Conclusion de la section
Section 2 La description juridique de l'Acte Constitutif de l'Union
Les organisations internationales ou régionales sont considérées comme des personnes morales en droit international public. Elles sont appelées à ne pas dépasser les activités et les fonctions qui leur sont dévolues par leur Charte fondatrice, et ceci est dû au fait que seuls les États sont détenteurs de la compétence générale.
En fait, les restrictions auxquelles sont sujettes les organisations régionales ne sont pas limitées uniquement à celles qui figurent dans les textes fondateurs et les actes de l'organisation, car en tant que sujet de droit international, elles sont soumises ipso facto à ses règlementations. Aussi la Charte des Nations Unies a tout fait pour resserrer l’emprise de l’Organisation des Nations Unies sur les organisations régionales afin d'assurer que leurs activités ne passent outre ses objectifs et ses principes et qu’elles restent constamment soumises aux dispositions de l'Organisation des Nations Unies268.
Les organisations régionales sont également soumises aux dispositions des traités et des accords dont elles font partie, et notamment aux décisions et aux recommandations qui ont force obligatoire.
Ainsi, nous pouvons décrire la Charte de l'Organisation comme l'une des sources du droit régissant l'organisation internationale et non pas l’unique source.
La description juridique de l'établissement de la Charte fondamentale nécessite un ajustement légal afin de lui reconnaître la nature soit de traité international, soit de constitution de l'organisation. D'autre part les termes des règles d'interprétation de l'Acte constitutif de l'organisation doivent être ajustés à ceux des règles générales d'interprétation des traités ainsi qu’à leurs dispositions spéciales.
De plus, doivent correspondre les dispositions générales du dépôt et de l’entrée en vigueur des traités internationaux avec la Charte fondatrice de l'organisation internationale. Doivent être prises des dispositions de réserve en raison de la nature 268 L’article 52, alinéa 1 de la Charte des Nations Unies, dont le texte dit « rien dans cette Charte
n’interdit la création d’organisations ou de succursales régionales, notamment celles qui auraient la tâche de préserver la paix et la sécurité internationales. Toutefois, le travail de ces organisations ou succursales doit être conforme aux objectifs et principes des Nations Unies.
148
particulière de l’Acte constitutif de l'organisation internationale à cause de la nature des relations instaurées entre les parties.
Enfin, depuis que l'organisation a été créée et pour qu’elle puisse poursuivre son travail, elle nécessite de toujours examiner, modifier et faire évoluer les documents fondateurs, notamment ceux concernant la comptabilité, afin de répondre aux exigences de la scène internationale.
Ainsi, tout ce qui précède peut se présenter sous le plan suivant : Adaptations juridiques de l’Acte constitutif de l’Union
Les règles d'interprétation de l'Acte constitutif Dépôt et entrée en vigueur de l'Acte constitutif Le droit de réserve de l'Acte constitutif
Modification-amendement de l'Acte constitutif
Sous-section 1 : L’adaptation juridique de l’Acte constitutif
Comme toutes les organisations internationales, les organisations régionales sont tributaires de l’acte qui les a instituées. Ce dernier est un traité international, entre Etats. Il fixe les objectifs, les principes et les limites des pouvoirs ainsi que les dispositifs à travers lesquels fonctionne l'organisation, notamment leurs fonctions au sein de l’organisation. Il comprend un ensemble de règles juridiques qui régissent le travail de l'organisation au plan extérieur. Ledit Traité sera soumis aux règles générales régissant les traités internationaux. Quant au contenu, il est susceptible de former la constitution de cette organisation269.
Le problème le plus important dans la différenciation entre la forme et le contenu du traité reste celui de déterminer la nature de l’organisation. Le traité peut-il être considéré comme un accord international ou une constitution propre à une 269 MONACO Riccardo. Les Principes régissant la structure et le fonctionnement des organisations
149
organisation ? En d'autres termes, la question qui demeure sujette à discussion est de savoir si la volonté des pays signataires du traité va dominer le traité ou si elle va céder la place à la volonté collective, celle exprimée par l’organisation en tant qu’entité indépendante des Etats membres270.
