Cependant, la prise en compte des débats relatifs à la neutralité amène à apporter quelques nuances à ce constat. Nous avons vu qu'au cours des discussions relatives au statut des légations, Henri Lammasch est seul, sans rencontrer beaucoup d'écho, à évoquer l'idée que la décision d'octroyer l'asile peut parfois s'imposer aux représentants d'un État. Toutefois, la référence à la notion un peu vague d'humanité fait de cette obligation la conséquence d'un devoir moral, auquel sont confrontés plus les légats en tant que personnes que l'État en tant qu'acteur du droit international, ce qui dans le contexte de l'I.D.I. affaiblit d'autant sa position.
À la fin de la période, au cours des débats relatifs aux droits et devoirs des neutres, cette position
est néanmoins reprise par le français Albert de La Pradelle497, représentant, avec notamment Politis,
d'une nouvelle génération de juristes qui, lorsque s'efface peu à la peu la génération de 1873, commencent à jouer un rôle important au sein de l'Institut. Brillant étudiant de la faculté de Paris, reçu premier à l'Agrégation, il est, dès 1898, à vingt-sept ans, associé aux travaux de l'I.D.I. dont il transcrit les débats, ce qui lui vaut d'en devenir secrétaire-adjoint, puis secrétaire. Élu membre associé en 1904, il est, à la veille de la Première Guerre mondiale, l'un des membres les plus brillants et des plus actifs de la nouvelle génération. Devenu entre-temps directeur de la Revue de
droit international privé, il a pour la première fois l'occasion de présenter un rapport devant
l'Institut en 1910, succédant à Charles Kleen, malade, à la tête de la troisième commission dont les travaux portent sur le régime de la neutralité. L'un des points d'achoppement des débats est la notion d'asile neutre, « droit de l'État neutre de donner, dans les limites de sa juridiction, retraite à ceux qui cherchent un refuge contre les calamités de la guerre », selon les termes de l'article 5 de la déclaration adoptée par l'Institut en 1906 ; ou plutôt la façon dont l'état neutre peut exercer ce droit sans risquer de léser les intérêts de l'un ou l'autre des belligérants, particulièrement dans le cas de la guerre maritime, qui entraîne des usages tout à fait distincts de ceux de la guerre terrestre.
Charles Dupuis, français lui aussi et secrétaire-général de l'École des Sciences politiques, co-rapporteur de la troisième commission, le rappelle en introduction aux débats de la session de 1910. Il écrit, synthétisant les réponses des membres de l'Institut à un questionnaire diffusé par lui et
Albert de La Pradelle, ainsi que les débats des sessions du début du XXe siècle, et cherchant, ce
dont Albéric Rolin lui donne acte dans son rapport sur les débats tenus à Paris498, à exprimer des
thèses acceptées par une majorité de juristes :
« Tandis que les droits et devoirs des États neutres, en ce qui concerne l'usage de leur territoire terrestre par les belligérants, sont nettement définis par des règles universellement reconnues, les droits et devoirs de ces mêmes États, en ce qui concerne l'usage de leur territoire maritime et de leurs eaux territoriales, sont incertains et discutés. Sur terre, les États neutres ont le droit de refuser l'accès de leur sol aux forces armées des belligérants; s'ils consentent à leur accorder asile, ils doivent désarmer et interner les troupes auxquelles ils ouvrent un refuge. Sur mer, ils n'ont pas le droit de fermer leurs ports d'une manière absolue ; ils doivent accueillir, les navires de guerre en péril de mer; ils peuvent écarter ceux qui ne sont pas en détresse, ils ne sont point tenus de le faire499. »
Des raisons tant historiques que géostratégiques, écrit Charles Dupuis, expliquent cet écart, ainsi que la possibilité, qu'exprime Westlake lors des débats de 1910 que : « Si cet asile est refusé au capitaine, à moins de soustraire son vaisseau au service de sa partie, on le mènera souvent à couler
ou faire naufrage par suite d'un excès de zèle qui mérite la louange et la sympathie500 ». En somme,
496 Vattel Emer de, Droit des gens, op. cit., Livre 2, chapitre 9, section 125.
497 Sur Albert Geouffre de La Pradelle, on pourra voir, Charles Rousseau, « Albert Geouffre de La Pradelle », Bulletin de la société de législation comparée, vol. 7, numéro 2, 1955, pp. 383-384.
