Conference Proceedings
Reference
Surveillance et contrôles de l'administration
BELLANGER, François (Ed.), TANQUEREL, Thierry (Ed.)
BELLANGER, François (Ed.), TANQUEREL, Thierry (Ed.). Surveillance et contrôles de l'administration. Genève : Schulthess, 2008, 211 p.
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:13179
Disclaimer: layout of this document may differ from the published version.
Journée de droit administratif 2008
Surveillance et contrôles de
l'administration
Édité par
François Bellanger et Thierry Tanquerel
Schulthess ~ 2008
EDITIONS ROMANDES
S
Information bibliographique de ,Die Deutsche Bibliothek>
Die Deutsche Bibliothek a répertorié cette publication dans la Deutsche Nationalbibliogra- fie; les données bibliographiques détaillées peuvent être consultées sur Internet à l'adresse ,httpJ/dnb.ddb.de>.
Tous droits réservés. Toute traduction, reproduction, représentation ou adaptation intégrale ou partielle de cette publication, par quelque procédé que ce soit (graphique, électronique ou mécanique, y compris photocopie et microfilm), et toutes formes d'enregistrement sont strictement interdites sans l'autorisation expresse et écrite de l'éditeur.
1:> Schulthess Médias Juridiques SA, Genève· Zurich· Bâle 2008
ISBN 978-3-7255-5737.Q www.schulthess.com
CHRISTIAN SERMIER, FRÉDÉRIC VARONE
FRANÇOIS BELLANGER
ETIENNE POLTIER
ULRICH ZIMMERLI
EIVIND SMITH
THIERRY TANQUEREL
GABRIELLA BARDIN ARIGONI
Sommaire
Avant-propos ... 7
Architecture de la surveillance à Genève: état des lieux et
perspectives ... 9
Contrôle financier, contrôle de
gestion et audit interne ... 41
La surveillance des entités
décentralisées ... 67
Le contrôle parlementaire ... 111
Le contrôle de l'administration
par les citoyens en Europe ... 151
Le contrôle de l'administration
par les citoyens en Suisse ... 169
Evaluation des politiques publiques
et contrôle de l'administration ... 197
Avant-propos
Le présent ouvrage réunit les actes de la ll'mo Journée de droit admi- nistratif organisée par la Faculté de droit de l'Université de Genève, le 29 janvier 2008, sur le thème de la surveillance et des contrôles de l'administration.
L'évolution de l'appareil étatique a été marquée ces dernières décennies par un mouvement croissant de décentralisation et d'autonomisation des entités administratives. Cette force centrifuge a engendré un be- soin accru de contrôle de l'activité administrative. Il fallait, d'une part, compenser l'affaiblissement du lien hiérarchique qui caractérisait l'ad- ministration centralisée traditionnelle et, d'autre part, répondre à une exigence de responsabilisation des agents de l'Etat qui émane aussi bien de la société civile que des parlements, notamment en raison des contraintes budgétaires.
Les procédures de surveillance se sont dès lors multipliées, de même que les organes chargés de les mettre en œuvre. Certaines, tirant leur légitimité du pouvoir budgétaire du parlement, visent essentiellement à vérifier que l'utilisation des fonds publics respecte les règles en vigueur.
D'autres, plus orientées sur l'efficacité de l'action étatique, cherchent da- vantage à évaluer comment et avec quel succès les unités administratives remplissent leur mission. Entre ces deux pôles, des formes hybrides de contrôle sont également apparues.
Il y avait donc un intérêt certain à tenter de mettre en lumière - dans une double perspective juridique et de science politique -les différentes formes de contrôle non judiciaire de l'administration, qui sont devenues aujourd'hui extrêmement complexes. L'ouvrage présente ainsi l'archi- tecture de la surveillance, puis aborde les aspects financiers, de gestion et d'audit, la surveillance des entités décentralisées, le contrôle parle- mentaire, le contrôle par les citoyens en Europe et en Suisse, ainsi que l'évaluation des politiques publiques.
Les éditeurs ne sauraient conclure cet avant-propos sans remercier le Centre d'étude, de technique et d'évaluation législative de l'Université de Genève (CETEL) de son soutien et exprimer leur profonde gratitude à
Avant-propos
Mesdames Coralie Héritier, Maria Rodriguez, Roswitha Petr y, Ariane Tschopp, ainsi qu'à Monsieur René Oproiu pour leur contribution es- sentielle à la préparation du colloque et de cette publication.
François Bellanger Thierry Tanquerel
Architecture de la surveillance à Genève:
état des lieux et perspectives
CHRISTIAN SERMIER
Collaborateur scientifique de l'IDHEAP de Lausanne
FRÉDÉRIC VARONE
Professeur à l'Université de Genève
I.
Introduction
Selon les termes de la Constitution genevoise du 24 mai 1847 (Cst.!
GE)', la Cour des comptes (CDC) est chargée de mener «un contrôle indépendant et autonome de l'administration cantonale, des institutions cantonales de droit public et des organismes subventionnés» (art. 141, al. 1 Cst.lGE). Dernier maillon d'une chaîne d'instances créées suc- cessivement depuis une décennie, la CDC complète le dispositif insti- tutionnel de surveillance et de contrôle qui comprenait d'ores et déjà la Commission externe d'évaluation des politiques publiques (CEPP), l'Inspection cantonale des finances (ICF), les commissions parlemen- taires des finances (CF) et de contrôle de gestion (CCG), ainsi que le système de contrôle interne (SCI) qui est en cours d'élaboration au sein des départements.
