La construction de l’État nécessite des étapes indispensables. L’une d’entre elles est le passage d’un pouvoir personnel à un pouvoir impersonnel. La genèse de l’État passe par la genèse de ses organisations. L’étude des organisations met en exergue la transformation du pouvoir reposant sur une logique de « chef de maison », à un pouvoir reposant sur une administration et un territoire (Bourdieu, 1997). Contrairement à ce qu’avance Bourdieu (1997), ce passage ne se réalise pas dans la deuxième moitié du XVIIe siècle. Si l’on retrace l’évolution du démembrement de la curia regis comme organisation originelle des rois des francs, on saisit que c’est entre le XIIe et le XIIIe siècle que cette transformation s’effectue. Reconstituer les différentes divisions de la curia regis permet de mettre en lumière le fonctionnement du pouvoir royal qui repose sur des conseils comme forme d’organisation collective du pouvoir (2.1). Au fil des siècles, le royaume s’étend d’un point de vue territorial. L’extension du territoire suppose que le roi délègue à des agents royaux certaines fonctions essentielles à la régulation de l’État. La seconde sous-section a pour objet d’exposer les principaux agents royaux qui ont contribué au fonctionnement du système fiscal de la période (2.2). À travers leur présentation, nous soulignerons le processus de division du travail qui se réalise entre le XVe et le XVIIe siècle dans le cadre de l’État, dont la finalité est d’accentuer le caractère impersonnel du pouvoir.
2.1 Division de la curia regis et organisation du pouvoir par conseils
L’origine du pouvoir royal provenait de la curia regis, c’est-à-dire de la cour du roi. Elle se constitua au moment du sacre de Hugues Capet (987-996) en tant que premier roi des francs de la dynastie capétienne qui mit fin à la dynastie carolingienne. Elle se composait des principaux fidèles au roi et n’avait pas à cet égard de structures arrêtées. Son fonctionnement s’inscrivait dans la logique féodale où les plus fidèles vassaux se réunissaient autour du roi pour le conseiller après l’avoir élu (Le Goff, 2000a).
C’est sous le règne de Philippe II Auguste que la curia regis connaît des modifications profondes. Au XIIe siècle, un processus de spécialisation et de démembrement se mit en place. Un « hôtel-le- roi » qui deviendra par la suite la « maison du roi » fait son apparition à côté de la cour du roi. Cette organisation avait pour but de s’occuper des tâches domestiques du roi et de l’informer de l’état son royaume. C’étaient les maîtres des requêtes en qualité d’officiers qui s’occupaient d’informer le roi. Puis, sous Philippe IV le Bel (1285-1314) au XIIIe siècle, la cour du roi disparut pour devenir la Cour des pairs, le Conseil du roi, le Parlement et la Chambre des comptes. Ces quatre dernières organisations représenteront jusqu’à la Révolution française les principales cours souveraines162. La
Cour des pairs « est une cour de très hauts vassaux royaux, six laïques et six ecclésiastiques, destinée à juger certains procès féodaux au nom du roi. […] Elle correspond à la période où l’idée féodale de suzeraineté du roi s’est affirmée pour s’effacer dans celle de souveraineté. Le Conseil […] est convoqué par le roi quand il veut et il y appelle qui il veut. […] Le Parlement, qui exerce la justice et reçoit les appels adressés au roi, apparaît sous Saint-Louis […]. Le Parlement a une fonction essentiellement judiciaire, sa compétence est universelle au royaume et souveraine : il enregistre les ordonnances du roi et peut lui adresser des remontrances. […] Elle [la Chambre des comptes] vérifie les comptes et contrôle le domaine royal » (Le Goff, 2000, p. 120-121).