498 Annuaire I.D.I., vol. 23, 1910, p. 392. 499 Annuaire I.D.I., volume 23, 1910, p. 37-38. 500 Idem, p. 48.
en présence d'un péril naturel501, s'impose, selon les termes utilisés par Ernest Lehr au cours de la même discussion, un « devoir d'humanité », seul opposable à une conception de la souveraineté et de l'asile qui refuse de poser des entraves à la liberté du souverain, qui ne peut être amené à répondre de l'exercice de cette dernière que par un autre souverain dont il lèse les intérêts . Encore tous ne sont-ils pas prêts à accorder ce point. Le général hollandais Den Beer Portugael, ancien ministre de la Guerre et représentant des Pays-Bas aux conférences de la paix de La Haye, soucieux en cas de conflit de préserver la liberté d'action de son pays dont les ports sont convoités par
l'Allemagne impériale502 , rappelle que :
« En toute chose où l'État neutre ne s'est pas lié par un traité ou convention, il a plein droit de faire ce qu'il veut; d'accorder ou de ne pas accorder l'asile et, s'il l'accorde, d'y mettre les conditions qui lui semblent utiles, sauf seulement d'être parfaitement impartial envers les deux parties belligérantes Il peut donc permettre ou ne pas permettre aux navires de guerre belligérants l'accès de son territoire maritime503».
Les tenants de ces conceptions, tout à fait similaires à celles que nous avons rencontrées plus tôt, ne peuvent être en désaccord que sur la définition des quelques cas où les représentants de l'État neutre souverain doivent – quand ils considèrent qu'ils le doivent - composer avec les impératifs moraux imposés par une commune humanité, qui se manifeste ici lorsque est évidente la fragilité de l'existence humaine menacée par les éléments.
À l'opposé se situe la thèse soutenue par Albert de La Pradelle, et d'emblée l'originalité, voire l'incongruité de son entreprise est posée. Ouvrant la séance des travaux de la troisième commission, Albéric Rolin précise que l'assemblée dispose de deux rapports. L'un, présenté par Charles Dupuis, « reproduit fidèlement les opinions de la majorité de la Commission (...) qu'il a le droit de vous
présenter au nom de celle-ci504 », alors que M. de La Pradelle, « dont les opinions ne cadraient pas
d'une manière complète avec la majorité des opinions exprimées505 » présente un rapport séparé qui
exprime une position personnelle.
Celui-ci fait de l'asile accordé par l'État neutre aux navires belligérants non un devoir moral, mais une obligation découlant d'un principe reconnu de tous, celui de la liberté de navigation. Il opère par là une double rupture, avec le principe de souveraineté (puisque le neutre est contraint d'ouvrir ses ports) et avec une conception humanitaire de l'asile, qui en fait une réponse imposée par la morale commune à la détresse humaine. L'asile, dans la conception défendue par Albert de La Pradelle,
« n'est pas un droit du neutre, c'est un droit du belligérant506 », c'est à dire qu'il est fondé non sur le
bon plaisir du souverain qui l'octroie, mais sur le besoin de celui qui le demande.
L'asile est ainsi défini, pour la première fois au sein de l'Institut et dans certaines circonstances très particulières, comme un droit conféré à des personnes en détresse et une obligation juridique pour l'État souverain, conception qui peut-être élaborée et audible dans ce contexte puisque le propos de La Pradelle est combattu et non ignoré, ce qu'explique sans doute sa parenté avec certaines des propositions classiques du droit des gens - telles celles défendues par Vattel dont nous avons plus
501 La distinction reproduit, en la transposant, la position classique de Vattel, pour lequel le droit de l'État souverain de refuser l'accès à son territoire cède devant la tempête. Il écrit que le souverain peut refuser l'entrée de son territoire à l'étranger mais précise « Et cette défense n'avait rien que de juste, pourvu que l'on ne refusât point le secours de l'humanité à ceux que la tempête ou quelque nécessité contraignait de se présenter à la frontière », Vattel Emer de, Droit des gens, op. cité, Livre II, chapitre 7, section 94.