Bien que l'institutionnalisation de la CDC ait été acceptée par la quasi unanimité du Grand Conseil, les débats parlementaires ont logiquement porté sur l'insertion et la plus-value de la CDC dans le dispositif exis- tant. Cette interrogation est toujours d'une haute actualité politique.
En effet, le Conseil d'Etat a proposé au début octobre 2007 une refonte de la législation genevoise sur le contrôle interne et la surveillance de la gestion administrative et financière de l'Etat (PL 10126), révision qui impliquerait la redistribution de certaines tâches entre la CDC et l'ICF notamment.
RS/GE A 2 00.
CHRISTIAN SERMIER 1 FRtOÉRIC VARONE
La question de la cohérence du dispositif de surveillance et de càntrôle dans le canton de Genève, matérialisée par les institutions précitées, se pose donc avec insistance et acuité. Afin d'y apporter des premiers éléments de réponse, notre argumentation s'articule en trois temps: une brève revue historique de la mise sur pieds des instances de contrôle (II), afin de déterminer l'esprit de la loi et le contexte dans lequel elles ont concrètement émergé; une analyse de la conception légale et, plus avant, du fonctionnement effectif du dispositif institutionnel de contrôle (III), et finalement, une brève mise en perspective par la discussion sommaire des projets de révision en débat (IV). .
II. Evolution historique du dispositif de contrôle
Selon les principes de la séparation des pouvoirs et de la supériorité du parlement sur le gouvernement, une première loi fédérale sur les rapports entre les conseils institue, en 1849, des commissions non permanentes pour examiner les budgets et les comptes de l'Etat. En octobre 1902, ces commissions deviennent permanentes et le dispositif de contrôle est complété par une délégation des finances. La volonté d'instituer des ins- tances indépendantes est par contre plus récente. Dans le canton de Genève, elle ne devient manifeste qu'en 1995.
A. La Commission externe d'évaluation des politiques publiques et l'Inspection cantonale des finances
La loi sur la surveillance administrative et financière et l'évaluation des politiques publiques du 19 janvier 1995 (LSGAF/GE)' remplace la loi sur le contrôle financier cantonal et le contrôle de gestion du 7 mai 1976 en renforçant la surveillance de l'Etat selon trois axes: «a) L'in- troduction d'un système de normes de contrôle du fonctionnement des services et leur certification par un organisme spécialisé extérieur aux administrations (<< contrôle qualité »); b) La surveillance de la gestion administrative et financière avec un accent sur la révision des comptes, d'une part, et sur les notions de rendements et de rentabilité écono-
2 RS/GE Dl 10. La LSGAF est, à l'origine, le projet de loi 7123 (PL 7123), mis au point par la Commission des finances in corpore et présenté au Grand Conseil en préconsultation le 23 septembre 1994.
Architecture de la surveillance à Genève: état des lieux et perspectives
mique, d'autre part (ICF); c) L'évaluation des politiques, il s'agit là d'un domaine nouveau qui doit offrir au Conseil d'Etat et au Grand Conseil un instrument approprié de mesure du succès ou de l'échec d'un pro- gramme ou d'une politique par rapport aux dispositions légales et bud- gétaires votées (CEPP) » (PL 7123, Exposé des motifs).
L'origine de la LSGA F tient dans une conjonction de plusieurs éléments qui ont poussé la Commission des finances (CF) du Grand Conseil à mandater les juristes du Département des finances afin de mettre au point ce projet. Premièrement, les comptes largement déficitaires de l'Etat accusent, en 1994, un passif de plus de 400 millions. Deuxième- ment, une loi votée une année plus tôt et portant sur la gestion admi- nistrative et financière de l'Etat (LGAF/GE)' a consacré la modernisa- tion de la gestion administrative et financière du canton inspirée par les principes et instruments de la Nouvelle Gestion Publique. La LSGAF ancre, à son tour, la nécessité de surveiller l'application et les effets de ce nouveau paradigme de management de la res publica. Troisièmement, les préoccupations citoyennes quant à la gestion considérée par trop dis- pendieuse des deniers publics se sont finalement matérialisées, en 1993, par le dépôt .d'une initiative populaire restée fameuse sous l'appella- tion «Initiative 100» (IN 100). Celle-ci proposait un audit général de tous les services de l'Etat et des institutions qui en dépendent par une fiduciaire privée. Si la CF n'a pas voulu donner à la LSGAF la qualité d'un contre-projet constitutionnel à l'IN 100, elle ne reste pas moins la réponse de l'Etat face aux pressions populaires pour la maîtrise du fonctionnement et des dépenses du canton. Enfin, et certainement dans une moindre mesure, les membres de la CF relèvent les limites générales de la surveillance de l'Etat, notamment du fait de la non-professionnali- sation et de la non-permanence des organes de contrôle de l'époque.
La LSGAF est ainsi conçue à la manière d'une «fusée à trois étages» 4 dont le système de contrôle interne, soit «un ensemble de règles d'orga- nisation et de normes de gestion et de comportement que se donne une entreprise ou une administration à partir d'un cadre général et dont le
RS/GE Dl 05.
" PIERRE-FRANÇOIS UNGER, Débats parlementaires PL 7123. séance du 19 janvier 1995.
CHRISTIAN SERMlER 1 FRtD~RIC VARONE
respect intelligent garantit la qualité des «proceSSUS» de production, et, partant, la qualité des prestations livrées» (PL 7123, Exposé des motifs), constitue le premier étage. L'Inspection cantonale des finances, soit l'organe supérieur de contrôle financier de l'administration et des institutions qui dépendent de l'Etat, représente le deuxième étage. En- fin, le troisième étage se traduit par la transformation du «conseil des sages» qu'était la Commission extra-parlementaire de contrôle de ges- tion en une Commission externe d'évaluation des politiques publiques (CEPP) renouvelée dans ses compétences (soit l'~valuation de l'utilité des prestations), son indépendance (un droit d'autosaisine) et sa trans- parence (la publication d'un rapport annuel d'activité).
