Lorsqu’un acte étatique est en cause, il peut s’agir non seulement d’un acte juridique (1), mais également d’un acte matériel (2) ou d’une « pratique administrative » (3).
1. Un acte juridique
a) Le principe : une décision
Dès son quatrième arrêt421, la Cour a affirmé qu’elle entendait limiter son contrôle à des actes individuels et concrets, administratifs ou judiciaires :
« la Cour n’est point appelée, en vertu des articles 19 et 25 de la Convention, à statuer sur un problème abstrait touchant la compatibilité [d’une] loi avec les dispositions de la Convention, mais sur le cas concret de l’application d’une telle loi à l’égard du requérant et dans la mesure
420 Sur cette problématique que nous n’abordons pas ici, voir RUEDIN, nos 223 ss. Nous entendons par « objet de la requête » l’acte ou l’omission à l’origine de la violation prétendue de la Convention et non l’acte pouvant formellement être porté devant la Cour (ou « acte attaquable »), lequel constitue, dans tous les cas sauf lorsqu’il n’existe aucune voie de recours interne, une décision en principe judiciaire. Par ailleurs, l’expression est ici utilisée dans un sens procédural qui ne doit pas être confondu avec celui qui était donné à l’ancien article 47 par. 1 let. g du règlement de la Cour, en vigueur jusqu’à fin 2013, selon lequel le requérant devait indiquer en sus des faits et des griefs, l’« objet de la requête », au sens de ses objectifs et prétentions, une exigence inutile et prématurée (voir notamment l’article 60 du règlement), souvent mal comprise.
421 Seule l’affaire Lawless avait donné lieu jusque-là à un arrêt au fond : Lawless c. Irlande (no 3), no 332/57, 1er juillet 1961 (voir supra, no 173).
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où celui-ci se trouverait, de ce fait, lésé dans l’exercice de l’un des droits garantis par la Convention »422.
Ce passage extrait de l’affaire De Becker et datant de 1962 fournit, à notre sens, la meilleure illustration de la nature possible de l’objet d’une requête individuelle et de ses effets. Etait visée en l’occurrence une modification du Code pénal belge adoptée après le renvoi de l’affaire devant la Cour ; la nouvelle loi n’avait donc pas été examinée par la Commission, et n’avait pas été appliquée au requérant, contrairement à la disposition initialement critiquée. Si elle avait dû procéder « d’office » à une interprétation de la loi modifiée, la Cour se serait bel et bien livrée à un contrôle de conventionnalité anticipé, in abstracto, raison pour laquelle elle a exclu une telle démarche (p. 23, § 15). En revanche, ce même passage de l’arrêt par lequel la Cour a décidé de rayer l’affaire de son rôle ne s’applique pas à la disposition litigieuse dans sa teneur d’origine, mise en cause indirectement par le condamné De Becker devant la Commission. Au contraire, cette dernière avait en effet relevé :
« la Convention s'imposant à toutes les autorités [des Hautes Parties Contractantes], y compris le pouvoir législatif ; […] la Commission a compétence pour apprécier la compatibilité de la législation interne des Parties avec la Convention »423.
Nul doute que la Cour aurait fait sienne cette approche dès cette affaire si elle avait examiné la requête au fond. Comme le requérant, elle a cependant estimé que la réforme adoptée par la Belgique avait rendu le litige d’un intérêt purement historique.
En réalité, la requête, quoique dirigée au départ contre une décision, avait eu un impact sur la législation avant même que la Cour n’ait le temps de se prononcer !424 La situation juridique peut donc se résumer comme suit : certes, la Cour ne connaît en principe que de requêtes dirigées contre une décision et se borne donc à apprécier la manière dont le texte de droit a été appliqué à l’intéressé425. Toutefois, la Cour opère régulièrement un contrôle in concreto ou indirect de la conformité d’actes normatifs à la Convention, ce qui nous ramène à la question du rôle « constitutionnel » de la Cour426. Cette dernière est en effet régulièrement portée, depuis ses toutes premières années comme le révèle l’affaire De Becker, à examiner des législations voire des constitutions nationales, certes en principe à l’occasion d’un acte d’application attaqué sans succès devant les juridictions internes427.