502 Den Beer Portugael est au Pays-Bas l'un des adversaires les plus résolus d'une politique d'alliance et d'intégration douanière avec l'Allemagne, qui écrit-il, non seulement ruinerait une industrie tirant parti du libre échange, mais encore ne saurait, donnant accès aux bouches du Rhin à l'Allemagne, être acceptée par les autres puissances et équivaudrait à une intégration de fait dans l'empire. Voir Arnold William Thomas, Strachey John St Lœ, German ambitions as they affect Britain and the United States, Putmann and sons/Smith Elder and co, Londres/New-York, 1903, pp. 116-122.
503 Idem, p. 51. 504 Idem, p. 392. 505 Idem. 506 Idem, p. 400.
haut rappelé la teneur - dont nous savons qu'elles ont eu longtemps droit de cité à l'I.D.I.
Il ne faut cependant pas exagérer la portée de cette prise de position. D'abord son auteur apparaît très minoritaire et rencontre une multitude d'oppositions de toutes natures, parfois vigoureusement exprimées. Certaines tiennent à des raisons d'opportunités. La conférence de la paix de La Haye ayant en 1907 examiné des questions proches et proposé un texte à la ratification des États, beaucoup, qui souvent étaient présents à La Haye, considèrent que reprendre la question en s'écartant des recommandations émises alors ne peut que nuire à l'efficacité des conférences de la paix. D'autres font état de désaccords de fond et de principes. Ainsi les points de vue d'Albert de La Pradelle et de Charles Dupuis apparaissent irréconciliables, ce dernier, et il n'est pas le seul en ce cas, ne pouvant se « résoudre à admettre les restrictions graves que ce système impose à la
souveraineté des États507 », voire la remise en cause d'un principe considéré par le jeune juriste
comme « longtemps dominant, [mais] aujourd'hui fortement ébranlé par l'idée d'interdépendance508. »509
Cette défense de la souveraineté est plusieurs fois associée à une conception de l'Institut qui en fait l'antichambre officieuse de la diplomatie, chargée de préparer des propositions sur lesquelles pourront s'appuyer les diplomates lorsqu'il s'agira d'élaborer un compromis acceptable par tous en un temps proche. À cela, Albert de La Pradelle oppose l'idée d'un I.D.I. organe international de la science juridique, dont le rôle n'est pas au fond de déterminer le possible mais le souhaitable, rejouant ainsi, avec beaucoup d'ardeur, une scène plusieurs fois donnée, avec des protagonistes
différents. S'autodéfinissant comme « un des enfants perdus de la science510 », il déclare :
« Les Conférences accordent des intérêts ; l'Institut discute des doctrines. Les Conférences cherchent à concilier ; l'Institut cherche à convaincre. Les Conférences font de la diplomatie, l'Institut de la science511. »
Et cette opposition, comme souvent à l'I.D.I., n'est pas, ou pas surtout, affaire d'idéologie, mais de stratégie et de fonction. Le débat met aux prises des jurisconsultes vétérans des conférences internationales et un jeune, fougueux et brillant professeur de l'Université de Paris, qui entend réintroduire dans le droit international certains des préceptes du droit des gens, relégitimés parce qu'adossés non plus à un arrière-monde ou une transcendance, mais à une construction logique, ce qui en tendance ferait du droit international une axiomatique - projet dont il propose une formulation tout à fait explicite dans son rapport. Son but étant « que la tradition de l'hospitalité
maritime se maintienne512 », il considère que pour cela « ce n'est pas assez qu'elle soit une faculté ;
ce qu'il faut, c'est qu'elle soit un devoir513 » et qu'il faut donner à ce devoir une base qui ne peut-être
le seul devoir d'humanité, trop vague et de trop peu de force ; propos qui suffit en soi à susciter des oppositions. Le vieux Westlake, guère séduit par l'entreprise, ne se trompe pas sur sa nature et exprime sa réserve tout en rappelant que, quel que soit le nom qu'on leur donne, les préceptes universels renvoient à une transcendance.