Le Conseil du roi était l’organisation supérieure du royaume, dans laquelle les grandes décisions politiques étaient prises. Il était historiquement l’une des émanations de la curia regis. Contrairement à d’autres organisations, telles que le Parlement et la Chambre des comptes qui avaient élu domicile à Paris, le Conseil du roi était par nature itinérant. Il suivait en effet le roi dans ses déplacements. C’est uniquement à partir du règne de Henri IV et l’arrivée des bourbons sur le trône de France que le Conseil du roi se fixa à Paris (Le Roy Ladurie, 1987). L’objectif de ce conseil était d’entourer le roi et de le conseiller dans ses prises de décision163. Il en revenait néanmoins au roi
de trancher et de prendre la décision finale. Dès le XIIIe siècle, deux types de séances existaient dans ce conseil : les plénières et les restreintes. Cette division de séances se justifiait en raison de la volonté de personnes importantes de siéger dans le Conseil du roi. Pour justifier leur présence, ces personnes invoquaient les privilèges qu’elles avaient acquis et les traditions de fonctionnement du
162 Les cours souveraines étaient les corps d’officiers les plus importants du royaume.
163 On remarquera que le système monarchique n’était pas un système tyrannique dans lequel une personne, tant sacrée était-elle, décide de tout toute seule.
conseil. On retrouvait ainsi dans les conseils en formation plénière des princes du sang, des pairs de France, des grands officiers royaux et des cardinaux (Barbiche, 2016). Ces séances plénières représentaient à cet égard plus une reconnaissance symbolique de la personne que des séances de travail concrètes. C’est la raison pour laquelle le roi réunissait des conseils restreints dans lesquels il choisissait nommément les personnes qui y siégeaient, afin de prendre des décisions politiques sur des thèmes variés. Si le roi n’était pas présent lors d’un de ces conseils, le chancelier le représentait et présidait à sa place. En 1661, par l’action de Colbert, le chancelier se voyait retirer des prérogatives telles que « la nomination des intendants, la gestion du domaine royal, l’administration des eaux et forêts, les monnaies » (Barbiche, 2016, p. 155). Aussi, à partir de 1661, le chancelier ne présidait plus ce conseil et la présence du roi était obligatoire.
Les conseils restreints étaient habituellement composés de conseillers d’État et de maîtres des requêtes. Ces derniers étaient des officiers qui à la suite d’un règlement du 11 juin 1544 sous François Ier (1515-1547) voyaient leur présence au sein du Conseil du roi divisait par trimestre, ou par « quartier » (Barbiche, 2016). Pendant un trimestre, ils y siégeaient ; pendant le trimestre suivant, ils s’occupaient des requêtes de l’Hôtel164 ; enfin, un autre trimestre, ils partaient en « chevauchées »,
c’est-à-dire qu’ils se rendaient dans les différentes provinces du royaume, afin de faire remonter des informations au Conseil du roi lorsqu’ils y siégeaient. L’édit d’août 1553 sous Henri II (1547-1559) fixa les prérogatives des maîtres des requêtes lorsqu’ils partaient en chevauchées, soit en tournées d’inspection (Mousnier, 2005). Ces prérogatives touchaient aux domaines de justice, de police et de finances. Malgré cet aspect multidimensionnel, ces tournées d’inspection avaient pour finalité commune d’informer le roi de la façon dont les officiers de justice et de finances réalisaient leur charge, et de l’informer des éventuels tensions et conflits qui traversaient le royaume. Enfin, l’édit de 1553 fixa l’objectif aux maîtres des requêtes de constituer les états au vrai, afin de connaître le montant exact des revenus et des dépenses du Trésor royal.
Les conseillers d’État étaient la deuxième catégorie d’agents qui siégeaient dans ces conseils restreints. Ils étaient choisis parmi les trois ordres de la monarchie (clergé, noblesse et tiers état), mais l’origine sociale majoritaire changea entre le XVIe et le XVIIe siècle. Jusqu’à la fin du XVIe siècle, les conseillers d’État étaient essentiellement des ecclésiastiques et des membres de la noblesse d’épée. À partir du règne de Henri IV, leur origine sociale changea, et la plupart des conseillers d’État provenaient de la noblesse de robe165. Cette modification est à ce titre révélatrice de
transformations sociales importantes qui étaient en cours à cette période (Barbiche, 2016).