La CEPP remplace l'ancienne commission extra-parlementaire de contrôle de gestion, considérée alors comme «l'organe extérieur supé- rieur d'examen du fonctionnement de l'Etat» (PL 7123, Exposé des mo- tifs). Ce «conseil des sages» était compétent pour évaluer la qualité de la gestion du Conseil d'Etat et notamment les coûts du service public. Sans droit d'autosaisine, il travaillait exclusivement sur demande de l'exécutif sans que ses rapports ne soient rendus publics, et rares étaient les dé- putés connaissant effectivement la réalité du travail de la commission.
L'effort de dépoussiérage de la commission s'est effectué tant au niveau organisationnel et statutaire qu'au regard des compétences octroyées.
La nouvelle CEPP bénéficie ainsi d'un secrétariat permanent censé dé- charger le travail des commissaires. Elle acquiert le droit d'autosaisine et ses membres sont nommés pour une période de huit ans non renou- velable. Un rapport annuel d'activité est mis à la disposition du grand public'. Quant à son champ de compétences, la nouvelle CEPP peut réaliser des évaluations législatives selon les critères de «proportionna- lité et de subsidiarité., et procéder à «l'évaluation de l'organisation des administrations et entités publiques en regard des buts politiques que le législateur leur assigne., et du «rapport coût-utilité des prestations et des dépenses consenties par rapport aux effets escomptés» (art. 16, al. 2 PL 7123).
Dès son premier rapport de 1997, la CEPP obtint l'autorisation du Conseil d'Etat de publier systématiquement chacune de ses évaluations, bien que rien de tel ne fût prévu dans la LSGAF.
Architecture de la surveillance à Genève: état des lieux et perspectives
Les attentes vis-à-vis de la CEPP sont alors pour le moins ambitieuses.
Par exemple, PIERRE-FRANÇOIS UNGER (PDC) avance que: «(La CEPP) devrait, sans nul doute, devenir à terine un élément permanent et in- dispensable pour la définition des stratégies de l'Etat permettant aussi bien l'ajustement rapide de telle ou telle politique que la mesure des ef- fets attendus d'une politique nouvelle'". On espérait alors que la CEPP fournirait un à deux rapports par mois.
Force est toutefois de mesurer l'écart entre les intentions du Grand Conseil et ce qu'il est réellement advenu de la CEPPo Durant la période 1997-2007, la CEPP a produit 20 rapports, soit en moyenne deux par année. Ce qui atteste que les parlementaires avaient une conception tout à fait imparfaite de ce qu'est l'évaluation des politiques publiques et qu'ils n'ont pas donné les moyens matériels et financiers nécessaires à la CEPP pour qu'elle remplisse son ambitieuse mission. Cette réalité est aussi le fait de la CEPP elle-même. La commission a en effet passé les deux premières années de son existence (1995-1997) non seulement à se faire connaître auprès de l'administration, mais aussi à définir son rôle, sa mission et la place qu'elle entendait occuper au sein du dispositif de contrôle. Dans le champ des possibles qu'offrait la LSGAF en termes de compétences de contrôle, la CEPP s'est finalement décidée à se consacrer uniquement à l'évaluation législative rétrospective des effets. Pourtant, selon la LSGAF, elle aurait pu étendre son spectre de surveillance sur des modalités et des critères de jugement très différents 7. Finalement, il faut souligner le désintérêt soudain du Grand Conseil pour la CEPP, suite à l'influence de l'IN 100 qui aboutit devant le peuple. L'entreprise d'audit ARTHUR ANDERSEN accédait dès lors aux dossiers de l'administration genevoise en même temps que la CEPP, pour ne pas faire doublon avec l'audit général de l'Etat, se profilait comme un centre d'évaluation légis- lative, sans pour autant mobiliser une forte attention des députés. Il faut d'ailleurs attendre 2002 pour que le Grand Conseil, par l'intermédiaire de la CCG, ne mandate pour la première fois la CEPPo
6 Premier débat sur le PL 7123, séance 1 du 19 janvier 1995.
7 PL 7123, Exposé des motifs: «Une lecture attentive de l'art. 16 du projet de loi démomre, en eHet, que le prérogatives de la commission d'évaluation s'étendenr bien du contrôle de gestion à l'examen de questions plus vastes et plus complexes, telles que la pertinence, l'efficacité, la rationalité de la répartition des tâches entre le secteur public et le secteur privé, la répartition des tâches entre les collectivités publiques entre elles, l'évolution des dépenses publiques par habitant, etc. ».
CHRISTIAN SERMIER 1 FRÉDÉRIC VARONE
Le PL 7123 consacre également la transformation du contrôle finan- cier cantonal, également instauré par la loi du 7 mai 1976, en une ins- tance aux pouvoirs de surveillance étendus: /'Inspection cantonale des finances (ICF).
L'ICF se voit renouvelée dans sa mission d'organe de contrôle financier interne et, au-delà, tend à devenir un véritable instrument d'audit de l'Etat. Elle ne se limite plus aux seules critères de la stricte surveillance financière (<< l'équilibre budgétaire, la couverture des charges par des re- venus propres, le respect des règles générales de la comptabilité, etc. ,,8), mais développe dorénavant des compétences dans le contrôle de gestion, sur la base des critères de rendement et d'efficacité (art. 4 PL 7123). Il s'agit dès lors, pour l'ICF, d'émettre une «appréciation sur la qualité de la gestion et des productivités des différents services de l'Etat ,,'. En plus de cela, l'ICF devient l'organe compétent pour juger la qualité de la mise en œuvre du système de contrôle interne à l'administration (art. 6, al. 1 PL 7123).
