Ao abordarmos as políticas sociais para idosos, importa termos em consideração quatro aspetos, designadamente a atividade desenvolvida pelos serviços sociais, à sua dimensão, ao papel que o Estado representa junto destes e a eficiência e adaptação dos modelos de serviços sociais disponibilizados (Osório et
al, 2007).
Relativamente ao primeiro aspeto, foram criados vários programas de apoio ao desenvolvimento social, bem como, de apoio ao investimento, no âmbito das respostas sociais. Estes programas abrangem todas as camadas etárias da sociedade que demonstrem encontrar-se em situação de exclusão e de vulnerabilidade. No entanto, debruçar-nos-emos naqueles que se destinam à população de idosos.
O Artigo 72º da Constituição da República Portuguesa refere que “as pessoas idosas têm direito à segurança económica e a condições de habitação e convívio familiar e comunitário que respeitem a sua autonomia pessoal e evitem e superem o isolamento ou a marginalização social” (Diário da República, 2005: Artigo 72º a). Apesar destas respostas sociais deverem ser um direito de todos os indivíduos, independentemente da idade, sendo que a carência das mesmas se verifica também em qualquer idade da vida, há, no entanto, uma maior incidência na população mais velha (Diário da República, 2005: Artigo 72º a). Neste âmbito, foi criado o Programa para a Inclusão e Desenvolvimento (PROGRIDE), em 2004, que apesar de ser de âmbito muito alargado, destina-se a conceder apoios a projetos de natureza multidimensional. Promove a inclusão social e combate o isolamento em regiões marginalizadas e predominantemente pobres e, relativamente à população idosa, dinamiza vários tipos de programas englobando as áreas mais variadas, tais como apoio na saúde, ações de informação, criação de centros de acolhimento (ISS, IP a). Foi também fomentado um programa especificamente para a população de idosos, PAII (ISS, IP a). Criado em 1994, em parceria entre o Ministério da Saúde e o Ministério do Emprego e da Segurança Social, é financiado por 25% dos resultados líquidos do Jogo Joker e destina-se às pessoas com 65 e mais anos e aos seus cuidadores tais como as suas famílias, vizinhos, voluntários, técnicos e comunidade em geral (ISS, IP, a). O PAII é promovido e gerido pelos dois ministérios, envolvendo várias parecerias
designadamente Serviços de Saúde, Centros Distritais de Segurança Social, Autarquias, União das Misericórdias portuguesa, Instituições Particulares de Solidariedade Social, ONG’s, PT Comunicações, Cruz Vermelha Portuguesa, PSP e GNR, bombeiros, escolas e organizações de voluntários (Idem). Destina-se à promoção de projetos tais como Serviço de Apoio Domiciliário (SAD), Formação de Recursos Humanos (FORHUM - destinado a familiares, vizinhos, voluntários e técnicos da ação social e da saúde que prestem cuidados formais e informais), serviço de telealarme (STA – rede de serviços de urgência à qual os idosos e dependentes podem estar ligados, bastando, para isso, acionar um botão de alarme). Foram, também, promovidos o Programa de Apoio à Iniciativa Privada Social (PAIPS) e o Programa de Apoio ao Investimento a Respostas Sociais (POPH) (ISS, IP, a). O primeiro, criado em 1994, por despacho conjunto dos ministros da Saúde, do Emprego e da Segurança Social, tem como objetivo desenvolver um conjunto de respostas integradas, formais e informais, envolvendo agentes da área da saúde emprego e ação social, bem como familiares, voluntários e comunidade local, no sentido de proporcionar autonomia e inclusão social e, consequentemente, melhor qualidade de vida às pessoas idosas e/ou com dependência na comunidade em que habitualmente se inserem (Idem). O PAIPS foi criado para desenvolver a criação de equipamentos sociais e o POPH, criado em Janeiro de 2009, serve de apoio ao investimento financeiro para construção de equipamentos sociais no âmbito de Respostas Integradas de Apoio Social. No entanto, ambos se encontram encerrados para novas candidaturas desde, pelo menos, 2009 (ISS, IP, a). Foi também criada uma Linha do Cidadão Idoso que funciona em parceria com a Linha Nacional de Emergência Social (LNES), com a finalidade de apoiar, 24 horas por dia, os cidadãos idosos que se encontrem em dificuldade ou que necessitem de informação nas áreas da habitação, equipamentos e serviços, segurança social, saúde, apoio jurídico, entre outras (Portugal Sénior - Linha do Cidadão Idoso). A Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI), criada em 2006 pelos Ministérios do Trabalho e da Solidariedade Social e da Saúde, tem como finalidade prestar cuidados de saúde continuados e ações paliativas a pessoas de qualquer idade que se encontrem em situação de dependência ou com perda de autonomia. Os serviços de saúde e de apoio social são prestados através de unidades de internamento e de ambulatório e também de equipas hospitalares e domiciliárias (ISS, IP, a). O Programa Conforto Habitacional para Pessoas Idosas (PCHI), implementado em 2007, tem como objetivo permitir melhorias na qualidade das habitações de forma a permitir maior mobilidade e conforto dos idosos. Estas melhorias consistem na reparação do edifício e na aquisição de equipamento indispensável (ISS, IP, a).