C’est à partir de la seconde partie du XVIe siècle que le Conseil du roi se spécialisa en fonction de la thématique abordée. Ce processus de spécialisation s’amplifia dans la première moitié du XVIIe siècle. La première division du Conseil du roi se produisit sous François Ier à travers la constitution de conseils étroits, ou encore nommés Conseil des affaires ou Conseil d’En haut à partir de Mazarin (Valois, 1886). Ce conseil s’occupait des points les plus importants du royaume, dont la
164 Le tribunal des requêtes de l’Hôtel était une cour de justice pour les affaires judiciaires les plus prestigieuses où les princes du sang, les pairs de France et les grands officiers étaient jugés.
politique étrangère, les guerres, la politique intérieure et les affaires de finances importantes. Il recouvrait à cet égard plusieurs dimensions en raison de sa position hiérarchique supérieure comparativement à celle des autres conseils. Vers 1650, le Conseil des affaires délégua la responsabilité de l’administration intérieure à un conseil dédié, à savoir le Conseil des dépêches (Mousnier, 2005). Ce dernier s’occupait notamment des intendants.
Un autre conseil qui se réunissait en conseil restreint était le Conseil des finances, créé pendant le règne de Charles IX (1560-1574) en 1563. La finalité de la constitution de ce conseil était de déléguer l’organisation et la gestion des finances à quelques personnes. Il se scinda par la suite en deux vers 1600, donnant naissance au Conseil d’État et des Finances. Ce dernier conseil avait pour tâche de s’occuper de la justice administrative dans le domaine de la fiscalité entre les particuliers, les collectivités et les corps (Mousnier, 1941).
En 1577, un conseil de formation plénière fut officiellement créé, bien qu’existant officieusement depuis plusieurs années. Il s’agit du Conseil des parties ou Conseil privé. La tâche de ce conseil était de rendre justice pour des affaires entre particuliers. Il représentait la cour de justice principale du royaume.
Schéma 5 : Démembrement de la curia regis et organisation du pouvoir par conseils du XIIe siècle à 1661.
Le Conseil du roi se divisa et délégua des responsabilités à d’autres conseils qui se spécialisèrent sur des thématiques spécifiques. Cette division du Conseil du roi prolonge une dynamique qui s’est amorcée depuis plusieurs siècles, dont les conséquences sont la transformation du pouvoir en un pouvoir impersonnel, structuré notamment par des conseils (cf. schéma n° 5). Lorsque Colbert arriva en tant que contrôleur général des finances et à partir du règne de Louis XIV (1643-1715), l’ensemble de ces conseils fut modifié en profondeur, mais la logique de dépersonnalisation du pouvoir n’était pas remise en cause. Outre ces grands conseils qui participaient à l’organisation du royaume, les agents royaux réalisaient leurs fonctions au nom du roi. Un principe de délégation du pouvoir royal était à l’origine de la capacité de ces agents à accomplir la charge qui leur avait été dévolue – non sans mal quelques fois. Ce phénomène de délégation du pouvoir royal participe lui aussi au processus de dépersonnalisation du pouvoir royal qui se traduit par la reconstruction de l’État.
2.2 Les agents royaux de l’État de finances entre le XVe et le XVIIe siècle166
Charles Figon était au XVIe siècle « secrétaire de la reine de Navarre, maître des comptes à la chambre des comptes […] [et] propriétaire foncier avec range de petit seigneur dans le Midi » (Le Roy Ladurie, 1987, p. 332). Il connaissait donc de l’intérieur le fonctionnement des organisations de l’État. En 1579, il réalise une représentation graphique des organisations principales de l’État et de leurs relations dans l’ouvrage intitulé Discours des États et Offices tant du gouvernement que de la justice et des finances. Cette représentation de l’État est unique en son temps et a la particularité de mettre en exergue le caractère impersonnel du pouvoir royal à travers les multiples organisations qui le composent. Ce qui est significatif dans l’arbre de Figon est l’absence des trois ordres (clergé, noblesse et tiers état) pour rendre compte du fonctionnement de l’État (cf. schéma n° 6). On pourra aussi remarquer que le Conseil du roi constitue la base de l’arbre et représente ainsi le fondement de la monarchie, et non les organisations représentatives de l’époque telles que les États généraux. À l’inverse, il met l’accent sur les diverses organisations étatiques et sur leur inscription sectorielle, en précisant si elles font partie du secteur de la justice ou du secteur des finances. Enfin, dans sa représentation, l’État de finances occupe 50 % de l’arbre, tout comme l’État de justice. Cette égalité de répartition met en lumière la place qu’occupent désormais les questions financières et fiscales, alors qu’elles n’étaient pas prioritaires ou mises sur un pied d’égalité avec celles de la justice il y a encore quelques siècles. Ainsi, en 1579, l’arbre de Figon permet de mettre en lumière la construction de l’État à travers son système fiscal167.
