En France, l'application pratique de la théorie des effets de quartiers est observable dans la mise en place et la réalisation de la Politique de la ville.
a) Une vision misérabiliste des quartiers populaires
Mise en place durant les années 1970, à titre expérimental, puis institutionnalisée à partir de 1981 - après la victoire du parti socialiste aux élections présidentielles – la Politique de la Ville vise a répondre au « malaise des banlieues », incarné, en juillet de la même année, par les émeutes des Minguettes à Vénissieux, situées dans la banlieue lyonnaise. Les affrontements entre policiers et habitants des Minguettes bénéficient à l'époque d'une couverture médiatique et politique inédite : l'idée d'un « problème des banlieues » se diffuse largement et est décrite comme un symptôme du dysfonctionnement de la société dans son ensemble. Il est considéré comme un « problème social nouveau » (Tissot, 2007). Cette perception conduit les acteurs étatiques à développer un traitement spécifique pour ces quartiers « difficiles », via un découpage spatial généralisé du territoire français en zones nécessitant ou non une action « prioritaire » de l’État. Le caractère « prioritaire » est défini d'après des indicateurs statistiques établissant le taux de pauvreté présent sur un territoire donné. L'action étatique se fonde ainsi sur un diagnostic spatial des problèmes sociaux (Poupeau et Tissot 2005 ; Bellanger, 2018), substituant une analyse en terme de classe ou d'inégalités socio-économiques à une analyse spatiale.
Initialement portée par des acteurs marginaux de l'administration française défendant une approche « communautarienne »2 du développement des quartiers prioritaires, la Politique de la ville a progressivement évolué vers une approche « jacobine » (Epstein, 2016) affirmée. Dès le début des année 1990, l’État se fixe ainsi pour objectif de réduire les inégalités entre les territoires afin de sauvegarder le pacte républicain et d'assurer l'égalité entre les citoyens. Pour cela, la Politique de la ville promeut la « mixité sociale » ainsi que l'intervention sur le bâti3 afin d'améliorer le cadre de vie des habitants et lutter contre l'enclavement des « quartiers prioritaires »4 (Busquet et al., 2016). A l'instar de la théorie des effets de quartiers, prenant sa source dans une vision essentiellement négative voire misérabiliste des quartiers populaires, l'approche jacobine considère la concentration de la pauvreté comme l'origine des problèmes
2 L'approche « communautarienne » s'oppose aux visions uniquement négatives des quartiers prioritaires et souligne la présence de ressources diverses (humaines, culturelles, économiques…) dans les quartiers populaires.
Elle considère que celles-ci peuvent constituer le socle d'une amélioration des conditions de vie des habitants. Elle promeut un développement « endogène » des quartiers basés notamment sur l'aide aux associations présentes localement.
3 Notamment à partir de la mise en place des Grands projets urbains en 1991.
4 Voir : La documentation française, « L'évolution de la politique de la ville », 30 octobre 2010. Consulté le 28 mai 2019. Disponible sur: https://www.ladocumentationfrancaise.fr/
sociaux urbains (Tissot, 2007), plutôt que la pauvreté en elle-même. Les services publics sont alors dotés de moyens supplémentaires afin « d’organiser l’intégration des normes sociales et l’insertion sociale des habitants » (Epstein, 2016 : 2) ; ces derniers ne sont perçus que comme des problèmes et pas comme des ressources.
