La loi de finances pour 2019 a prévu d’asseoir l’attribution et le calcul des aides personnalisées au logement (APL) non plus sur le revenu fiscal de l’année N-2, mais sur les ressources des douze derniers mois glissants et de réviser le montant des aides tous les trois mois.
Cette réforme, qui devait entrer en vigueur au 1er avril 2019, a été repoussée à plusieurs reprises et, dernièrement, au 1er janvier 2021.
Ce calcul des APL en fonction des revenus contemporains130 repose sur la mise en place d’un « dispositif ressources mutualisé »131, composé de deux bases distinctes, créées à l’origine pour l’application de la retenue à la source de l’impôt sur le revenu au 1er janvier 2019 : une base alimentée par les données déclarées par les employeurs du secteur privé dans la DSN (base DSN) et une autre base (PASRAU), où sont enregistrées les autres données de revenus (autres revenus salariaux, revenus d’activité non salariaux, prestations sociales, revenus du capital).
1 - Les apports du dispositif ressources mutualisé pour la fiabilisation des ressources Par rapport à la simplicité de la référence aux revenus fiscaux de l’année N-2, la complexité des règles de calcul des ressources132 et la multiplicité des canaux déclaratifs visant à assurer le calcul des APL en fonction des revenus contemporains133 se traduiront selon toute vraisemblance dans un premier temps par une augmentation des risques d’erreur qui affectent l’attribution et le calcul de ces prestations.
Au-delà de cet inconvénient, l’utilisation par les organismes sociaux des données du dispositif ressources mutualisé pourrait permettre de réduire significativement les erreurs définitives, intentionnelles ou non, qui affectent les données prises en compte pour attribuer et calculer les droits et prestations qui sont fonction des ressources.
Les erreurs liées à des omissions, sous ou sur-déclaration de prestations sociales perçues, devraient totalement disparaître. Celles portant sur les salaires perçus ne devraient plus subsister que dans quatre cas de figure, dont les trois derniers correspondent à des fraudes : des erreurs déclaratives soit involontaires, soit intentionnelles des employeurs ; des collusions entre employeurs et salariés pour minorer la réalité des salaires versés et des prélèvements sociaux exigibles à ce titre ; le travail non déclaré.
130 Sous certaines exceptions. Ainsi, les revenus professionnels des travailleurs indépendants (cas général) et les revenus fonciers seront récupérés une fois par an, auprès de la DGFiP, au titre de l’année N-2. S’agissant des pensions alimentaires reçues et versées, des frais de tutelle et des frais professionnels réels, la référence sera l’année N-1.
131 Un temps désigné sous le terme de « base des ressources mensuelles ».
132 Voir notamment le décret n° 2019-1574 du 30 décembre 2019.
133 Ainsi, les travailleurs indépendants qui ont débuté une nouvelle activité après le 1er janvier de l’année N-2 et les micro-entrepreneurs devront télédéclarer leur chiffre d’affaires chaque trimestre. Les allocataires devront par ailleurs télédéclarer une fois par an les pensions alimentaires reçues et versées, les frais de tutelle et les frais professionnels.
calendrier est encore incertain
Dans la dernière enquête annuelle « Paiement à bon droit et fraude » menée par la branche famille (2019), la minoration des ressources annuelles ou trimestrielles du foyer constituait la première cause des présomptions de fraude aux prestations versées par les Caf (56 % des cas).
La production des prestations par les Caf repose sur l’acquisition auprès des allocataires de données déclaratives, la mise en paiement des prestations en fonction de ces données, puis le contrôle a posteriori sur pièces ou sur place, plus ou moins poussé, d’une partie de ces dernières en fonction de la détection d’incohérences, de signalements internes ou externes, ou de l’appréciation du niveau de risque que présentent les dossiers des allocataires. Comme il a été souligné, ce mode de production s’accompagne de montants croissants d’erreurs définitives, pour certaines liées à des fraudes.
La Cog 2018-2022 de la branche famille prévoit que les données rassemblées dans le dispositif ressources mutualisé contribueront à fiabiliser non seulement les APL, mais aussi l’ensemble des prestations versées par les Caf. À cette fin, les données récupérées par l’intermédiaire du DRM seront directement injectées dans le système d’information de la branche famille, afin de servir de base de référence à l’attribution et au calcul des prestations. Les allocataires auront cependant la possibilité de consulter ces données et de demander leur rectification dans des conditions qui restent à préciser.
À la suite des aides au logement, les données du dispositif ressources mutualisé seront utilisées en priorité pour la prime d’activité, puis, ultérieurement, pour le RSA et les autres prestations. Le calendrier de ces chantiers indispensables n’est toutefois pas arrêté à ce stade. La mise en œuvre du chantier relatif à la prime d’activité devrait s’accompagner d’une simplification de la définition des salaires à prendre en compte pour cette prestation.
Une définition des salaires à simplifier pour la prime d’activité
Selon la Cnaf, environ 60 % des déclarations trimestrielles de ressources des allocataires de la prime d’activité sont affectées par des erreurs, involontaires ou non.
Ces erreurs sont favorisées par le fait que les revenus salariaux à déclarer ne correspondent à aucun des deux salaires portés sur le bulletin de paie : ni le salaire net versé, ni le salaire imposable.
Alors qu’une partie des foyers allocataires du RSA bénéficient aussi de la prime d’activité (328 000 en 2018), et ont ainsi deux déclarations trimestrielles de ressources distinctes à effectuer, la définition de l’assiette est par ailleurs plus étroite que celle du RSA, qui intègre certaines primes.