Formellement, l'ICF est censée se mettre à «disposition du Conseil d'Etat et de la Commission des finances du Grand Conseil dans leur exercice de la haute surveillance de l'administration" (art. 4, al. 4 PL 7123). On constate néanmoins que l'ICF est d'abord conçue comme une instance proche du Conseil d'Etat: l'influence du gouvernement concerne aussi bien la saisie de l'ICF (art. 7, al. 1 PL 7123) et le traitement des rap- ports (art. 8, al. 3 PL 7123), que son organisation interne (art. 11, al. 2 PL 7123). Les députés considèrent du reste l'ICF comme un outil de contrôle lié d'abord à l'exécutif: «(Le PL 7123) propose de renforcer et d'élargir la mission du contrôle financier interne pour en faire un instru·
ment d'audit interne permanent à disposition du Conseil d'Etat et des services ( ... )10". Bien qu'on l'on affirme à l'article 11 du projet de loi que l'inspection est «autonome et indépendante », le Conseil d'Etat garde la haute main sur l'institution, dans l'esprit des députés à tout le moins.
De fait, il faut attendre la création de la Commission parlementaire
JEAN-CLAUDE VAUDROZ (PDC), Rapport de la Commission des finances, PL 7123·A.
9 NICOLAS BRUNSCHWIG (L), PL 7123, Exposé des motifs.
10 MICHEL BALESTRA (L), Débats parlementaires PL 7123, séance du 19 janvier 1995.
Architecture de la surveillance à Genève: état des lieux et perspectives
de contrôle de gestion (CCG) en 1999 pour que les rapports de l'ICF échappent à l'usage exclusif des ministres de la République.
Le raisonnement politique à l'origine de ces deux premières instances de contrôle (CEPP et ICF) est le même: il s'agit « d'accroître l'indépendance des organes de surveillance, leur donner des moyens adéquats, augmen- ter la pu blicité des rapports et étendre le domaine des contrôleurs à l'évaluation des politiques et aux notions de coût/utilité des prestations publiques et de rentabilité» (PL 7123, Exposé des motifs).
B. La Commission parlementaire de contrôle de gestion
En novembre 1996, des députés de l'Alliance de Gauche déposaient un projet de loi (PL 7545) en vue de créer une nouvelle commission de contrôle de gestion extra-parlementaire chargée de superviser le travail de l'!CF. Cette proposition, principalement motivée par les scandales liés à la déroute de la Banque cantonale de Genève, fut, au bénéfice d'un remaniement total du projet de loi, à l'origine de l'instauration de la Commission parlementaire de contrôle de gestion (CCG).
A côté des remous de l'affaire de la BCGE, le projet de loi remanié par la Commission de l'audit" doit beaucoup à une prise de conscience du Grand Conseil quant à son incapacité d'exercer son pouvoir de sur- veillance sur le gouvernement et son administration. Cette prise de conscience intervient alors que le Conseil d'Etat et le Grand Conseil réfléchissent aux conséquences institutionnelles de l'audit général de l'Etat. Il apparaît très vite à la Commission de l'audit que les structures de contrôle mises en place par la LSGAF ne sont pas exploitées par le parlement et que, dans les faits, il n'exerce que très partiellement son pouvoir de haute de surveillance. En plus de cela, il apparaît à ses membres que les réactions du Conseil d'Etat quant à l'appréciation glo- bale de l'audit général (RD 272 et RD 288) laissent planer un certain nombre de doutes quant à la volonté du gouvernement de mettre en œuvre les réformes de l'Etat. A ce titre, il fut d'ailleurs inscrit dans la loi que· la nouvelle Commission de contrôle de gestion serait aussi chargée du contrôle de la réforme de l'Etat.
11 La Commission de l'audit est une commission parlementaire ad hoc chargée spé- cifiquement d'étudier les résultats de l'audit général de l'Etat mené par l'entreprise ARTHUR ANDERSEN.
CHRISTIAN SERMIER 1 FRÉDÉRIC VARONE
Le PL 7545 peut donc être compris comme une tentative d'appropriation par le parlement de la philosophie et des structures de contrôle telles qu'elles avaient été mises au point par l'intermédiaire de la LSGAF. A titre d'exemple, la Commission des finances, occupée à l'examen des comptes et du budget, n'était pas à même de remplir une mission de haute surveillance autre que purement financièrel2 (contrôle par le bud- get). La commission, contrairement à ce que prévoyait la LSGAF, n'avait jamais reçu les rapports annuels de l'ICF qui restait définitivement l'ins- trument exclusif du Conseil d'Etat". Qui.plus est, la Commission des finances ne pouvait investiguer au sein de l'administration sans deman- der la levée du secret de fonction par le conseiller d'Etat en charge du département contrôlé. Au chapitre du suivi des recommandations de la CEPP par le Conseil d'Etat, celui-ci a attendu six années pour fournir son premier rapport à la Commission des finances alors même que la LSGAF prévoyait un rapport par année.
La principale innovation du PL 7545 concerne la création de la CCG, qui devient l'instrument privilégié de la haute surveillance parlemen- taire. Celle-ci est désormais chargée de manière permanente de sur- veiller les activités de l'administration centralisée et décentralisée et de tous les organismes subventionnés par l'Etat ou dépendant de celui-ci.