Cette croyance dans les « effets de quartier » et la dédensification de la pauvreté comme ayant des effets positifs sur les habitants des quartiers « prioritaires », est d'autant plus d'actualité avec depuis 2003 la mise en place du Programme National de Rénovation Urbaine (PNRU) piloté par l'Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU). Celle-ci a investit plus de 47 milliards d'euros5 dans la transformation des quartiers et la composition du parc de logement afin de permettre « le rétablissement des conditions d’habitat décent dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, leur désenclavement et le développement des activités et des services »6, ainsi que de promouvoir la « mixité sociale ». Le PNRU concentre ainsi les moyens d'une Politique de la Ville, qui se voulait transversale7, sur des actions essentiellement urbanistiques au détriment de celles aux dimensions sociales, économiques, culturelles, etc. (Epstein, 2016). Il s'inscrit pleinement dans l'idéologie spatialiste qui considère que la manière dont est aménagé un espace est susceptible de modifier le comportement humain. Les habitants sont ainsi vus sous un angle pathologique : leur comportement n'est pas celui attendu par les institutions, c'est-à-dire celui d'un « bon citoyen », il doit donc être transformé par une action d'envergure sur le bâti. L'ANRU s'appuie ainsi sur la croyance que la transformation physique d'un quartier améliore automatiquement les conditions de vie de ses résidents, sans prise en compte réel des tissus de sociabilités et de solidarités déjà existants.
La lutte contre l' « exclusion » et la « ségrégation urbaine » par la Politique de la ville se fonde également sur le paradigme de la « mixité-sociale ». Comme le formule Genestier (2010 : 31) « l'espace mixé [le quartier] est érigé en antidote, voire en instrument majeur de résolution du problème de la pauvreté ». Or cette systématisation de la mixité sociale comme source d'une
5 Voir : Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine, « Programme National pour la Rénovation Urbaine », [en ligne]. Disponible sur: https://www.anru.fr/fre/Programmes/Programme-National-pour-la-Renovation-Urbaine (consulté le 22 avril 2019).
6 Voir : Assemblée Nationale, «Ville et logement ; rénovation urbaine ; équité sociale et territoriale et soutien » par PEMEZEC Philippe. [en ligne] Disponible sur: http://www.assemblee-nationale.fr/12/budget/plf2006/a2570-15.asp#P190_13735 (consulté le 22 avril 2019).
7 Dès son origine, la Politique de la ville se caractérise pas sa transversalité tant dans ses objectifs que dans l'organisation de l’État. La Politique de la Ville prend en charge des domaines qui traditionnellement appartiennent à d'autres ministères (Intérieur, Culture, Éducation…) et, tente ainsi de traiter des problèmes aussi bien sociaux, économiques, culturels, et sanitaires que ceux liés à la délinquance ou à l'isolement spatial. Elle est mise en œuvre par la délégation interministérielle à la ville, mais également par les autorités déconcentrées de l’État.
société harmonieuse, s'apparente de fait plus à un mythe, à une injonction politique qu'à une réalité scientifique. Dès 1970, Jean-Claude Chamboredon et Madeleine Lemaire affirmaient que « la proximité spatiale [ne réduit pas forcément] la distance sociale ». Et Bourdieu d'ajouter en 1993 ( : 166) que « rien n’est plus intolérable que la proximité physique (vécue comme promiscuité) de gens socialement éloignés ». L'utilisation de la notion de « mixité sociale » conduit aussi à réduire la réalité des quartiers populaires au paradigme de l'« exclusion » et de la « ségrégation ». Or, les situations de concentration sociale et ethno-raciale ne sont pas uniquement le fruit d'un processus ségrégatif mais peuvent relever de logiques d'agrégation volontaires (Pettonet, 1987). De plus, ce consensus général des différents bords politiques qu'ils soient de droite ou de gauche, sur les vertus de la « mixité sociale », traduit également « l’élimination d’une autre option : l’intervention massive de l’État, qu’elle se porte sur le logement ou sur le chômage. » (Tissot, 2007 : 44). La rencontre (obligée) entre des gens « différents » grâce à des espaces publics nouvellement aménagés pour favoriser la rencontre serait la solution à la pauvreté.
b) ANRU, des effets sociaux positifs « imaginaires » ?
