 128. Les difficultés relatives à la mise en œuvre des contrats de PFI sont les délais et les coûts de production et de négociation du contrat. La croissance des budgets estimatifs des contrats PFI est importante. Elle est justifiée côté partenaire privé par le rajout d’exigences complémentaires au cours du processus de concurrence qui viennent se facturer en plus (NAO, 2003). Côté public, le coût final ayant augmenté de nouvelles ressources de financement doivent souvent être recherchées.

Jusqu’à maintenant l’analyse de l’évaluation s’est cantonnée à une logique de coût qui reste indissociable de celle de risque et de la relation de dialogue entre les différents partenaires que l’on caractérise comme asymétrique du point de vue

informationnel. Cette asymétrie d’information a conduit dans le cas du PFI au développement de multiples clauses contractuelles extrêmement pointues et complexes afin de faire face à toutes les situations contractuelles en cas de défaillance d’un partenaire. Les coûts de transaction y sont très importants (NAO, 2003). Dans le cas du PFI, souvent donné comme modèle de référence, largement critiqué mais qui continue à s’adapter à travers des enquêtes et par les différents organismes en place, on peut noter que de nouveaux montages structurels apparaissent, des effets d’apprentissage sont constatés. Le PFI reste le modèle dont la forme reste la plus détaillée et fouillée à travers les clauses résolutoires prévues ex ante. Cependant, l’asymétrie informationnelle existe et les retours d’expériences des PFI nous indiquent de nombreuses limites, entre autres celles relative au partage des risques et aux renégociations (Heald, 2003).

La matrice des risques identifiée peut faire basculer l’arbitrage dans un sens ou l’autre. De fait, la standardisation du contrat et l’existence de « comparateur secteur public » permettent d’évaluer si un partenariat public-privé fournit un rapport coût- bénéfice et aussi qualité-prix positif par rapport à d’autres méthodes publiques plus traditionnelles d’investissement. Cependant, une limite forte n’est pas prise en compte à travers ces différents indicateurs d’évaluation, c’est le temps et donc le fait que les investissements peuvent suivre des cycles de vie différents. Les coûts varient sensiblement en fonction de la longueur des cycles de vie, mais aussi en fonction des changements de l’environnement du partenariat public-privé (changements d’orientation politique, de démographie, de technologie…).

Conclusion de la section 2

La méthode et l’analyse de la Value for Money n’est guère différente de celle utilisée au niveau communautaire, en ce sens qu’elle raisonne toujours par rapport à l’arbitrage entre les coûts et les bénéfices. Les méthodes utilisées restent similaires, mais le calcul de la Value for Money peut être incertaine avec une asymétrie d’information sur l’état des actifs ainsi que sur les clauses contractuelles et leur effets. L’exemple du Métro de Londres est riche d’enseignements à de nombreux égards : des coûts de transaction élevés pour un montant de 455 millions de livres. De plus la renégociation des prix était impossible avant une durée plancher de 7 années et demi. Cette limitation à la renégociation a été à l’origine de nombreux différends et a conduit à la faillite de la société Metronet, qui a vu ces coûts inexorablement augmenter du fait de la multiplication de réparations non anticipées. L’évaluation devient un processus

continu, y compris de validation du projet choisi. L’évaluation ex post doit être appréhendée comme un moyen de vérifier l’intérêt du recours à ce type de contrat pour fournir un service d’intérêt général.