422 De Becker c. Belgique, no 214/56, 27 mars 1962, pp. 22 s., § 14. Sur cet arrêt, voir en particulier VAN DIJK, Interest, pp. 351 s. Pour une décision de la Commission, encore plus ancienne, voir X c. Irlande (déc.), no 290/57, 29 mars 1960, p. 221.
423 De Becker c. Belgique (déc.), no 214/56, 9 juin 1958, p. 235. Voir aussi le rapport de la Commission, dans lequel le cas du requérant est relégué à l’arrière-plan, l’examen ne portant plus que sur la compatibilité de la loi pénale avec l’article 10 de la Convention (De Becker c. Belgique [rapport], no 214/56, 8 janvier 1960, pp. 103 ss et en particulier p. 128).
424 Pour un commentaire de cette affaire, révélatrice du potentiel du droit de recours individuel, susceptible de provoquer des révisions législatives, voir BATES, pp. 207 ss.
425 La Cour rappelle souvent qu’en principe, elle n’examine pas une institution, un système ou une loi en tant que tels, mais se borne à analyser les problèmes soulevés par le cas concret. Pour deux exemples concernant la Suisse, voir F. c. Suisse, no 11329/85, 18 décembre 1987, § 31 ; Minelli c. Suisse, no 8660/79, 25 mars 1983,
§ 35.
426 A ce sujet, voir supra, nos 215 ss. La volonté de la Cour est sans équivoque : « Si le système mis en place par la Convention a pour objet fondamental d’offrir un recours aux particuliers, il a également pour but de trancher, dans l’intérêt général, des questions qui relèvent de l’ordre public, en élevant les normes de protection des droits de l’homme et en étendant la jurisprudence dans ce domaine à l’ensemble de la communauté des Etats parties à la Convention. » (Karner c. Autriche, no 40016/98, 24 juillet 2003, § 26).
427 Parmi une multitude d’arrêts depuis l’affaire De Becker, voir notamment les grandes affaires cités par RUEDIN, nos 234 ss, et BATES, pp. 149 ss et 153 ss. Sur la possibilité pour la Cour de prescrire aux gouvernements des
« mesures générales », voir aussi supra, nos 189 ss. On mentionnera ici l’exemple du nom de famille en Suisse.
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103 Dans le cas du contrôle d’une décision isolée, comme dans celui de la norme elle-même contraire à la Convention, l’objet de la requête, à l’origine, est ici un acte individuel et concret, si bien que la question de la qualité pour agir ne devra pas faire l’objet d’une appréciation différenciée. Le fait que la Cour constate in fine que l’acte normatif sur lequel se basait la décision attaquée est lui-même non conforme à la Convention importe peu ; une telle appréciation sera en revanche déterminante au stade de l’exécution de l’arrêt. Elle déterminera sa portée et l’obligation éventuelle, pour l’Etat concerné, de prendre des mesures non seulement individuelles, mais également générales428.
En définitive, la conception selon laquelle l’objet d’une requête dépend en règle générale de l’exercice par des organes publics de leurs prérogatives, au moyen principalement d’acte individuels et concrets, est demeurée inchangée429.
b) L’exception : un acte normatif
Si les demandes de contrôle abstrait d’actes normatifs430 sont donc en principe rejetées pour défaut de qualité de victime, soit pour incompatibilité ratione personae de la requête, la Commission et la Cour ont développé une jurisprudence d’une grande richesse à ce sujet et autorisé progressivement certaines exceptions.
Initialement, le but recherché consistait à garantir l’effectivité et la crédibilité du système de la Convention dans des cas tout à fait exceptionnels, lorsqu’exiger du requérant qu’il se réfère à une décision rendue à son détriment et épuise préalablement toutes les voies de recours internes aurait été impossible ou choquant. La casuistique tend cependant à révéler, dans la jurisprudence de la Cour, certaines failles qui soulèvent plusieurs questions fondamentales liées à l’exigence de la qualité pour agir prévue par l’article 34 de la Convention, à la sécurité du droit, au rôle de la Cour et à la subsidiarité du contrôle européen. Nous accorderons, plus loin, une place importante à cette problématique encore insuffisamment explorée431.