Malgré les investissement conséquents de l'ANRU, les résultats restent mitigés voire contre-productifs (Chriqui, 2011 ; Epstein, 2013 ; Lelévrier, 2010), et participent même à la stigmatisation des personnes racisées (Kirszbaum, 2008). En effet, les politiques de « renouvellement urbain » au nom de la « mixité sociale » ont généralement des objectifs flous : S'agit-il d'améliorer les conditions de vie des habitants déjà présents ou d'attirer une population plus aisée ? Si l'objectif visé (implicitement) est la deuxième option, c'est-à-dire une mixité sociale par le haut, le quartier est transformé pour répondre aux besoins des classes moyennes et non des personnes déjà présentes sur le territoire, appartenant aux classes populaires. La mixité sociale constitue alors un argument consensuel8 cachant une politique de gentrification orchestrée par les pouvoirs publics locaux. Dans le contexte de la mise en compétition des territoires (Le Galès, 1995), les élus tentent ainsi d'attirer les « classes moyennes supérieures » ; et la transformation des quartiers populaires
8 « Le mot « mixité » désigne une notion floue, naviguant entre le pseudo concept, simple argument, et s’insérant dans des registres discursifs aussi différents que l’injonction morale, la prise de position idéologique, la description statistique, la prescription législative. […] Les déclarations et proclamations en faveur de la mixité sont à la fois nombreuses et diverses, prononcées par le personnel politique de tout bord. » Le terme « mixité » permet ainsi d'exprimer des « bonnes intentions dans un discours consensuel relevant de la pensée politiquement correcte. » (Genestier, 2010 : 25-26)
des centre-villes au bénéfice des classes favorisées incarne l'un des leviers d'attraction de ces dernières. Pour Eric Charmes (2009), « il s'agit moins d'aider les quartiers populaires que de les transformer en quartiers considérés comme normaux, c'est-à-dire de les rapprocher des quartiers de classe moyenne ». Faire référence systématiquement à la notion de mixité sociale contribue également à souligner qu'il « manque quelque chose » à ces quartiers, que la population qui y habite « n'est pas assez bien ». Les quartiers populaires sont alors vu comme des lieux à handicaps qu'il conviendrait mieux de détruire afin de les « nomaliser ».
En plus de favoriser la gentrification et le dénigrement des quartiers populaires et de leurs habitants, les opérations de rénovation urbaine ont également conduit à recréer des formes de micro-ségrégation, au sein des quartiers ayant bénéficié de l'action de l'ANRU, loin de la « mixité sociale » tant espérée et valorisée. Les démolitions ont amené les ménages les plus pauvres à se concentrer sur certains îlots ou immeubles à faibles loyers (Lelévrier, 2010). Il en va de même à l'échelle des agglomérations où les écarts entre les quartiers prioritaires et le reste des villes se sont amplifiés depuis 20039. De surcroît, bien qu'ayant produit des transformations urbanistiques (très) visibles10, les opérations d'aménagement menées par l'ANRU n'ont pas réussi à réduire les inégalités entre les quartiers « prioritaires » et le reste de la France ; celles-ci ont même augmenté avec les effets de la crise économique et les politiques d'austérité imposées 11. Pourtant mise en place et institutionnalisée comme une réponse aux émeutes, la Politique de la Ville via l'action de l'ANRU n'a pas non plus réussi à transformer les comportements « pathologiques » des habitants.
Ainsi Hugues Lagrange (2006) établit une corrélation entre émeutes et mise en œuvre des opérations de rénovation urbaines : Plus de 85% des villes ayant signé les premières conventions ANRU (signées avant juillet 2005) ont vécu des émeutes sur leur territoire. Le Conseil National des Villes en novembre 2006 conclue dans une étude : « Tous les quartiers sensibles des Yvelines ont été touchés par les violences et les villes où les investissements pour la rénovation urbaine ont été lourds ont aussi connu des violences très fortes. » (Eipstein, 2012).