« Les devoirs de l'humanité, comme M. de La Pradelle l'a indiqué dans son rapport, ne se peuvent pas définir. Mais cela ne veut pas dire qu'ils n'existent pas. Ils appartiennent aux choses de l'âme qui ne peuvent pas se définir avec autant de précision que celles de l'esprit514 ».
507 Idem, p. 52. 508 Idem, p. 106.
509 L'originalité de la posture définie ici par La Pradelle ne doit pas être surestimée. Outre sa parenté avec les schémas kantiens elle l'inscrit dans l'une des traditions de l'I.D.I., incarnée par Rolin-Jaequemnys, qui fait de l'ordre international une réalité dynamique marquée par l'interdépendance croissante de ses parties. Celui-ci n'en explicitait guère cependant la conséquence implicite ici qui est la renonciation progressive par les États à l'exercice de certaines des prérogatives conférées par la souveraineté.
510 Idem, p. 410. 511 Idem, p. 102. 512 Idem, p. 109. 513 Idem. 514 Idem, p. 405.
De ces postures antagonistes découlent de fait des méthodes différentes et cela n'est sans doute jamais aussi clair au cours des premières décennies d'existence de l'Institut que durant ce débat. Les propositions d'Albert de La Pradelle sont présentées comme des conséquences logiques de principes universellement et anciennement acceptés, en l'occurrence la liberté des mers, défendue par Vattel et Grotius, dont les citations sont ici le gage de l'antiquité de la règle.
Ce faisant, il s'attire les foudres, tant de ceux qui contestent ses déductions, tel Westlake, qui refuse le lien nécessaire entre la liberté des mers et la liberté des ports, que de ceux qui considèrent que les règles du droit international ne peuvent se déduire que des conventions négociées entre États aux intérêts éventuellement divergents et qui donc, tels Charles Dupuis, construisent la réglementation possible en prenant appui tant sur les conventions effectivement en vigueur ou en voie d'adoption, que sur l'observation des nécessités contemporaines de la guerre navale et des considérations géostratégiques. Dupuis s'attire alors, de la part d'Albert de La Pradelle, le reproche, qui n'est pas sans fondement, de condamner l'Institut à un rôle secondaire, puisqu'il ne dispose, à la différence par exemple des conférences de La Haye, ni des ressources ni de l'expertise technique nécessaire et ne peut se prévaloir d'un mandat officiel.
Vivement contestées et minoritaires, les conceptions d'Albert de La Pradelle sont de plus d'une portée limitée. Le droit à l'asile qu'il entend faire reconnaître, même s'il est susceptible d'interprétations diverses, demeure le droit d'un État, l'État belligérant, et non un droit reconnu à un individu, ce qui l'éloigne des conceptions contemporaines de l'asile, mais lui permet de se faire
entendre dans le contexte de l'I.D.I. au sein duquel, avant la Première Guerre mondiale515, ne sont
sujets du droit international que les États. D'autre part, si elles tentent de faire du secours à la détresse humaine une obligation des États, elles ne visent pas seulement à éviter que ne s'imposent,
comme il l'écrit dans son rapport, des pratiques « possibles en droit », mais « inhumaines en fait516 »
car « la vague et sentimentale raison d'humanité, fût-elle certaine, est toujours trop faible pour lutter
contre la puissante et juridique raison de la souveraineté517 ».
