Construction des rapports de pouvoir : le rôle de l’État québécois

Lorsqu’il y a création d’aires protégées au Québec, c’est toujours le gouvernement qui a le monopole de la procédure et souvent, de l’initiative. Que des communautés autochtones soient impliquées ou non dans le processus, pour que celui-ci soit légitime, les relations et les actions qui devront être mobilisées pour mener à bien ce type de projet doivent être régies par le gouvernement québécois. Comme me l’expliquait l’un de mes interlocuteurs questionné sur le rôle des communautés autochtones dans le cadre de

processus de création d’aires protégées : « Il [le gouvernement] rencontre les communautés [autochtones ou non], les nations, et il dit : dans les prochaines années on va créer des aires protégées. Avez-vous des propositions? » (Entrevue 04G 2015). Ainsi, les communautés sont appelées à répondre à un appel lancé par le gouvernement et non à établir leurs propres projets. Si le gouvernement juge que la création d’une aire protégée est pertinente dans un secteur donné, la communauté autochtone qui désirera s’impliquer dans ce projet aura le support du gouvernement. Cependant, si le territoire n’est pas préalablement identifié comme pertinent pour la création d’une aire protégée, comme c’est le cas pour le projet d’aire protégée de la Nation huronne-wendat, aucune porte ne semble ouverte au sein de l’appareil gouvernemental. Lorsque le gouvernement consulte les communautés autochtones pour créer des aires protégées, il n’est pas tenu de faire un effort pour essayer de comprendre comment les groupes autochtones en question perçoivent le concept d’aire protégée. Le gouvernement sait qu’il a la légitimité de créer des aires protégées avec les outils conceptuels qu’il possède déjà. Par contre, si l’initiative vient de communautés ou de nations autochtones, ces dernières auront à déployer les efforts nécessaires pour comprendre comment le gouvernement conçoit l’aire protégée, et c’est précisément ce qu’ont fait les Hurons-Wendat.

À ce titre, un acteur extérieur à la Nation m’avait fait part de son point de vue concernant la position du Bureau du Nionwentsïo par rapport aux aires protégées. Il considérait que le modèle d’aire protégée qu’ils proposaient n’était pas clair, qu’il serait important de définir ce qu’est exactement une aire protégée huronne-wendat et comment celle-ci se situe par rapport aux modèles d’aires protégées existants (Entrevue 02B 2015). Cependant, la Nation huronne-wendat savait pertinemment bien que si elle construisait un modèle strictement défini de ce que constitue une aire protégée huronne-wendat qui ne cadrerait pas dans les boîtes préétablies de l’appareil bureaucratique québécois, il serait instantanément ignoré ou refusé. Une fois ce modèle établi et catégorisé comme refusé, tout espoir de voir leur projet réalisé serait réduit à néant. Encore une fois, étant donné que les efforts de compréhension de l’autre doivent se faire par celui qui est le plus marginal par rapport à l’ordre bureaucratique, il est fort peu probable que le gouvernement québécois s’attarde réellement à essayer de comprendre comment la Nation huronne-wendat structure son concept d’aire protégée.

Par le simple fait de prendre l’initiative de proposer une aire protégée, déjà la Nation huronne-wendat produit un contre-discours quant à la façon de protéger les patrimoines autochtones sur le territoire. L’équipe du Bureau du Nionwentsïo est bien consciente qu’il existe des voies institutionnelles pour accorder un degré minimal de protection aux valeurs patrimoniales autochtones. D’ailleurs, l’existence de ces voies institutionnelles est souvent utilisée comme argument pour miner les arguments de la Nation justifiant la création de l’aire protégée. L’État québécois, par le biais de ces processus déjà mis en place, semble avoir déjà fixé la gestion du territoire dans son propre futur institutionnel. C’est notamment ce que l’on peut observer en consultant les plans d’aménagement forestiers intégrés tactiques (PAFIT) des deux unités d’aménagement sur lesquelles serait située l’aire protégée huronne-wendat. Dans ces deux documents produits par le gouvernement québécois, bien qu’il soit indiqué qu’une attention particulière soit accordée à la protection de sites importants pour les Hurons-wendat, ils ne sont identifiés qu’à titre de simples données spatiales d’intérêt et conséquemment, sont dénués de leur caractère politique (Ministère des Ressources naturelles 2013a : 11).