La définition des revenus salariaux devrait être alignée sur une référence intelligible pour les employeurs et les salariés : soit le salaire fiscal, soit le salaire net. Une solution de second rang consisterait à démultiplier les rubriques de la DSN afin qu’elles véhiculent le plus finement possible les données relatives aux déductions134 et réintégrations135 par rapport au salaire net, au prix d’un alourdissement de la charge déclarative pour les employeurs et leurs experts comptables.
134 Remboursements forfaitaires ou réels, primes de panier, de repas et de crèche, remboursements d’abonnements transport, frais kilométriques, défraiements, indemnités représentatives de frais, d’habillement et de blanchissage.
135 Acomptes, saisies sur salaires, retenues pour logement et sur prêts et chèques vacances.
de retraite et de chômage en fonction des ressources
Les données du dispositif ressources mutualisé ont également vocation à fiabiliser l’attribution de la complémentaire santé solidaire, le montant des rentes AT-MP attribuées et celui des pensions d’invalidité versées.
S’agissant de la complémentaire santé solidaire, la production par le demandeur de son dernier avis d’imposition corrobore imparfaitement les montants déclarés de ressources : l’avis porte sur l’année civile, alors que les ressources sont celles des 12 mois précédant la demande, et ne retrace pas la totalité des ressources qui doivent être déclarées, lacune atténuée par la consultation du portail des Caf par les agents qui instruisent les demandes. Sous réserve de dissimulations de ressources (travail non déclaré, non-déclaration d’aides récurrentes de tiers ou de revenus du capital), la prise en compte en priorité des données du dispositif ressources mutualisé, comme le prévoit la Cnam à compter de 2021, à l’instar de la Cnaf (voir supra), permettrait de fiabiliser l’attribution de la complémentaire santé solidaire.
À la suite de l’attribution de ces prestations, l’application des règles de plafonnement des pensions d’invalidité avec les revenus professionnels peut entraîner une suspension du versement de ces prestations ou bien une diminution ou une augmentation de leur montant en fonction de l’évolution des revenus en question (de l’évolution des ressources s’agissant de l’allocation de solidarité invalidité, minimum social). Les titulaires de pensions d’invalidité (et de l’ASI) effectuent des déclarations de situation et de ressources dont la périodicité est parfois très espacée, sans que les données qu’ils déclarent soient rapprochées, sauf exception, des salaires déclarés par leurs éventuels employeurs et reportés à leurs comptes de carrière en vue d’ouvrir des droits à la retraite. Sous réserve de dissimulations de revenus professionnels (ou de ressources), la prise en compte en priorité des données du dispositif ressources mutualisé contribuerait à fiabiliser les montants de pensions d’invalidité (et d’ASI) versés. La Cnam indique que ce chantier est engagé et aboutirait en 2022.
Pour leur part, les rentes AT-MP sont calculées sur la base des salaires des 12 derniers mois précédant l’arrêt de travail. À ce jour, les données prises en compte pour effectuer ce calcul sont celles déclarées par les employeurs par la voie d’attestations. La prise en compte en priorité des données du dispositif ressources mutualisé permettrait de les fiabiliser. À ce jour, la Cnam ne prévoit pas d’évolution de cette nature.
En dehors de l’ASI, les données du dispositif ressources mutualisé devraient également être utilisées pour fiabiliser le versement des autres minima sociaux : prestations du minimum vieillesse et allocation de solidarité spécifique pour les chômeurs en fin de droit. Il convient à cette fin que la Cnav et Pôle emploi mènent les chantiers nécessaires.
4 - Appréhender les reprises d’activité des salariés
Comme il a été souligné, l’absence de déclaration d’une reprise d’activité par les allocataires est à l’origine d’une part prépondérante des fraudes détectées par Pôle emploi. Après la minoration des ressources du foyer, la méconnaissance des situations professionnelles effectives constitue la deuxième cause des présomptions de fraude aux prestations versées par les Caf qui sont détectées dans l’enquête annuelle « Paiement à bon droit et fraude » de la branche famille (16 % des cas dans l’enquête 2019).
les Caf, sur un rapprochement automatisé avec Pôle emploi, que les allocataires ne tiennent pas toujours informé de ces reprises ; pour Pôle emploi, sur ces déclarations et l’exploitation d’une fraction de DPAE ; pour les CPAM, sur les déclarations de reprise du travail, que les employeurs n’effectuent pas systématiquement.
La Cnaf prévoit de mettre à jour la situation professionnelle des allocataires, notamment en cas de reprise d’activité, en fonction des données de ressources récupérées par l’intermédiaire du dispositif ressources mutualisé. En exploitant les données mensuelles de salaires versés aux assurés connus pour être au chômage ou en arrêt de travail et rassemblées dans ce même dispositif, les CPAM et Pôle emploi pourraient également appréhender plus largement les reprises d’activité non déclarées et mettre ainsi fin à des fraudes et à d’autres irrégularités.
En définitive, la mise en place du dispositif ressources mutualisé constitue une innovation de grande portée pour payer à bon droit les prestations sociales. Il convient d’en exploiter en masse les données afin de réduire les fraudes et les autres irrégularités portant sur l’attribution, le calcul et le versement des prestations familiales, des minima sociaux, de la complémentaire santé solidaire, des indemnités journalières, des allocations chômage, des pensions d’invalidité et des rentes AT-MP, qui résultent de l’absence ou de la sous-déclaration de ressources, de revenus professionnels et de reprises du travail faisant suite à un arrêt de travail ou à une période de chômage.