En outre, elle devient l'organe de contrôle de la réforme de l'Etat. Point important, le secret de fonction ne lui est pas opposable, et, même si elle ne possède pas de service de surveillance propre, la CCG peut man- dater l'ICF, la CEPP ou des experts externes afin de mener à bien ses missions. Elle est également saisie de l'intégralité des rapports de l'ICF et de la CEPP et veille désormais à ce que le Conseil d'Etat rende des comptes quant à son suivi des recommandations faites par la CEPP, conformément à la LSGAF.
En guise de conclusion, si la LSGAF a permis d'affirmer la nécessité de mettre en place des structures de contrôle efficaces, le PL 7545 a quant à lui permis au parlement de faire sienne cette nécessité: ce der- nier s'approprie un peu mieux les structures de contrôle matérialisées
12 Rapport de la Commission ad hoc audit de l'Etat chargée d'étudier les rapports du Conseil d'Etat RD272 et RD288, 1" décembre 1998.
13 Rapport de la Commission ad hoc audit de l'Etat chargée d'étudier le PL 7545, 10 février 1999.
Architecture de la sur\'eillance à Genève: état des lieux et perspectives
par la LSGAF (ICF et CEPP) en même temps qu'il crée une structure de contrôle propre, i.e. parlementaire: la CCG. Il y a donc une certaine continuité ou logique entre les deux projets de loi (PL 7123 et PL 7545), puisque le PL 7545 complète les types de surveillance en réaffirmant, à côté des modalités de contrôle interne et externe, l'opportunité d'une haute surveillance parlementaire forte.
C. La Cour des comptes
La Cour des comptes (CDC) a été approuvée le 10 juin 2005 par le Grand Conseil. Elle tire son origine des projets de loi 8447 et 8448, déposés le 30 janvier 2001. L'audit ARTHUR ANDERSEN soulignait déjà l'absence, dans le canton de Genève, d'un «organisme public, indépendant de l'exé- cutif et du législatif, chargé de contrôler la bonne utilisation des deniers publics, et dont les rapports sont rendus publics "14. Ce dernier élément devait compléter, pour les promoteurs des projets de loi, le dispositif institutionnel de contrôle: la CDC assurerait «un autre type de contrôle de l'administration, indépendant de toute autorité politique »15. La plus- value de cette nouvelle institution de surveillance se situait donc bien dans la place institutionnelle qu'elle devait occuper: au Conseil d'Etat l'ICF, au Grand Conseil la CCG, et au peuple la CDC. Ses missions seraient de: «vérifier la sincérité et la régularité des comptes du service public; contrôler la légalité des activités de l'Etat et des opérations dé- crites dans les comptes; contrôler la qualité de la gestion, c'est-à-dire s'assurer du bon emploi des fonds publics ou des ressources allouées à une entreprise ou à une association subventionnée »16,
Une des idées fortes issue de la réflexion des parlementaires est que la CDC est bien une instance de contrôle complémentaire qui effec- tue, en quelque sorte, «la synthèse entre l'ICF (technique) et la CEPP (politique) "17. La plus-value de la CDC découle donc aussi bien de son indépendance vis-à-vis du pouvoir politique que de sa mission, à
14 Audit ARTHUR ANDERSEN, cité par J'exposé des motifs des projets de loi 8447 et 8448,30 janvier 2001, p. 6.
15 Exposé des motifs des projets de loi 8447 et 8448, 30 janvier 2001, p. 6.
JO Id., pp. 7 et 8.
i7 Rapport de la Commission des finances chargée d'étudier le PL 8448, 24 mai 2005, p. 13.
CHRISTIAN SERMIER 1 FRtnfRIC VARONE
mi-chemin entre la seule expertise technique et des considérations plus politiques sur l'évaluation des rapporrs coût-bénéfice de la législation.
Relevons également la forte portée symbolique de la création de la COCo Il a en effet été décidé, suite notamment à l'avis de droit rendu par le professeur BLAISE KNAPP, que la cour serait inscrite dans le marbre de la Constitution; sa création entraînerait une votation populaire. Ainsi, l'exposé de motifs du projet de loi (page 8): «La votation populaire qui s'ensuivrait serait sans doute un acte fort en faveur d'une gestion trans- parente des deniers publics, et la volonté même de créer une Cour des comptes renforcera assurément la crédibilité du monde politique et de sa gestion des deniers publics ». Il ne pouvait toutefois s'agir d'un qua- trième pouvoir puisque la COC ne possède pas de pouvoir décisionnel:
la mise en œuvre de ses recommandations reste l'apanage de l'exécutif ou du législatif.
O. Conclusions rétrospectives
Les débats successifs sur les diverses autorités de surveillance ont sur- tout porté sur les modalités du contrôle. Le législateur se concentre ainsi plus sur le positionnement institutionnel des instances (cf. les distinc- tions entre contrôle interne, externe et parlementaire) que sur les tâches de contrôle qui leur sont assignées, à savoir sur ce qui doit être contrôlé, selon quelles priorités et à l'aune de quels critères.
L'aspect symbolique de l'institutionnalisation des instances de contrôle est tout à fait central. A chaque «ajout» d'une nouvelle organisation au sein du dispositif correspond un scandale ou une difficulté majeure rencontrée par la classe politique du canton. La précédente décennie fut en effet particulièrement riche en tapages médiatiques quant à une uti- lisation approximative des fonds publics: de la BCGE à l'université, en passant par les offices des poursuites et faillites et, bien sûr, les déficits des finances publiques et la dette de l'Etat.