Ce type de rapport entre les Autochtones et l’État, où les intérêts de l’un sont modelés selon des modalités imposées par l’autre, tient d’une forme de compromis. En fait, l’harmonisation forestière permet au gouvernement de gérer les coupes effectuées par l’industrie tout en permettant à divers groupes de demander la protection de certains sites revêtant une valeur pour eux. Cependant, un rapport de pouvoir inégal sous-tend ce genre de compromis. Le gouvernement et l’industrie forestière, qui tous les deux ont des intérêts à ce que les ressources du territoire forestier soient exploitées33_{, sont ceux qui établissent}

les règles du compromis. Comme l’explique Hedican en parlant de ce genre de situations, assez courant dans les rapports entre l’État et les Autochtones : « Compromise is often the key that allows progress to be made. Unfortunately, compromise usually benefits the more powerful outside agency, which is able to co-opt or subvert local goals » (Hedican 2008 : 77). Ainsi, en acceptant l’harmonisation forestière, les groupes autochtones légitiment,

33_{À ce titre, un de mes interlocuteurs m’informait que la création d’une aire protégée réduisant la}

quantité de volume de bois que les compagnies forestières pourraient récoltés pourrait avoir de sérieux impacts sur ces dernières. Puisque moins de volume de bois signifie moins de pouvoir d’emprunts aux banques, ce qui se concrétise par un rétrécissement des activités d’une compagnie et ce, pas seulement sur le territoire en question (Entrevue 04A 2015).

souvent malgré eux, ce type de compromis. Avec le type de protection généré par les processus d’harmonisation forestière, peu de marge de manœuvre leur est accordée, si ce n’est que de proposer la protection de sites très circonscrits sur le territoire.

Encore une fois, l’observation d’un tel phénomène nous permet de mettre en perspective les rapports de pouvoir inégaux qui se manifestent dans le cadre de la gestion territoriale. Le type de compromis exposé plus haut n’est pas établi en fonction de rapports d’égal à égal. D’ailleurs, les rôles qu’ont les Autochtones dans la gestion des territoires forestiers sont généralement davantage gagnés par des négociations avec l’industrie forestière et les gouvernements que reconnus d’emblée par ceux-ci :

most forestlands in Canada are currently managed by provincial governments or by private companies to whom governments have allocated harvesting and management rights. Aboriginal peoples seeking to obtain a role in forestland management negotiate with governmental agencies, or even with private companies, to determine the extent to which they can be involved (Wyatt et al. 2013 : 24).

Cette mise à l’écart des Autochtones en amont des processus de planification forestières peut être partiellement comprise par l’importance accordée par les institutions et les industries aux enjeux techniques et économiques de la coupe. Nous avons vu, dans le chapitre précédent, que cet attachement des institutions et des bureaucraties à la gestion technique est au cœur de leur rationalité et produit des problèmes structuraux affectant la capacité de l’État à reconnaître concrètement et pleinement, à l’échelle opérationnelle, les intérêts des Peuples autochtones. Considérer cette rationalité particulière comme la seule valable en terme de gestion du territoire ouvre la porte à la création de rapports de pouvoirs inégaux marginalisant les Peuples autochtones qui, du moins dans les imaginaires occidentaux, ne sont pas vus comme traditionnellement porteurs d’une telle forme de pensée. À ce titre, comme l’explique Blanchet (2015) dans une recherche qu’il a mené sur l’implication de la Nation huronne-wendat au sein du Comité scientifique d’aménagement de la Forêt Montmorency (CSAFM) :