9 Voir rapport de l'Observatoire National des Zones Urbaines Sensibles, 2005.
10 Entre 2003 et 2018 l'ANRU a agi dans près de 600 quartiers, où résident quatre millions d’habitants, et son action a concerné plus d’un million de logements : 151 000 ont été démolis, 136 000 logements sociaux et 80 000 logements privés ont été reconstruits, auxquels il convient d’ajouter 316 000 logements réhabilités et 352 000 residentialises. Voir : Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine « ANRU, état d’avancement du programme, février 2018 ». [en ligne]. Disponible sur : https://www.anru.fr .
11 « Le taux de chômage parmi les actifs de 15 à 64 ans a augmenté d’un tiers dans les zones urbaines sensibles (ZUS) entre 2009 et 2012, passant de de 18.5 % à 24.2 %, alors qu’il restait quasiment stable dans le reste des unités urbaines abritant des ZUS (9.9 % en 2012 contre 9.5 % en 2009). » (Epstein, 2016 : 4)
c) Le « quartier » et le « lien social », des outils de pacification sociale ?
Cette dynamique de renouvellement urbain et de promotion de la mixité sociale s'accompagne logiquement d'une mise en avant du « lien social », de la « proximité » et de la
« participation » des habitants comme solutions aux problèmes de ces derniers (Tissot,2007). Le quartier incarne alors la catégorie territoriale la plus apte a assurer une territorialisation12 de l'action publique au plus proche des citoyens, quitte à rendre obsolète la nécessité de la lutte contre les inégalités structurelles, qu'elles soient économiques, sociales, ethno-raciales, culturelles ou symboliques. Les conflits de classes ou le monde du travail sont alors exclus de l'analyse même des problèmes sociaux, au profit du « quartier » qui devient la « nouvelle grille d'analyse de la question sociale » (ibid). C'est ainsi que se diffuse concomitamment, la catégorie de l'« habitant », figure « neutre » et indifférenciée caractérisée par son lieu de résidence et non plus par une position sociale potentiellement vectrice de revendications. L'origine du « problème des banlieues » n'est ainsi plus pensée en terme d'inégalités ou de domination, mais reste circonscrite à l'intérieur du quartier. Les opérations d'aménagement urbain, la mixité sociale et le renforcement du lien social au sein du quartier constitueraient alors la solution pour lutter contre
« l'exclusion ». Le quartier et ses habitants ne se suffisent pas à eux-mêmes : ils ont besoin d'être transformés au sein même du quartier.
La promotion du « lien social » entre les habitants d'un même quartier implique de considérer que les problèmes auxquels sont confrontés ces derniers sont liés à un manque de dialogue entre eux, à de mauvais comportements et que leurs besoins sont uniquement associés à leur environnement, aux relations de voisinages, et à la sociabilité. L'amélioration supposée des conditions de vie matérielles par l'intervention de l'ANRU ne serait pas suffisante, il faudrait également « modifier ''l'état d'esprit'' du quartier par l'organisation de rencontres et de moments susceptibles de (res)susciter la participation et la rencontre des habitants autour d'un projet dont ils peuvent se sentir acteurs. » (Tissot, 2007 : 249). Le quartier et ses habitants sont encore une fois perçus sous l'angle du malade passif qu'il faudrait soigner. Suivant cette logique, le
« communautarisme » incarnerait l'un des plus graves symptômes de ces quartiers. Promouvoir un meilleur dialogue entre les habitants doublé d'une mixité sociale par le haut constituerait alors une barrière à ce danger « anti-républicain » et assurerait l'harmonie entre les différentes catégories de
12 S’inscrivant dans le mouvement de décentralisation et de déconcentration de l'administration française et des compétences de l’État.
la population. La conflictualité inhérente aux rapports sociaux – qu'ils soient de classe, de genre et/ou de race – est de fait occultée par une territorialisation des politiques publiques qui encourage la perception de la question sociale à travers le prisme de la proximité (le quartier) et des relations interpersonnelles (le lien social). La question sociale n'est plus problématisée en terme de structures de dominations mais en termes moraux (Genestier, 2010), substituant la lutte contre les exploitations par un espace « neutre » – le quartier -, garantissant l'égalité entre tous les habitants (Tissot, 2007), loin de toute idéologie politique pouvant les diviser.