L'institutionnalisation de la politique publique de contrôle à Genève est avant tout de nature organisationnelle. Très peu de règles procédu- raIes sont ancrées juridiquement, compte tenu notamment de l'échec du PL 7118 qui prévoyait une évaluation systématique de toutes les législations cantonales. Les clauses évaluatives demeurent ainsi rares.
A l'inverse, chaque instance du dispositif de contrôle jouit d'un droit
Architecture de la surveillance à Genève: état des lieux et perspectives
d'autosaisine. Le choix des sujets de contrôle est donc avant tout le fait des instances elles-mêmes, sans que des priorités politiques de contrôle ne soient clairement établies. Seul le système de contrôle interne, que nous n'avons pas discuré ici, relève d'une institutionnalisation procédu- raie. Ce troisième constat est clairement lié aux deux premiers: d'abord, l'institutionnalisation organisationnelle du contrôle rejoint les préoc- cupations constantes des députés quant à la place des instances au sein de l'Etat. Ensuite, le fait de mettre l'accent sur l'aspect organisationnel permet de "rendre visible» les instances de contrôle, renforçant en cela l'impact symbolique de leur création.
III.
E.tatdes lieux du dispositif de contrôle
Afin d'évaluer la cohérence du dispositif institutionnel de contrôle nous recourons à quatre dimensions: l'étendue des domaines de contrôle, la pluralité des critères de jugement qui sous-tendent les contrôles, les mé- canismes de coordination existant entre les instances de contrôle et leur indépendance respective vis-à-vis du pouvoir exécutif.
Notre appréciation ne saurait être définitive, car il existe d'autres cri- tères d'évaluation d'un dispositif institutionnel, par exemple sa capacité d'adaptation à des changements contextuels ou son ,degré de conflicrua- lité interne. Qui plus est, nous n'abordons pas les effets induits par les contrôles réalisés par les instances sur le autorités politiques, l'appareil bureaucratique et les citoyens, plus particulièrement sur la légitimité des institutions publiques, l'allocation des deniers publics, les pratiques internes de l'administration, la qualité des prestations fournies aux usa- gers, la capacité de l'Etat à résoudre des problèmes collectifs, etc. Pour des raisons de faisabilité pratique, nous ne regardons donc pas les suites qui sont concrètement données aux constats et recommandations des rapports rédigés par les instances de contrôle, mais nous recensons uni- quement les rapports existants.
Notre postulat de base se résume comme suit: un dispositif est cohérent dans la mesure où il permet de contrôler la part la plus large des acti- vités de l'Etat et selon des critères de jugement complémentaires. Cette exigence de complémentarité est souvent tributaire d'une coordi'lation entre les instances. A l'inverse, un dispositif institutionnel de contrôle demeure incohérent s'il laisse une part importante de l'Etat en dehors de
CHRISTIAN SERMIER 1 FRÉDÉRIC VARONE
tout mécanisme de contrôle ou qu'il applique systématiquement un seul ou un nombre très limité de critères de jugement.
D'un point de vue méthodologique, notre évaluation présuppose de connaître les sujets des contrôles de chacune des instances étudiées sur une période similaire et la plus longue possible. Or, il s'avère très la- borieux voire impossible de collecter des données valides et fiables: en effet, nCF ne rend pas public ses rapports; la CF ne publie pas de rapport annuel d'activité et il n'existe aucun recueil systématique de ses contrôles; enfin, la CDC n'a produit pour l'instant (état à la fin dé- cembre 2007) que six enquêtes. La situation est par contre plus aisée pour apprécier le travail de la CEPP, car elle met à disposition l'intégra- lité de ses rapports sur son site Internet, et la CCG, dont les rapports annuels successifs permettent de retracer les activités de surveillance.
Ces difficultés pour obtenir des données robustes pour chacune des ins- tances limitent indéniablement la validité interne de notre étude em- pirique. Celle-ci demeure donc exploratoire et ne prétend nullement à l'exhaustivité. Néanmoins, en retenant des années représentatives des activités de l'ICF par exemple, norre enquête offre une première ap- proximation du fonctionnement effectif du dispositif de surveillance dans le canton de Genève.
Finalement, notre démarche comparative nécessite souvent un effort de systématisation des termes et de classification des contrôles selon des types idéaux: les lois genevoises ne qualifient en effet pas toujours de la même manière ce qui recoupe des réalités identiques. Par exemple, elles parlent parfois d'administration décentralisée ou d'établissements autonomes de droit public pour désigner les mêmes institutions para- étatiques. Pour rendre les comparaisons entre instances de contrôle possibles, les différents domaines d'intervention cités dans les lois ainsi que les critères et les types de contrôle opérés ont été réunis au sein de typologies élaborées par nos soins, sur une base théorique.
A. Etendue des domaines de contrôle
Notre première dimension d'évaluation se rapporte à la mission propre- ment dite des instances de contrôle. En clair, il s'agit de tester la complé- mentarité des domaines d'action des institutions tels qu'ils sont prévus dans la loi (cf. art. 3 de la loi instituant une Cour des Comptes (LCCI
Architecture de la surveillance à Genève: état des lieux et perspectives
GE)" pour la CDC, art. 11 et 27 LSGAF/GE pour la CEPP, art. 11, 13 et 16 LSGAF/GE pour l'ICF, art. 201A, al. 2, 4 et 5 de la loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève du 13 septembre 1985 (LRGC/GE)J9 pour la CCG et art. 201, al. 1 et 2 LRGC/GE pour la CF).