L'enjeu premier des débats de la session de Paris demeure le statut et les obligations du neutre. Albert de La Pradelle, qui tout « soldat perdu de la science » qu'il se proclame, est le disciple de Louis Renault et un futur jurisconsulte du quai d'Orsay, justifie d'ailleurs sa prise de position par le souci d'éviter aux puissances neutres l'embarras d'une liberté qu'elles n'auraient pas les moyens d'assumer et qui les exposerait à toutes les réclamations des belligérants. L'option qu'il propose apparaît également comme une défense, nouvelle par ses justifications, d'une thèse française traditionnelle à laquelle les Britanniques, assurés de trouver partout des ports ouverts à leurs vaisseaux, opposent une conception particulièrement stricte de la neutralité. Il s'agit également pour lui de prendre position dans des débats internes à l'Institut, qui touchent aux missions et aux fonctions de celui-ci dans un contexte nouveau, dont Charles Clunet, vétéran des rencontres de l'I.D.I., pose les enjeux au cours de la même session, en un langage fleuri, mais qui est aussi un rappel de la dimension religieuse de l'engagement de la génération de 1873 et du rôle qu'elle prétendait tenir :
« Nous rendions des oracles. Les peuples attentifs nous écoutaient. Ils ont si bien écouté qu'ils ont été convaincus. Et cela a produit les Conférences de la Paix. La Haye a été; transformée en une sorte de Rome juridique où se tiennent périodiquement des conciles qui rendent des décrets. Ici, nous sommes les théologiens du passé et, peut-être, du présent. À côté de nous fonctionnent les conciles et, si profonde que soit la science des théologiens, ne doivent-ils. pas tenir compte dès décisions des conciles? Vous êtes trop orthodoxes pour ne pas le penser518 ».
515 Ce n'est qu'en 1929 que l'I.D.I., pour la première fois, déclarera « qu'il y a des cas dans lesquels il peut être désirable que le droit soit reconnu aux particuliers de saisir directement, sous des conditions à déterminer, une instance de justice internationale dans leurs différends avec des États », ce qui permet une définition de ceux-ci en tant que sujets du droit international, cf. Annuaire I.D.I., XXXV, vol. 2, p. 871.
516 Idem, p. 108. 517 Idem. 518 Idem, p. 412.
Préoccupation seconde, la conception de l'asile défendue par de La Pradelle n'est valide qu'en des circonstances très précisément définies - la guerre sur mer - et peu susceptible d'extension ; du moins son argumentation ne le permet-elle pas, puisqu'elle repose tout entière sur le principe de la liberté des mer.
C'est là d'ailleurs une des particularités des débats tenus dans le cadre de l'Institut qui abordent ce thème. Traitant d'abord des rapports entre États, définis, malgré quelques occasionnelles protestations, comme absolument souverains, ils ne peuvent manquer d'aborder la question de l'asile, qui est l'une des prérogatives universellement reconnues de la souveraineté. Mais ils ne le font qu'à l'occasion de la discussion d'une modalité des rapports entre États, ce que n'est pas en soi, du moins n'est pas censé être, l'exercice de l'asile, rapport du souverain à des personnes physiques ou des groupes. Dès lors l'asile n'est abordé qu'en tant que les formes de l'exercice de ce droit sont affectées par le fait que l'État l'octroyant se trouve avec d'autres États en un certain rapport. Le droit d'asile ne peut donc être pour lui même un sujet à l'ordre du jour, pas plus que sa définition ne peut être au centre des débats, puisque ne sont jamais rencontrées que des modalités distinctes de son exercice liées à une situation déterminée par les formes d'une relation d'État à État (l'extraterritorialité des légations, le statut de neutre).
Il s'ensuit que ne peut être pensé en ce cadre un droit à l'asile et que nous ne rencontrons jamais ensemble toutes les formes de l'asile, dont la diversité est pensée par les juristes de l'I.D.I. comme résultant des différents motifs, liés eux-mêmes à des contextes distincts, qui peuvent conduire le souverain à une même décision, qui est d'ouvrir son territoire et d'offrir un certain degré de