Na implementação destes programas, surgiram os Contratos Locais de Desenvolvimento Social (CLDS), de âmbito social muito alargado, que têm como objetivo final a inclusão social dos cidadãos em todos os setores, nas zonas do país mais empobrecidas, de forma a erradicar ou reduzir a pobreza e a exclusão social, promovendo o desenvolvimento social (Ministério do Trabalho e Solidariedade Social, Portaria nº 396/2007, de 2 de Abril). Neste âmbito, foi criado, em 1997, o Programa Rede Social que, através da constituição de fóruns, reúne esforços entre várias entidades, designadamente entre as autarquias e as entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos que pretendam dar o seu contributo (Diário da República 1997 a). A partir destas redes, são criadas as Comissões Sociais de Freguesia (CSF) e os Conselhos Locais de Ação Social (CLAS) (ISS, IP, a). Estas organizações elaboram e aprovam os respetivos regulamentos internos e, apesar de serem autónomas, devem salvaguardar a aplicação dos princípios da Rede Social, permitindo mecanismos de
articulação entre as várias instituições. Esta articulação torna-se, por vezes, difícil e complexa pelo facto de haver várias instituições, com estruturas diferentes que partilham competências e responsabilidades, quer com outras instituições, quer com a Segurança Social (Osório et al, 2007). Ligada a esta estrutura e sua coordenação estão o delineamento e supervisão das políticas sociais para idosos (Idem). A coordenação interinstitucional, pode ser estruturada a três níveis. Articulando a Segurança Social com os agentes locais (municípios, polícia) e agentes nacionais (por exemplo, a linha de Telealarme), articulando a Segurança Social e as instituições de saúde e articulando a Segurança Social e as instituições de solidariedade social.
O Programa de Rede Social, realizado em 2001 pelo Núcleo da Rede Social do Instituto para o Desenvolvimento Social, regulamentou alguns princípios no âmbito da coordenação e congregação de esforços, nomeadamente o Princípio da Integração, da Articulação, da Participação e da Inovação. (Guerra & Henriques, 2001).