Peu importe, en tous les cas, que l’acte litigieux soit de rang constitutionnel, législatif voire « infralégislatif », c’est-à-dire édicté sur la base d’une délégation : la Cour
Portant devant la Cour des décisions des autorités internes, des requérants ont obtenu deux condamnations de ce pays, d’abord dans l’affaire Burghartz c. Suisse, no 16213/90, 22 février 1994, puis Losonci Rose et Rose c.
Suisse, no 664/06, 9 novembre 2010, arrêt dans lequel la Cour a affirmé, en des termes simples, que « le régime en vigueur en Suisse engendre une discrimination » fondée sur le sexe (§ 53). Les autorités n’avaient d’autre choix que de modifier le Code civil : une réforme du droit du nom est entrée en vigueur le 1er janvier 2013. En Grande-Bretagne, les affaires relatives au droit de vote des détenus (voir notamment Hirst c.
Royaume-Uni (no 2) [GC], no 74025/01, 6 octobre 2005, et les développements ultérieurs), qui participent de la même démarche de contrôle indirect des législations nationales, quelles qu’elles soient, sont à l’origine de vives controverses.
428 RUEDIN, nos 234 ss. Le contrôle indirect est aujourd’hui pratiqué par la Cour pour mettre en lumière les problèmes systémiques générateurs de requêtes répétitives : voir supra, nos 189 ss.
429 GRABENWARTER/PABEL, pp. 130 s., nos 6 s. ; ROGGE, Art. 34, nos 196 et 198 s. ; PEUKERT, no 47 ; MARTENET, pp. 627 s. ; HANGARTNER, pp. 138 s. Peu importe, aux yeux de la Cour, que l’Etat ait recours à des instruments du droit privé (Syndicat suédois des conducteurs de locomotives c. Suède, no 5614/72, 6 février 1976, § 37) ou que, d’un point de vue strictement formel, la décision soit incorporée à une « loi » (voir l’arrêt Les saints monastères c. Grèce, nos 13092/87 et 13984/88, 9 décembre 1994, §§ 54 s. et 63 ss, dans lequel la Cour a notamment examiné les dispositions d’une « loi » qui arrêtait le transfert à un organisme étatique d’une partie du patrimoine de certaines institutions religieuses).
430 Sur ces notions, voir infra, nos 827 ss.
431 Voir infra, nos 822 ss.
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entend le terme « loi » dans son « acception matérielle plutôt que formelle »432. Il n’est pas impossible en outre qu’une violation de la Convention découle d’un acte ne constituant pas à proprement parler un ensemble de règles de droit. On pense en particulier aux « ordonnances administratives » (circulaires, instructions, directives, etc.)433, certes en principe « dépourvues de force obligatoire vis-à-vis des administrés » lorsqu’elles sont édictées à l’attention des membres de l’administration sur la base d’un pouvoir hiérarchique et non pas d’un pouvoir normatif délégué, selon la conception classique retenue par la Cour434. Elles sont néanmoins susceptibles de déployer des effets externes435 pouvant justifier un contrôle par le juge436. Au demeurant, un tel acte ne constitue pas une « loi » au sens des paragraphes 2 des articles 8 à 11 de la Convention437. La Cour a par exemple accepté d’examiner dans l’abstrait une
« circulaire », mais celle-ci avait été édictée en vertu d’un pouvoir normatif438. 2. Un acte matériel
L’action de l’Etat et de ses agents ne se résume pas à l’adoption de règles générales et abstraites, puis, sur leur base, d’actes individuels et concrets à l’égard des administrés.
Ce constat vaut notamment en matière de droits de l’homme, dans la mesure où les violations les plus graves sont souvent commises par l’usage du fait. Il suffit de penser par exemple aux atteintes à la vie ou aux mauvais traitements (articles 2 et 3 de la Convention).