Certains ont essayé de faire une distinction entre la forme du traité instituant l'organisation en tant qu’acte d'accord qui reste soumis à la volonté de ses membres et le contenu en tant que constitution de l'organisation au-delà de la forme conventionnelle de l’accord. Ainsi le traité pourra prendre la place d’une Constitution de façon permanente. L’argument principal pour cette tendance, c'est que la caractéristique la plus importante de ce genre de traités réside dans le fait qu’ils instituent une organisation internationale, d’où le besoin non seulement de revêtir un aspect conventionnel –celui d’un accord entre un groupe de pays –mais aussi celui d’un aspect organisationnel, puisqu’il s’agit de la création d’une organisation.
En effet, une organisation internationale devient indépendante dès sa création. Son existence est indépendante de la volonté des pays fondateurs, notamment dans l'exercice de ses fonctions. Ensuite, elle commence à acquérir les règles de son fonctionnement à travers son auto-organisation et l’exercice de ses activités d’une façon générale271. Les partisans de cette opinion considèrent que le processus d'établissement de l'organisation internationale se fait en deux phases : la première pour conclure le traité dont la mission se limite à donner vie à l'organisation, la seconde pour exercer les pouvoirs au sein de l'organisation.
D’autres, confirment la nature conventionnelle du traité instituant l'organisation internationale, tout en restant soumis aux dispositions des traités internationaux en général272.
270 AL DAKAK Mohammed Said. La règlementation internationale. Op.cit. P.69.
271 Cette tendance est influencée par les idées du juriste Hauriou à propos de la notion d’organisation.
Ce juriste dit : Toutes les fois que d’un contrat, d’un pacte, d’un traité, résulte la création d’un corps constitué quelconque, il convient d’admettre qu’une opération de fondation s’est mêlée à l’opération contractuelle.
Hauriou Maurice. La théorie de l’institution et de la fondation, cahiers de la nouvelle journée. 1925. P.36.
Ph CHAIER. Le droit interne des organisations internationales. R.G.D.I. 1963. P.563.602.
272MONACO R. Le caractère constitutionnel des actes constitutifs d’organisations internationales.
150
Il y a aussi une troisième tendance qui voit que l'accord instituant l'organisation internationale a une nature double, ce qui signifie qu'il combine l’aspect conventionnel « traité-accord » et la Constitution273.
A notre avis, le premier point de vue est justifié dans la mesure où le traité est l’acte instituant de l'organisation, il est donc la norme de référence dans les dispositions et les règles juridiques. Le problème est que pour ces dernières une organisation peut dans ce cas échapper aux règles qui régissent les traités et les organisations internationales d’une manière générale274. L'idée d'une régulation et d'autogestion ne
remplace pas le principe d'autorité qui permet de contrôler la volonté des États au sein de l'organisation. La question reste problématique et litigieuse pour autant, dans la mesure où les règles générales des conventions et des traités internationaux, peuvent ne pas suffire pour prendre en compte la spécificité d’un traité ou d’une organisation. Nous pouvons donc en déduire, qu’il s’agit là d’un problème d’interprétation. Il est difficile de situer un traité instituant une organisation parmi un éventail de traités internationaux et une gamme de constitutions. Cela s’explique éventuellement par la théorie des fonctions implicites, qui sont nécessaires pour atteindre les objectifs et les principes sur lesquels l'organisation a été créée, mais qui ne sont pas explicitement mentionnées dans le traité instituant.