La légitimité, ainsi, se distribue plus ou moins informellement entre les membres du Comité selon l’expertise reconnue aux membres. Les scientifiques auront la légitimité de se prononcer sur un enjeu lorsqu’il concernera spécifiquement leur expertise. Les membres du Comité reconnaissent aux Hurons-Wendat une expertise qui relève des « savoirs écologiques traditionnels », ou une contribution « philosophique », pouvant légitimer leur parole sur certains sujets. Toutefois, on observe que les représentants

hurons-wendat n’ont pas la volonté d’exprimer une expertise sous cette forme et ne partagent pas nécessairement cette conception de leur contribution au CSAFM (Blanchet 2015 : 124).

Cette forme de réflexion circonscrivant les champs d’expertise des Hurons-Wendat à ceux que l’imaginaire occidental délimite par la figure de « l’Indien écologique » (Krech III 1999) permet d’assoir la légitimité de certains acteurs dans la gestion du territoire et par le fait même, d’en délégitimer d’autres. Comme l’explique Michael Herzfeld : « One of the most commonly held assumptions of modernity is that the bureaucratically regulated state societies of « the West » are more rational – or less « symbolic » - than those of the rest of the world. This division is based on a circular argument, which provides the definitions of rationality and then finds it at home » (Herzfeld 1992 : 17). Cependant, cette forme d’argument circulaire permet de naturaliser un rapport de forces entre les Autochtones, les États et les industries, qui est largement basé sur un imaginaire hérité du colonialisme. À titre d’exemple, prenons les processus décisionnels dans le monde de la gestion forestière et territoriale basés sur des principes démocratiques. Dans ce genre de processus, l’intérêt du plus grand nombre l’emporte invariablement. Cependant, lorsque les Hurons-Wendat s’impliquent dans une organisation décisionnelle ayant des impacts sur la gestion du territoire, par exemple les anciens conseils régionaux des élus (CRÉ), ils se retrouvent potentiellement isolés lorsqu’ils font valoir des intérêts spécifiques à la Nation huronne- wendat, qui diffèrent de ceux mis de l’avant par d’autres acteurs. Comme l’explique un employé du Bureau du Nionwentsïo à ce sujet : « on ne peut participer à un processus démocratique avec des allochtones qui risquent de prendre des décisions pouvant affecter nos droits sur nos territoires » (Théberge 2012b : 67). Même s’ils se présentaient en tant que membre votant sur une table de gestion, leur vote vaudrait pour un seul, au même titre que le vote de n’importe quel autre acteur. Ainsi, ils légitimeraient des décisions affectant négativement leurs droits sur le territoire en ayant participé à un vote, même en s’étant opposés à la mise en place de toute disposition pouvant les désavantager.

Malgré l’ancrage profond de ces rapports de pouvoir, les Autochtones arrivent généralement tout de même à atteindre le type de compromis exposé plus haut. Cependant, pour ce faire, les Hurons-Wendat doivent mobiliser beaucoup de ressources afin de répondre aux demandes de consultations en prouvant leur occupation du territoire, ce qui