Au Congrès de Bruxelles début 1949, le Mouvement européen avait fait le choix d’énumérer les actes attaquables. Dans son projet figurait alors la mention de « voies de fait », une précision qui ne fut pas retenue au moment de présenter le texte au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe439. L’affaire Golder c. Royaume-Uni, si importante pour ce qui concerne l’interprétation de la Convention et en particulier de son article 6, présente un intérêt dans ce contexte également. Formellement, empêcher le requérant de prendre contact avec un avocat ne revenait pas à lui interdire de saisir un tribunal, mais de fait, le résultat était le même : aucune action ne pouvait être entreprise. La Cour précisa alors qu’« un obstacle de fait peut enfreindre la Convention à l’égal d’un obstacle juridique »440.
432 Frérot c. France, no 70204/01, 12 juin 2007, § 57 ; Lavents c. Lettonie, no 58442/00, 28 novembre 2002, § 135 et les références citées. Ainsi, une « décision » valant adoption de dispositions réglementant la profession d’avocat a été traitée comme un acte contenant des règles de droit indépendamment de son intitulé, dans la mesure où cette décision avait « valeur normative » (Michaud c. France, no 12323/11, 6 juin 2012, § 52).
433 Une notion développée par la doctrine, en droit suisse. Voir notamment MAHON, vol. I, no 198 ; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, vol. I, nos 1646 ss ; MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, pp. 420 ss ; HÄFELIN/HALLER/KELLER/ THURNHERR, nos 1854 s.
434 Frérot c. France, no 70204/01, 12 juin 2007, § 59.
435 MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, pp. 427 ss.
436 BOLKENSTEYN, pp. 62 s.
437 Frérot c. France, no 70204/01, 12 juin 2007, § 59.
438 Enerji Yapı-Yol Sen c. Turquie, no 68959/01, 21 avril 2009, §§ 19 ss et 26 s.
439 Voir supra, nos 71 et 89. Telle qu’adoptée en 1950, la Convention ne contenait alors plus aucune mention des actes attaquables.
440 Golder c. Royaume-Uni, no 4451/70, 21 février 1975, § 26. Voir aussi HANGARTNER, pp. 137 s. ; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, vol. I, no2073 : le principe est simple en droit conventionnel, puisque dans tous les cas, le requérant doit pouvoir faire valoir ses droits par le biais d’une requête individuelle (article 13 de la Convention). En droit suisse par exemple, le contentieux de droit public est bâti autour de la décision. A la suite de l’introduction d’un « droit d’accès au juge » à l’article 29a de la Constitution fédérale, la loi fédérale sur la procédure administrative, du 20 décembre 1968 (RS 172.021), a toutefois été révisée pour permettre au 283
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105 Outre les cas de violences et d’obstacles de pur fait, la Cour a par exemple accepté d’examiner le contenu d’ouvrages publiés par l’Etat441, mais dénié la qualité de victime à une organisation requérante qui critiquait un rapport parlementaire cité ultérieurement lors la mise en œuvre de mesures qui ne la concernaient pas442.
3. Une « pratique administrative »
A l’occasion des premières affaires interétatiques, la Commission et la Cour ont mis au point le concept de « pratique administrative », tant il est vrai que des faits contraires à la Convention sont parfois révélateurs de dysfonctionnements de grande ampleur. Une telle pratique administrative peut, dans certains cas, faire l’objet d’une requête invitant la Cour à y mettre un terme et non à statuer sur chaque cas individuellement. Les aspects individuel et systémique ne s’excluent toutefois pas et peuvent même se renforcer en constituant deux dimensions d’une même requête443.
La reconnaissance de l’existence d’une pratique administrative par la Cour suppose la réalisation de deux conditions : la « répétition » d’actes et leur « tolérance officielle »444. A l’origine, la notion de pratique administrative a principalement été développée sur le terrain de l’article 3445, mais sa portée a logiquement été étendue à d’autres dispositions de la Convention et de ses Protocoles446.