Concernant l'indemnisation des personnels des Nations Unies dans l’exercice de leurs fonctions en 1949, la Cour internationale de Justice, a interprété les textes de la Charte de l’Organisation des Nations Unies. Elle a ainsi donné un avis consultatif qui donne le droit aux Nations Unies de réclamer l’indemnisation auprès du pays responsable des dégâts. Pourtant, cette compétence n’est pas stipulée dans l’article 100 relatif à l’indépendance du personnel des Nations Unies. La Cour a réitéré l'interprétation de la Charte de 1954, permettant à l'Assemblée générale de créer un organe judiciaire
273 ALDAKAK Mohammed Saïd. La règlementation internationale. Op.cit. P.71.
274 C’est peut-être ce qui est signifié par l’article 5 du Traité de Vienne pour les traités de 1969, qui dit
que cette convention s’applique à tout traité constitutif d’une organisation internationale, ainsi qu’à tout traité adopté à l’intérieur d’une organisation internationale. Ce texte reconnait le droit à toute organisation de fonctionner selon les traités qui l’instituent mais souligne aussi que ce fonctionnement ne doit en aucun cas être contradictoire avec les exigences de l’article 1 du Traité de Vienne sur les traités. D’autant que ce dernier ne s’applique que sur les traités interétatiques.
151
baptisé « tribunal administratif des Nations Unies » dans le but de résoudre les différends concernant les fonctionnaires au sein des Nations Unies275.
§ 1. Adaptation de l'Acte Constitutif de l'Union africaine
L'Union africaine a été créée en vertu d'un traité international appelé l'Acte constitutif, entre les pays africains, et ce en fonction de la mesure prévue dans le premier article de cet acte relatif aux définitions. Toutefois, cette appellation a été modifiée au moment de l’introduction des amendements (Protocole sur les amendements à l'Acte Constitutif de l'Union africaine)276. L'article I du Protocole, a défini l'Acte Constitutif de l'Union comme une constitution. L’article 13 du Protocole relatif à l’exécution, stipule que le Protocole doit entrer en vigueur trente jours après le dépôt des ratifications par une majorité des deux tiers des membres.
La Conférence de l’Union a ensuite décidé, dans une première clause, d’adopter le Protocole pour ce qui concernait les amendements de l’Acte constitutif. La seconde clause appelle les États membres à signer et ratifier ce document important pour assurer son entrée en vigueur dès que possible. Le Protocole a été adopté lors de la première session extraordinaire de la Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement de l'Union, le 3 février 2003, à Addis-Abeba277.
A travers ce qui précède, nous pouvons dire que les chefs d’Etat et de gouvernement des États africains ont voulu, en donnant au traité le nom d’ Acte constitutif de l'Union africaine et en changeant son nom en Constitution de l'Union africaine lors des amendements à l'Acte constitutif, conférer au traité l’aspect d’une constitution, même si cela n'est pas énoncé explicitement dans le texte. Ils ont voulu que ce traité soit un texte qui crée les dispositifs et définisse les compétences et les fonctions, qu’il détermine les objectifs de l'organisation, ses principes et les méthodes de résolution des conflits. Ainsi, l’organisation peut, à travers cette constitution, fonctionner d’une manière harmonieuse et autonome, non seulement grâce au traité lui-même mais aussi grâce à la mise en œuvre de la règlementation stipulée dans le texte du traité ; mais, 275 Cour internationale de Justice. Recueil 1954. Avis consultatif du 13 juillet 1954. N° 21.
276 Document N° : ASSEMBLY/AU/8(II) ADD.10. 277 Document N° : ASSEMBLY/AU/DEC. 26 (II).
152
sur le plan pratique, l’application a dépassé les limites de la volonté des rédacteurs du traité278.
Cependant, la méthode suivie dans le changement du nom d'Acte constitutif en Constitution de l'Union africaine 279 l’a été en vertu du Protocole qui a été adopté par une décision de la Conférence de l'Union, celle-ci étant la plus haute autorité dans l'Union. La deuxième clause porte sur la nécessité d’appeler tous les Etats membres à la signature et à la ratification du Protocole en vue de permettre son entrée en vigueur. Cette procédure est prévue par l’article 9 du Traité de Vienne de 1969, sur le droit des traités (Partie II, chapitre I), relatif aux conclusions des traités. Le premier alinéa stipule que l'adoption du texte du traité doit se faire avec le consentement de tous les Etats participant à son élaboration, en respectant ce qui est prévu à l’alinéa 2 et à condition que le texte final du traité soit adopté lors d'une conférence internationale par une majorité des deux tiers des membres présents et votants, à moins qu'ils aient décidé de remplacer la majorité des deux tiers par un autre type de majorité280.