As necessidades variam, contudo, consoante a realidade de cada comunidade ou região. Deste modo, a seletividade é um fator importante em vários aspetos. No que respeita aos critérios de seleção determinados pela necessidade, aos critérios de seleção determinados pelos custos e aos que determinam as competências e capacidades dos agentes que implementam o programa. Neste último aspeto, o Artigo 4º, do Despacho Normativo nº 8 de 2002 (regulamenta o Programa de Apoio à Implementação da Rede Social), refere que a seleção dos concelhos e freguesias a abranger pelo programa, para além da manifestação de vontade por parte das entidades (autarquias locais, entidades privadas sem fins lucrativos, detentoras de capacidade financeira e organizativa, e entidades públicas) com capacidade para tal, depende também de outros requisitos, designadamente o de ter experiência no desenvolvimento de projetos e estruturas de parceria que já tenham sido instaladas no concelho ou freguesia, bem como contribuir para o processo de alargamento da rede social de forma a garantir respostas sociais equitativas em todo o território nacional continental (Diário da República 2002 a). Assim, parece que houve, por parte do legislador, a preocupação primária do alargamento incondicional e universal da rede ao invés de uma seletividade tendo em conta as necessidades e características peculiares de cada comunidade. A fácil acessibilidade ao financiamento poderá ser um fator de influência para esta tendência de alargamento da Rede Social. Cabe ao Instituto de Desenvolvimento Social promover a responsabilidade de atribuir verbas emanadas pelos fundos estruturais comunitários, ao abrigo do QCA III (Quadro Comunitário de Apoio), em conformidade com a legislação nacional e comunitária do Fundo Social Europeu (FSE). Para construção e alargamento de equipamentos sociais, foi criado o Programa de Alargamento da Rede de Equipamentos Sociais (PARES), financiado com verbas provenientes da exploração de jogos sociais, destina-se a instituições que pretendam ou necessitem, e reúnam condições para isso, mediante a apresentação de projetos para criação de respostas sociais elegíveis (Instituições Particulares de Solidariedade Social) (ISS, IP, a). O Protocolo de Cooperação de 2004, entre a Segurança Social e as instituições de ação social, mais tarde substituído pela Lei de Bases da Segurança Social, prevê a aplicação do” Princípio da Diferenciação Positiva” na comparticipação financeira do programa, tendo como critério de seleção as “prioridades de política social”, isto é, situações mais urgentes, de maior vulnerabilidade e exclusão social, bem como a demonstração, por parte das instituições, da “qualidade comprovada do seu desempenho” (Diário da República, 2007 b).
A implementação da rede social é avaliada por uma Comissão de Acompanhamento do Pacto de Cooperação para a Solidariedade Social, ao longo de todo o seu processo. No entanto, os CLAS e as CSF, bem como comissões sociais interfreguesias, deverão apresentar ao IDS, anualmente, um relatório intercalar e outro anual sobre as atividades desenvolvidas (Diário da República, 2002 a). O processo de avaliação é de extrema importância e a sua utilidade depende do modo como é feita. Quando a análise social às situações de necessidade é feita por um só observador, a perceção que obtém possibilitar-lhe-á uma visão com uma maior precisão e consequentemente um maior equilíbrio nas tomadas de decisões para a implementação das políticas sociais. No entanto, perante uma multifacetada sociedade, torna-se quase impossível a avaliação das necessidades apenas por um indivíduo, a nível de intervenção governamental, sendo de maior eficiência e eficácia a aproximação às populações. Deste modo, parte da intervenção do Estado é descentralizada, passando a responsabilidade para o terceiro setor representado, em Portugal, pela Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade, a União das Misericórdias Portuguesas e a União das Mutualidades Portuguesas, em parceria com o Instituto da Segurança Social que disponibiliza técnicas de ação social, em cada serviço local de segurança social dos dezoito distritos, para dar apoio aos mais vulneráveis. No entanto, apesar da descentralização da ação, a avaliação da rede social obedece a modelos estandardizados criados pelo Estado, principal financiador do terceiro setor. Como garantia da qualidade dos serviços prestados aos cidadãos, foi então criado, em 2003, o Programa de Cooperação para o Desenvolvimento da Qualidade e Segurança das Respostas Sociais que se destina a promover a qualidade das respostas sociais de âmbito público, privado e solidário. Os métodos utilizados para gerir a qualidade abrangem três paradigmas: o Manual de Processos-Chave e Questionários de Avaliação da Satisfação, dirigidos a clientes, colaboradores e parceiros sociais e o Modelo de Avaliação da Qualidade, que serve de instrumento de autoavaliação das respostas sociais de forma a melhorar a organização e o funcionamento das mesmas permitindo alcançar os seguintes objetivos: melhorar a eficiência e eficácia dos processos, desenvolver uma participação mais ativa dos idosos nas tarefas a desempenhar, promovendo, de igual forma, a participação ativa das famílias no âmbito da resposta social. Aumentar, também, o grau de satisfação e a motivação de todos os intervenientes tais como colaboradores, fornecedores, parceiros sociais e sociedade civil e promover a melhoria contínua na qualidade das respostas sociais (ISS, IP, 2012 c).