Sans l’exclure totalement, la Cour s’est en principe montrée réticente à admettre l’existence d’une pratique contraire à la Convention sur la base d’une requête individuelle447. Une victime ne saurait donc faire l’impasse, dans sa requête, sur les actes de droit ou de fait dont elle a elle-même subi les effets, même s’ils s’inscrivent dans le cadre d’une pratique plus large selon elle448. Au contraire, le requérant aura tout
justiciable d’obtenir une décision formelle de l’autorité concernant les actes matériels portant atteinte à ses droits (article 25a). Cette décision peut ensuite être contestée. Sur ce sujet, voir MOOR/POLTIER, pp. 27 ss, en particulier pp. 39 ss, et les nombreuses références citées.
441 Aksu c. Turquie [GC], nos 4149/04 et 41029/04, 15 mars 2012 (voir infra, no 599).
442 Fédération chrétienne des témoins de Jéhovah de France c. France (déc.), no 53430/99, 2 novembre 2001 (voir infra, no 608). incompatible avec l’article 3, mais pas de torture). Voir PICARD, p. 609.
446 Géorgie c. Russie(I) [GC], no 13255/07, 3 juillet 2014 (pratiques d’arrestation, de détention et d’expulsion de ressortissants géorgiens contraires aux articles 3, 5 par. 1 et 4 du Protocole no 4) ; Chypre c. Turquie [GC], no 25781/94, 10 mai 2001 (violation des articles 6, 8 et 13).
447 Dans diverses affaires concernant la Turquie, la Cour a systématiquement refusé de se prononcer au motif d’un manque d’éléments de preuve (Tanrıkulu c. Turquie [GC], no 23763/94, 8 juillet 1999, §§ 120 s. ; Yaşa c.
Turquie, no 22495/93, 2 septembre 1998, §§ 116 s. ; Kurt c. Turquie, no 24276/94, 25 mai 1998, §§ 166 ss ; Akdivar et autres c. Turquie, no 21893/93, 19 septembre 1996, § 88). Elle a également laissé la question ouverte dans l’arrêt Sargsyan c. Azerbaïdjan [GC], no 40167/06, 16 juin 2015, § 119. Dans l’affaire Caraher c.
Royaume-Uni (déc.), no 24520/94, 11 janvier 2000, pp. 19 ss, elle a tranché par la négative. Voir aussi l’arrêt Bottazzi c. Italie [GC], no 34884/97, 28 juillet 1999, § 22, dans lequel la Cour a qualifié de « pratique administrative » la durée excessive d’une procédure, abusivement toutefois, comme le relève à juste titre le juge dissident. S’agissant de l’ancienne Commission, voir l’affaire Donnelly et autres c. Royaume-Uni (déc.), nos 5577/72 et 5583/72, 5 avril 1973.
448 Une requête peut porter sur une pratique administrative pour autant que le requérant apporte un commencement de preuve de cette pratique (voir infra, n. 449) et qu’il en ait lui-même été victime (Donnelly et autres c. Royaume-Uni (déc.), nos 5577/72 et 5583/72, 5 avril 1973, p. 146).
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intérêt à mettre d’abord l’accent sur sa situation personnelle, compte tenu par ailleurs des exigences spécifiques liées à la qualité pour agir et de la jurisprudence relative au contrôle indirect – voire parfois direct – d’actes normatifs, évoquée précédemment449. Il y a donc une forme d’analogie, au moins dans le résultat, entre le traitement des allégations de pratiques administratives d’une part, et de problèmes systémiques de type législatif d’autre part. En réalité, il est permis de douter de la pertinence d’une telle distinction de nos jours dans le cadre de l’exercice du droit de recours individuel, dans la mesure où la Cour s’efforce désormais de traiter efficacement les « problèmes systémiques » de tout ordre, sélectionnant pour procéder à un contrôle de type indirect les dossiers qui s’y prêtent le mieux parmi, le plus souvent, de nombreuses requêtes similaires450.