166 Cette sous-section repose sur un article en cours de révision soumis à la Revue de la Régulation en 2020. 167 Nous ne connaissons pas l’identité précise ni la trajectoire sociale des personnes qui siégeaient dans ces
organisations. Les identifier pourrait faire l’objet d’un travail futur permettant d’appuyer notre propos sur le basculement d’un pouvoir initialement dans les mains de la noblesse d’épée à un pouvoir détenu par la noblesse de robe et par la bourgeoisie.
Pour compléter le tableau et saisir plus précisément la façon dont l’État de finances, et par là même l’État dans son entier, fonctionnait, nous allons voir dans cette sous-section les principaux agents royaux qui ont participé au recouvrement de l’impôt et à l’accroissement des revenus de l’État. Dans un premier temps, les fermiers et les impôts indirects seront abordés (2.2.1). Puis, nous exposerons succinctement les mécanismes de prélèvement de l’impôt direct à travers les officiers (2.2.2). Enfin, les partisans, en tant que catégorie sociale spécifique du XVIIe siècle et révélatrice des rapports sociaux de l’époque, seront présentés, afin de rendre compte de la manière dont les revenus extraordinaires ont augmenté au cours de la période (2.2.3).
Schéma 6 : Arbre de Figon représentant les organisations de l'État en 1579 et le caractère impersonnel du pouvoir royal.
L’arbre de gauche est la représentation originale de l’arbre de Figon et l’arbre de droite en est une adaptation du laboratoire graphique de l’EHESS à partir de l’ouvrage de Le Roy Ladurie.
2.2.1 Les fermiers et les impôts indirects
Les prévôts étaient l’une des premières catégories d’agents royaux percevant les impôts indirects. Ils étaient choisis par un mécanisme d’enchères. Les personnes intéressées par l’achat du titre de prévôt devaient ainsi participer à une vente aux enchères et déverser la somme la plus élevée, afin de pouvoir prélever les impôts indirects au nom du roi. Depuis le Moyen-Âge, l’acquisition de ce titre juridique – le titre de prévôt – se réalisait à la suite d’un rapport économique qui était ainsi le critère d’accession à cette charge (Bayard, 1988 ; Frémy, 1911). Ce système de vente aux enchères fut prolongé au cours des siècles et notamment entre le XVe et le XVIIe siècle. Durant cette période, ce système se nommait le système de l’affermage et les personnes qui avaient remporté la vente aux enchères et qui avaient la charge de prélever les impôts indirects étaient appelées les fermiers. Après avoir remporté la vente aux enchères, un bail devait être signé au Conseil du roi dans lequel « les droits et les devoirs de chacune des parties contractantes » étaient fixés (Bayard, 1988, p. 104).