Relativamente à monitorização da qualidade dos serviços prestados pelas instituições de solidariedade social, D. Jorge Ortiga, Presidente da Confederação Episcopal Portuguesa alerta para a dificuldade que as instituições têm em desenvolver a ação a que se destinam devido às burocracias impostas pelo Estado e aos entraves jurídicos em prol da qualidade e que impedem a resolução de certos problemas. Segundo D. Jorge Ortiga, os problemas sociais afluem de tal ordem que se torna urgente procurar medidas pragmáticas, eficientes e eficazes junto das populações, garantido rapidez na resposta e qualidade dos serviços prestados. Chega mesmo a afirmar que, apesar de não ser contra a profissionalização, entende que estes entraves corroem o espírito do voluntariado livre, levando uma boa parte da população de voluntários a desistir de participar (Ortiga, 2011). Um outro problema que se levanta e que poderá afetar a qualidade dos serviços prestados pelas instituições afetas à Rede Social, prende-se com o fator de financiamento. Na ótica do Dr. Manuel de Lemos, Presidente da União das Misericórdias Portuguesas, a dificuldade financeira com que as Misericórdias se debatem para a assistência aos idosos, dificulta a qualidade no exercício da ação social. O
mesmo refere que o Estado comparticipa uma parte das despesas com idosos, sendo o restante dificilmente suportado pelas Misericórdias, que trabalham em subsidiariedade com o Estado nos programas de ação social, mas tendo que desenvolver pequenas indústrias e promover o voluntariado para se autofinanciarem7 (Lemos, 2011).
Ainda no âmbito da monitorização da qualidade dos serviços prestados, a avaliação pode ser feita a partir de vários modelos e tendo em conta várias perspetivas consoante o perfil do avaliador. No entanto, segundo Croca Caeiro, os constrangimentos derivam de fatores relacionados com as escolhas que se fazem e o modo como são feitas, tendo em conta as necessidades, a urgência da população e os recursos disponíveis. Essas escolhas devem ser feitas tendo em conta todos os intervenientes e as implicações que advêm entre eles, bem como, um determinado número de pressupostos que devem ser considerados ao longo de todo o processo do projeto, para que este seja organizado de forma coerente, íntegra e rigorosa. Só assim se poderá organizar um plano de ação eficaz. Neste âmbito, importa definir as políticas sociais desde o seu ponto central (agenda governamental) até à sua implementação no terreno (a nível regional) e a sua estrutura sequencial, faseada da seguinte forma: 1 - Identificação do problema; 2 - Formulação de soluções; 3 - Tomada de decisão mediante as soluções apresentadas; 4 - Implementação da medida, seja pelo setor público ou pelo setor privado; 5 - Avaliação dos resultados (Caeiro, 2008). Nesta análise, deverão ser considerados os interesses expectativas e comportamentos dos stakeholders (no caso em estudo, correspondem a todos os intervenientes nas políticas para idosos, tais como os idosos e suas famílias, as autarquias, os agentes cuidadores, os produtores de bens e serviços que se destinam a esse fim, o Estado financiador, legislador e regulador, entre outros).
Ainda numa procura progressiva da melhoria da qualidade dos serviços, deve ser tida em consideração a formação dos agentes, pelo que foi desenvolvido o programa de formação-ação de recursos humanos, pela CNIS, entre 2008 e 2010. Direcionado para as IPSS, inicialmente para os distritos de Bragança e Viana do Castelo e mais tarde para os de Vila Real, Viseu e Guarda, foi o projeto Formação Ação Solidária (FAS) destinado a melhorar os processos e controlo de gestão, de autoavaliação do desempenho dos colaboradores,
identificar os pontos fracos e os pontos fortes, desenvolvendo oportunidades (CNIS).