leur laisse peu ou pas de ressources pour mener à bien leurs propres projets (Entrevue 12C 2015). D’ailleurs, comme l’explique un employé du Bureau du Nionwentsïo dans une entrevue accordée à la revue Histoire forestière du Québec : « On a tellement de demandes pour siéger sur différents comités qu’on n’a pas le choix d’en refuser. Il faudrait avoir plus de ressources financières et humaines » (Théberge 2012b : 65). À ce titre, il est aussi écrit dans un document produit par le Bureau du Nionwentsïo et portant sur le projet d’aire protégée que : « la Nation huronne-wendat doit réaliser un tour de force administratif pour dégager de modestes sommes, d’année en année, afin d’identifier les zones à protéger à même les secteurs où les industriels forestiers prévoient opérer à très court terme » (Bureau du Nionwentsïo 2013b : 1). Il devient ainsi évident que bien que l’État ouvre la porte et même oblige les acteurs opérant sur un territoire revendiqué à la consultation autochtone, trop peu de support est offert aux communautés autochtones pour pouvoir soutenir cette demande. Dans le cas du projet d’aire protégée, cette réalité a contribué à sérieusement affecter la capacité des acteurs hurons-wendat à soutenir leur projet. Ils sont noyés sous une immensité de demandes de consultations, et ainsi ils se retrouvent dans l’impossibilité de produire un projet répondant spécifiquement à leurs aspirations. Il ne semble pas qu’il s’agisse là d’une stratégie intentionnelle de la part de l’État québécois. Par contre, structurellement, cette bonne volonté de consultation se transforme en sollicitations constantes qui taxent les ressources des communautés autochtones et paralyse la mise en œuvre de projets autonomes. Encore une fois, dans le cadre de consultations, c’est la Nation huronne-wendat qui se voit contrainte de s’ajuster aux demandes et aux façons de fonctionner du gouvernement québécois. Cette réalité contribue à produire et à conserver des rapports de pouvoirs foncièrement inégaux.

De plus, un tel rapport de force est légitimé par le fait que le financement des communautés et des nations autochtones provienne presque entièrement des gouvernements fédéral et provinciaux. Ce manque d’autonomie financière produit un fort sentiment de dépendance de la part des communautés et des nations autochtones face aux différents paliers étatiques. Comme l’explique un employé du Bureau du Nionwentsïo :

Notre financement provient essentiellement des gouvernements. C’est déplaisant parce que tu te sens comme un « quêteux », mais on n’a pas le choix. Tout notre budget ici, pour protéger nos droits et nos territoires, dépend beaucoup du financement ponctuel

provenant des gouvernements et si demain on n’a plus de financement, notre structure territoriale est mise en danger. C’est pour cette raison qu’on recherche l’autonomie financière […]. En même temps, lorsque tu es autonome, que tu as tes propres revenus, tu es pris davantage au sérieux parce qu’ils ne peuvent pas essayer de te faire peur en laissant planer une épée de Damoclès au-dessus de ta tête (Théberge 2012b : 69).

Concrètement, ce manque de financement vient limiter les aspirations de certains acteurs concernant le projet d’aire protégée. L’un de mes interlocuteurs m’expliquait que, selon lui, il serait pertinent d’intégrer l’aire protégée huronne-wendat à un projet plus large de forêts de proximité qui aurait permis une implication accrue de la Nation sur le territoire. Cependant, les projets de forêts de proximités sont eux aussi financés par le gouvernement québécois, et malheureusement, ceux-ci sont aussi sujets à des problèmes de financement (Entrevue 04F 2015).

Ainsi, bien que le gouvernement finance la Nation huronne-wendat, il est aussi celui qui façonne le contexte de consultation dans lequel ce financement doit être utilisé, généralement un contexte où les Premières nations sont sollicitées pour se prononcer sur un projet gouvernemental ou industriel exogène. Dans ce rapport de dépendance où les sommes gouvernementales reçues vont à se prononcer sur des projets conçus par d’autres, les communautés et les nations autochtones se trouvent financièrement paralysées34_.

La dépendance face au financement fourni par l’État crée des effets politiques en cascade pour les Premières nations. Par exemple, dans le cas du projet d’aire protégée, il m’a été expliqué qu’il existe au Québec des pressions provenant de groupes environnementaux cherchant à empêcher la création d’aires protégées de type polyvalent, qui est celui que les Hurons-Wendat proposent (Entrevue 04G 2015). Ce phénomène n’est pas exclusif au Québec. En effet, plusieurs groupes environnementalistes s’opposent à la création de ce type d’aires protégées puisqu’ils y voient un risque de glissement vers de plus en plus de compromis qui mèneraient ultimement à un déclin de la qualité de la protection de la biodiversité (Figgis 2003 : 206, Woodley 2015 : 74). Au cours de cette