En d’autres termes, nous pouvons dire que le simple changement de nom d’ « Acte constitutif » en « Constitution », ne lui confère pas la nature de traité international, car la Conférence demeure la plus haute autorité de l'Union africaine, tel que prévu dans l’article 6, alinéa 2 de l'Acte constitutif ; le texte du Protocole n’a pas été adopté, mais il a été recommandé dans le rapport final qu’il est impératif de suivre les procédures en vigueur dans l’adoption des traités.
On peut dire que cette modification de l’Acte constitutif de l'Union africaine (Constitution) ne lui a pas ôté le statut de traité. Cela est illustré par le texte de l'Acte constitutif de l'Union africaine à l’article 32, alinéa 4, texte qui recommande l'adoption d'amendements par l'Assemblée par consensus dans le cas où la majorité des deux tiers n’est pas atteinte. Ensuite, des amendements seront soumis à tous les 278 RATEB Aïcha. La règlementation internationale. Premier livre. Dar Al Annahdha al Arabiya. Le
Caire. 1970. P.72.ss.
279 Malgré le changement de nom du document constitutif de l’Union africaine d’ « Acte constitutif » à
« Constitution », l’utilisation de la première appellation, sur les documents officiels de l’organisation, a persisté. Notamment dans le Protocole de la Cour de justice africaine du 3 juillet 2003, qui est postérieur au protocole des amendements relatifs, entre autres, au changement de nom du texte constitutif.
280 Par exemple, le choix du règlement interne du 3ème Sommet sur le droit maritime, comme base de
réconciliation à la place de la majorité des deux tiers. Et ce en se référant à l’article 9, alinéa 2 du traité de Vienne sur les traités.
153
États membres pour ratification, conformément aux procédures constitutionnelles de chaque Etat et entreront en vigueur trente jours après le dépôt de ratification auprès du Président de la Commission africaine par les deux tiers des Etats membres281.
Ainsi, le traité devient une base pour la constitution de cette organisation afin qu'elle puisse accomplir ses tâches et fonctionner normalement, tout en conservant l'Acte constitutif (Constitution) comme un traité international entre les Etats membres. Nous voyons donc, qu’il aurait été difficile d’adopter le premier point de vue qui énonce que le traité peut être considéré comme une constitution pour une organisation, lui permettant ainsi d’être indépendante de la volonté des pays membres. De même qu’il est difficile de donner raison aux partisans du deuxième point de vue, à savoir que le traité signé entre des pays ne peut en aucun cas être considéré comme une constitution, puisque alors l’organisation resterait toujours dépendante de la volonté des pays membres et verrait ainsi son fonctionnement entravé par cette contrainte. L’idéal à notre avis est de combiner les deux points de vue et de considérer l’aspect conventionnel (accord) du traité sur le même pied d’égalité que son aspect constitutionnel. Il s’agit d’une part de la nature contractuelle d’un traité, car adopté et signé en conformité avec le droit international des traités ; et d’autre part de la nature constitutionnelle d’un traité en raison de ses dispositions régissant les travaux de l’Union, de la répartition des pouvoirs et compétences entre les institutions et de la relation entre le droit communautaire et le droit national.
§ 2. Adaptation de l'Acte constitutif de l'Union européenne
Chaque organisation politique légale doit avoir une constitution qui définit sa nature, ses objectifs, les principes sur lesquels elle est fondée et les règles régissant ses rapports avec ses membres et ses institutions282.