L'idéal du « lien social » et de la « proximité » et son utilisation quasi systématique par l’État ou les collectivités territoriales implique également une évolution (relative) des relations entre institutions et « habitant ». Ce dernier est encouragé régulièrement à venir à des instances
« participatives » mises en place par les mairies. L'objectif affiché étant généralement de recueillir sa parole ou de lui donner un pouvoir de décision sur les transformations de son quartier. Or « la plupart du temps les démarches de participation de proximité ne partent pas des préoccupations des gens mais de celles de l’institution qui a souvent tendance à se focaliser sur des questions d’urbanisme ou de cadre de vie. » (Danthon, 2013), et le pouvoir de décision reste très limité. De plus, ce sont des dispositifs très cadrés où pour s'impliquer « l’individu se doit de connaître les codes, les logiques de projet et de disposer de ressources particulières tant culturelles, relationnelles, qu’économiques » (ibid) ; ressources qui sont conditionnées par l'appartenance ou non à certaines des catégories sociales favorisées (homme, blanc, de classe moyenne supérieure ou plus). Ceci vient ainsi limiter le nombre de personnes se sentant légitimes à participer et donc à exprimer leurs avis sur tel ou tel projet. Le caractère « démocratique » de ces instances de proximité s'en trouve alors très amoindri. En outre, ainsi que le souligne De Souza Paes (2014), les instances de participation ont généralement pour objectif de diffuser et d'expliquer les actions mises en place par les pouvoirs publics auprès des habitants, mais surtout de chercher à obtenir leur adhésion au projet, afin d'éviter toute opposition locale pouvant retarder ou entraver les projet prévus. Le « quartier » devient alors une échelle territoriale utilisable comme un support de pacification sociale au nom du lien social, de la mixité, et de la proximité.
Née et expérimentée aux Etats-Unis, la théorie des effets de quartier s'est diffusée en France, faisant écho aux actualités dans les banlieues dans les années 1980. Partant du constat que la concentration de la pauvreté dans un territoire restreint aggrave les processus d' « exclusion»
déjà à l’œuvre dans ces quartiers, elle préconise la dispersion de celle-ci via le déménagement des
habitants et la mixité sociale par le haut. Or, ce postulat revient à percevoir et à construire une image des quartiers populaires et de leurs habitants sous un prisme uniquement négatif, pathologique et anomique, éloignée des réalités diverses que peuvent vivre les habitants des quartiers « prioritaires ». Suivant cette logique les quartiers et le comportement des résidents doivent alors être transformés pour lutter contre la pauvreté, contribuant ainsi à renforcer les stigmates que vivent les classes populaires en les rendant responsables de leur situation. C'est à partir de ce schéma de pensée que s'est institutionnalisée la Politique de la ville en France. Celle-ci repose essentiellement sur des représentations de la ville et des « quartiers » qui sont caricaturales, homogénéisantes et dévalorisantes ; ainsi que sur des croyances erronées sur la relation entre espace physique et rapport social (Busquet et al, 2016). Le « quartier » constitue alors une manière de contourner les inégalités de classes, de genre et de race, la précarisation du marché du travail que vivent les populations les moins qualifiées, ainsi que le désinvestissement de l’État dans les services publics au profit de leur privatisation afin de développer une rhétorique et des instruments de pacification sociale à l'échelle micro-locale. Dans l'état actuel des choses, la théorie des effets de quartier peut donc s'apparenter à une croyance académique, sans réalité empirique avérée et servant de base idéologique à la Politique de la Ville qui semble avoir pour finalité de gérer la pauvreté, plutôt que de participer à l'émancipation des classes populaires.
IV. Étude de cas de l'association Terrain d'Entente : Une démarche micro-locale