34_{Nous constatons, par ailleurs, que cette situation semble plutôt répandue lorsqu’il est question}

des rapports entre des Peuples autochtones et des États. En Australie, par exemple, Figgis (2003) a noté que bien que le gouvernement australien travaille avec des communautés aborigènes pour mettre sur pied des aires de conservation de la nature, la gestion de ces aires demeure toujours fortement dépendantes des subsides de l’État qui, la plupart du temps, font défaut (Figgis 2003 : 209).

recherche, il m’a été clairement précisé par un employé de l’État directement impliqué dans les processus de création des aires protégées qu’en ce qui concerne la création de ce type d’aires protégées, les décisions du gouvernement du Québec procèderont en fonction de la pression politique effectuée sur lui, c’est-à-dire qu’il prendra sa décision en fonction du groupe d’intérêts le plus puissant. Présentement, des lobbys supportant des ONG environnementales font des pressions pour que la création d’aires protégées polyvalentes ne devienne pas une pratique courante du gouvernement du Québec. La pression que peut effectuer ce genre de lobby, encore une fois selon mon interlocuteur, est bien plus puissante que celle que la plupart des communautés autochtones peuvent effectuer (Entrevue 05F 2015). Ainsi, les Hurons-Wendat, en utilisant le concept d’aire protégée polyvalente pour désigner leur projet, viennent s’insérer involontairement dans un débat où l’influence qu’ils peuvent exercer en tant qu’acteurs n’est pas significative et leurs ressources trop restreintes pour investir le temps et l’énergie nécessaires pour changer les termes du débat. Ainsi ce type d’aire protégée, bien qu’il soit intéressant à considérer dans une optique où la Nation huronne-wendat ne veut pas envenimer ses relations avec les compagnies forestières, pourrait s’avérer être un piège au niveau politique (Entrevue 05C 2015).

Les considérations politiques entourant le concept de l’aire protégée polyvalente semblent aussi avoir directement affecté les chances des Hurons-Wendat d’obtenir du financement pour leur projet. En effet, lorsque le Bureau du Nionwentsïo a approché le Ministère du développement durable, de l’environnement et de la lutte aux changements climatiques (MDDELCC) pour lui présenter son projet d’aire protégée, celui-ci venait tout juste de réussir à atteindre l’objectif qu’il s’était fait fixer par le gouvernement du Québec concernant la région de la Capitale Nationale, soit d’en protéger 8% par le biais de la création d’aires protégées strictes. Conséquemment, aucun budget n’aurait été disponible pour financer la Nation huronne-wendat si elle avait décidé de créer une aire protégée stricte. Ensuite, étant donné l’existence et la virulence du débat concernant les aires protégées polyvalentes dans la communauté environnementaliste mondiale et auquel le Québec n’échappe pas, le MDDELCC ne possède pour l’instant aucun budget pour financer la création d’aires protégées polyvalentes, et ce, tant que les résultats d’un projet pilote mené en Gaspésie ne seront pas analysés et acceptés (Entrevue 01C 2015).

Les communautés et les nations autochtones deviennent donc prisonnières non seulement de la rationalité structurant les actions du système bureaucratique, mais en plus, des pressions exercées par d’autres acteurs qui visent à influencer l’État. Certains auteurs considèrent même que le fait que l’essentiel du financement des nations et des communautés autochtones provienne des gouvernements ne fait qu’affermir et perpétuer le colonialisme par la dépendance qu’une telle forme de financement crée (Simpson 2008 : 77). Cependant, bien que la Nation huronne-wendat doive fonctionner avec ces contraintes financières et l’ensemble des rapports de pouvoir exposés ici, elle ne reste pas inactive et ne se contente surtout pas de subir. Comme j’ai pu l’observer dans le cadre de ma recherche, elle fait preuve, par le biais de ses membres et de ses institutions, de beaucoup de créativité pour pouvoir se donner des leviers de pouvoir lui permettant de faire valoir ses droits sur la gestion du territoire et acquérir de nouvelles responsabilités en la matière.