Dans ces baux, plusieurs dimensions relatives aux règles de fonctionnement des fermes étaient abordées. L’une des dimensions était l’inscription dans le bail du montant payé par le fermier pour obtenir la ferme. L’une des raisons pour lesquelles ces personnes étaient prêtes à débourser une somme importante pour acquérir des fermes était la possibilité que leur offraient ces fermes de réaliser des bénéfices monétaires. En effet, le pouvoir royal fixait chaque année un montant général que les fermiers devaient verser au Trésor royal. Seulement, le montant fixé par le pouvoir réel était un montant théorique qui n’était pas mécaniquement équivalent au montant que les fermiers allaient réellement prélever au cours de l’année fiscale. Si le recouvrement de l’impôt indirect était supérieur au montant fixé par le pouvoir royal, les fermiers conservaient la différence et réalisaient ainsi des bénéfices monétaires. À l’inverse, si le montant du recouvrement était inférieur au montant fixé par le pouvoir royal, les fermiers devaient en supporter le coût. L’affermage comme mode de recouvrement représentait dès lors un risque, mais avec des perspectives d’enrichissement intéressantes. Dessert (1984, p. 59) estime le taux de ces gains monétaires en 1700 entre 8 et 14 %.
Les principaux impôts indirects qui étaient prélevés étaient les aides et la gabelle. Malgré la présence des fermiers sur l’ensemble du territoire, il existait six régimes différents de l’assiette de la gabelle qui dépendaient « du statut des provinces concernées et de l’éloignement des lieux de production (marais salants de l’Ouest et du Midi et salines de Franche-Comté et de Lorraine) » (Barbiche, 2016, p. 376). Le premier régime de la gabelle concernait les pays de grande gabelle correspondant à la France centrale. Ce régime se caractérisait par le fait que la vente du sel était un monopole royal et l’impôt de la gabelle y était élevé en raison de l’ajout d’une taxe en sus de cet impôt. Le deuxième régime était le régime de pays de petite gabelle pour lequel le principe était identique au précédent régime de gabelle, mais à un niveau moins élevé en raison de la présence de marais salants. Il s’agissait des provinces du « Languedoc au Beaujolais et du Rouergue au Dauphiné et à la Provence […]. Les pays rédimés (Périgord, Poitou, Saintonge, Guyenne) s’étaient rachetés en 1553 moyennant le paiement d’une redevance annuelle ; les prix étaient très bas. Les pays de saline (dans l’Est) étaient ravitaillés en sel gemme par les mines de Franche-Comté et de Lorraine ; les
prix du sel étaient intermédiaires entre ceux des pays rédimés et deux des pays de petite gabelle. Dans les pays de quart bouillon (en basse Normandie), où le sel était produit par traitement du sable recueilli sur les côtes, le roi se contentait de prélever un droit fixe de 25 % sur la vente du sel. Enfin, dans les pays exempts (Flandre, Artois, Hainaut, Boulonnais, Bretagne, Béarn, Navarre, côte méditerranéenne), le commerce et le prix du sel étaient totalement libres » (Barbiche, 2016, p. 376). La carte en annexe illustre la répartition sur le territoire de ces six régimes de gabelles (cf. annexe n° 2).
Une fois le contrat d’affermage signé, une totale autonomie dans l’organisation des fermes était laissée aux fermiers qui se traduisait par le recrutement de sous-fermiers, ces derniers étant leurs subalternes168. Les sous-fermiers étaient envoyés par leurs maîtres dans différentes localités du
royaume pour lesquelles le bail avait donné l’autorisation de recouvrir l’impôt. Ainsi, les sous- fermiers étaient directement en prise avec la population ; tandis que les fermiers en étaient éloignés et effectuaient essentiellement un travail d’organisation et de gestion (Dessert, 1984, p. 57).
La liberté d’organisation permise aux fermiers leur laissait la possibilité de s’associer et de former des sociétés de fermiers. S’ils se réunissaient dans une même société – ce qui était très régulièrement le cas – la ferme se transformait alors en propriété collective composée de parts divisibles et cessibles (Bayard, 1988, p. 157). En raison de ces caractéristiques, un véritable marché des parts de fermes se mit en place en particulier au XVIIe siècle (Dessert, 1984). Les différentes modalités de création, d’organisation et de gestion des sociétés de fermiers se faisaient « sous seing privé, reconnue[s] le plus souvent devant notaire, mais sans qu’il y ait en général de minute déposée » (Dessert, 1984, p.