La répartition des tâches entre les instances n'apparaît pas de manière très évidente. L'administration centrale, l'administration décentrali- sée et les organismes de droit privé dans lequel l'Etat est majoritaire peuvent faire l'objet de contrôles de la part de toutes les instances, à l'exception de la CF. De fait, la CCG ne possède que deux domaines en propre (soit le respect des conditions de dotations faites par l'Etat et les rapports d'auditeurs externes au dispositif), tout comme la CF (soit l'examen du budget de l'Etat et l'examen de toute dépense supplémen- taire). La CDC n'a qu'un seul domaine exclusif (soit les communes) et la CEPP et l'ICF aucun. Finalement, aucune loi n'introduit une dimension impérative quant à ce qui doit être contrôlé, laissant ainsi une grande liberté à chacune des instances du dispositif.
Dans les faits (tableau 1), nous constatons que les domaines les plus fréquemment contrôlés sont ceux de l'administration centrale et décen- tralisée, à l'exception attendue des activités de la CF qui se focalise sur les dépenses supplémentaires et extraordinaires. Soulignons ici que le pouvoir judiciaire et, dans une moindre mesure, les services du parle- ment, n'ont jamais fait l'objet d'un contrôle durant les périodes étudiées, alors que la CEPP, l'ICF et la CDC sont formellement compétentes pour couvrir ces deux domaines.
La CCG s'affirme comme l'organe le plus polyvalent en termes de do- maines de surveillance. A contrario, la CF et la CEPP sont les instances les plus spécialisées et occupent un rôle très précis au sein du dispositif.
La seule dimension du domaine de contrôle ne suffit pas à qualifier la complémentarité du dispositif de surveillance. Il s'agit aussi de croiser cette variable avec celle du pluralisme des critères de contrôle. En effet, on ne peut parler de doublons que si le dispositif s'atrache à contrôler non seulement les mêmes domaines mais encore à l'aune des mêmes critères.
18 RS/GE D 112.
19 RS/GE B 1 01.
CHRISTIAN SERMIER 1 FRtDtRIC VARONE
Tableau 1: Domaines de contrôle du dispositif
CC CEPP ICF CCG CF
(2007) (1997- (2001- (2001, (2001- 2007) 2002) 2004- 2002)
2006)
Gestion du Conseil d'Etat 8
Administration centrale 2 6 31 17
Administration
4 2 102 25
décentralisée
Organismes privés 1 10
Réformes de l'Etat 1 16
Organes de surveillances 8
Législations 10
Compees de l'Etat 2 2
Budget de l'Etat 2
Dépenses supplémentaires et extraordinaires 158
Auues 1 16
Source: pour l'estimation des domaines couverts par les rapports de l'ICF, nous nous référons au rapport d'activité 2001 de la CeG ainsi qu'aux informations données par la direction de )'ICF lors de nos entretiens de recherche.
B. Pluralisme des critères de contrôle
Tout contrôle ou évaluation d'une intervention publique se fonde, en tant que jugement sur la valeur de cette intervention, sur des critères ou des normes de réussite plus ou moins explicites. H s'agit dès lors de questionner le degré de pluralisme des critères utilisés par les instances du dispositif institutionnel de contrôle. Plus la pluralité des critères de jugement est élevée, plus les contrôles opérés par les instances du dispo- sitif sont susceptibles de couvrir la plus large part du fonctionnement de l'Etat.
H existe divers types de contrôle qui correspondent chacun à des critères de jugement plus ou moins définis. Ainsi, au contrôle financier sont généralement liés les critères de régularité et de légalité des comptes. Le contrôle de gestion repose quant à lui de préférence sur les critères d'effi- cacité et d'efficience. Sans discuter ici plus avant toutes les classifications
Architecture de la surveillance à Genève: état des lieux et perspectives
Tableau 2: Critères d'évaluation du dispositif de contrôle
CDC CEPP ICF CCG CF
La CDC peut Les mandats de la CEPP VICF Non Non
aborder «a) la «peuvent porter notamment « effectue précisé précisé
régularité des sur: ses contrôles dans la dans la
comptes a) l'évaluation des politiques selon les LRGC, LRGC b) la légalité des publiques du point de critères de la mais
activités et des vue des principes de la légalité, de notion de opérations proportionnalité et de la la régularité « contrôle c) le bail emploi subsidiarité et de la politique» des crédits, b) J'évaluation de rentabilité, évoqué par fonds, biens et rorga,tisation des ainsi que la CCG valeurs mis à administrations et entités selon les elle-même disposition» publiques en regard des principes (RD 508).
(soit, selon le buts que le législateur leur généraux de Pl 8448-A, les assigne la révision et trois E: économie, c) l'évaluation des rapports de l'audit»
efficacité et coût/utilité des prestations (att.9 efficience) et des dépenses consenties LSGAF/GE) (art. 8, al. 1 par rapport aux effets
LCC/GE) escomptés»
(art. 28, al. 2 LSGAF/GE)
théoriques des contrôles et de leurs référentiels, le tableau 2 détaille les dispositions légales quant aux critères de contrôle pouvant être mobili- sés par les différentes instances du dispositif.
Si les critères de contrôle sont explicitement cités dans les lois insti- tuant la CDC, l'ICF et la CEPP, rien de tel n'existe en ce qui concerne les commissions parlementaires de contrôle (CCG et CF). On trouve néanmoins, pour le cas de la CCG, des informations ayant trait à sa mission dans ses rapports annuels d'activité. Ainsi, selon le rapport de la commission pour l'année parlementaire 2001-2002: «l'objectif pre- mier de la Commission de contrôle de gestion et de faire connaître et reconnaître sa valeur de contrôle politique auprès des services de l'Etat et des organismes subventionnés. Elle concrétise et légitime ainsi la res- ponsabilité du Grand Conseil en matière de contrôle financier et de ges- tion» (CCG, RD 508, page 5). On retiendra de cette citation l'aspect
«politique» du contrôle de la CCG, ce qui se conçoit aisément dans le cadre d'une instance de contrôle parlementaire.