281 C’est la même voie utilisée lors de la création de l’Organisation de l’Unité Africaine, qui s’est faite
à travers un traité international, appelé « Charte de l’Organisation de l’Unité africaine. Cette charte était considérée comme une constitution, document de référence à travers lequel l’organisation exerçait ses pouvoirs et définissait ses compétences. De même pour l’amendement de la Charte ; l’article 33, alinéa 1 préconise l’accord des deux tiers au moins, ce qui reste conforme au Traité de Vienne.
282CHAGNOLLAUD Dominique. Droit constitutionnel contemporain. Tome 1 Théorie générale des
154
C’est le cas de l'Union européenne, à une différence près c’est qu’elle ne fonctionne pas selon une constitution écrite dans un document unique. En effet, il est facile de trouver les dispositions constitutionnelles qui définissent la nature de cette organisation, ses objectifs, ses institutions et ses règles dans des documents différents283, notamment dans le traité de la Communauté européenne du charbon et
de l'acier de 1951, le traité instituant la Communauté économique européenne de 1957, le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique de la même année, le traité de l'Acte unique européen de 1986, le traité instituant l'Union européenne (Traité de Maastricht) de 1992, le traité d'Amsterdam de 1997, le traité de Nice de 2001, le traité de Lisbonne de 2007.
Ces traités fondateurs successifs, menant à l’unité européenne, ont inclus des dispositions constitutionnelles. Actuellement, notre étude doit tenir compte de l’adaptation juridique des TUE et TFUE, ces traités ayant absorbé toutes les dispositions constitutionnelles des précédents. Tout cela, en plus des décisions prises par les institutions de l'Union européenne284 et des règles coutumières285.
Par exemple, le traité de Maastricht donne un caractère constitutionnel par l'insertion d'un ensemble de concepts dont le plus important est celui de la citoyenneté européenne.
De manière générale, nous pouvons dire que l'Union européenne est fondée sur deux principes-clés présents dans tous les traités instituant la communauté et repris dans tous les accords complémentaires à savoir, la démocratie et la primauté du droit. Ce sont les règles de base qui régissent le travail de l'Union, que ce soit dans les affaires internes des Etats membres ou dans leurs relations extérieures avec les pays non- membres et les organisations internationales286.
OLIVA Eric. Droit constitutionnel. 5è édition. Dalloz. Paris. P.7.
283 BERRAMDANE Abdelkhaleq, ROSSETTO Jean. Droit institutionnel de l’Union européenne
.Op.cit. P.32.ss.
284 Fiches techniques sur l’Union européenne. Édition 2007.Parlement européen. Luxembourg : Bureau
des publications officielles des Communautés européennes. Janvier 2007. P.13.
285 Klaus-Dieter Borchardt. L’ABC du droit de l’Union européenne. La Commission européenne,
Union européenne. Bruxelles. 2010. P.31.
286 LABOUZ Marie-Françoise. Le Système communautaire européen. Mondes en devenir. 2ème éd.
155
Toutefois, le caractère démocratique de l'Union européenne doit être compris dans le cadre de la spécificité du système politique de cette entité internationale. En effet, cette dernière est plus proche d'une organisation intergouvernementale que d’un Etat. Deux opinions sont émises sur la nature juridique de l’Union européenne. La première souligne qu’elle est simplement une forme d’organisation internationale car sa création s’est faite conformément à la règlementation internationale ; tandis que la seconde accorde à l’Union une valeur extraordinaire, fondée sur les arrêts de la Cour européenne de justice, cette dernière ayant approuvé plusieurs principes de la Communauté/Union, tels que la suprématie des droits de l’Union sur ceux des Etats membres et l’Impact direct.
Or, l'organisation internationale ne puise pas son autorité et sa légitimité du contrat social entre gouvernants et gouvernés, comme c'est le cas pour l'Etat, mais plutôt d’un accord politique juridique codifié sous la forme d'un traité conclu entre des États souverains et indépendants. Mais, l'Union européenne a tenu à souligner le caractère démocratique de son fonctionnement à travers un certain nombre de caractéristiques uniques en comparaison avec les autres organisations internationales