CHRISTIAN SERMIER 1 FRÉDÉRIC VARONE
Bien qu'explicités formellement, les critères de la CDC, de la CEPP et de l'ICF ne sont que partiellement définis: il faut par exemple faire une exégèse du projet de loi instituant la CDC pour savoir ce que le lé- gislateur entend concrètement par «bon emploi» des deniers publics.
De même, on ne trouve nulle part une définition claire des critères de
« subsidiarité» et de «proportionnalité» propres à la CEPPo Quant à l'ICF, la référence aux «principes généraux de la révision et de l'audit»
indique que la surveillance qu'elle opère est de nature plus technique et se distingue du contrôle politique des commissions parlementaires.
En un mot, les critères définis dans les textes législatifs sont très larges et ne déterminent pas de manière univoque et définitive le travail des instances.
Si on se penche sur les critères effectivement appliqués dans les contrôles réalisés par les instances, alors le constat est le suivant (tableau 3): la CEPP est bien un organe très spécialisé dans le type de contrôle qu'elle mène; à l'inverse, la CCG est également polyvalente dans ses critères de jugement.
D'une manière plus générale, ce tableau permet de distinguer les tâches qui ont été réalisées en propre par les instances du dispositif: le contrôle
Tableau 3: Types et critères de contrôle réalisés
Evaluation Audit Pilotage Légalité des Régularité
Autre des effets organisationnel politique activités des comptes
CDC 220 4 1
CEPP 19 1
ICF21 Environ 30 Environ 100
CCG 31 34 9 3 7
Note: Les types et critères de contrôles réalisé par la CF sont indéterminés.
20 Le rapport sur l'Aéroport international de Genève du 3 octobre 2007 relatif aux charges de promotion, publicité et autres événements, est à la fois un audit de ges- tion et de légalité.
21 Conformément aux informations données par la direction de l'ICF, nous estimons qu'un contrôle de l'ICF sur l'administration centrale correspond à un audit orga- nisationnel et un contrôle sur l'administration décentralisée à un audit financier (régularité des comptes).
r
Architecture de la surveillance à Genève: état des lieux et perspectives
de la régularité des comptes est l'apanage de l'ICF; le contrôle sur le pilotage politique du Conseil d'Etat est celui de la CCG; la CEPP est la seule à réaliser des évaluations des effets des politiques publiques.
Même si l'on n'a pas de données en ce qui concerne les critères de la CF, on sait qu'elle travaille, en termes de surveillance, dans un domaine qui lui propre: le contrôle politique des dépenses. La CF n'a pas utilisé, en 2001 et 2002, ses compétences en termes de haute surveillance: elle ne s'est pas intéressée aux rapports des autres instances, malgré le contenu de la loi. C'est d'ailleurs une tradition bien établie puisque la CF n'a jamais réclamé les rapports de l'ICF avant l'instauration de la CCG. En ce qui concerne, la CDC, on ne peut encore tirer de réelles conclusions, même si elle a, pour le moment, privilégié les critères de légalité, et, dans une moindre mesure, de gestion.
En guise de conclusion intermédiaire, nous constatons que chaque ins- tance couvre une tâche de contrôle préférentielle. Malgré les ambiguïtés de la loi, les instances du dispositif tendent à se spécialiser par elles- mêmes. Il faudrait donc préférer, lorsqu'il s'agit de les qualifier, le terme de «segments» de contrôle plutôt que celui de «couches» de contrôle souvent évoqué dans les travaux parlementaires. Si l'on considère le fait que le contrôle de gestion continu et permanent (soit le seul type de contrôle non couvert par le dispositif étudié) est, depuis la LSGAF, sous la responsabilité du système de contrôle interne (SCl), alors le dispositif institutionnel de la République a le mérite de mener une surveillance étendue des activités de l'Etat.
Au chapitre des interrogations, soulignons toutefois que le contrôle de la légalité des activités de l'Etat est somme toute peu développé. Notons aussi que nous arriverions à la même conclusion quant à la complémen- tarité des tâches et des critères du dispositif si la CDC n'avait pas été présente. Quelle va donc être l'orientation de son travail pour ne pas faire doublon avec les activités des autres instances de surveillance?
Quelle sera son utilité et sa plus-value? De fait, la CDC a potentielle- ment de grandes chances de connaître des conflits de compétence avec l'ICF d'abord, puis avec la CCG. C'est donc avant tout vis-à-vis de ces deux instances qu'elle devra déterminer son rôle, notamment par rap- port à la surveillance du pilotage politique du Conseil d'Etat.
CHRISTIAN SERMIER 1 FRÉDÉRIC VARONE
C. Coordination entre les instances de contrôle
De l'aveu même de la CF, le risque de conflits de compétence existe au sein du dispositif, surtout en ce qui concerne la CDC et l'ICF: «On peut, toutefois, penser que la Cour des comptes et l'Inspection cantonale des finances développeront une politique d'information et de coordination relative à leurs enquêtes» (Rapport de la CF sur le PL 8447, page 5).
D'où l'intérêt d'identifier les mécanismes de coordination prévus dans la loi ainsi que les pratiques réelles.
Cette ttoisième dimension d'évaluation du dispositif nous semble par- ticulièrement importante dans la mesure où une coordination proac- tive est une garantie de la complémentarité des instances à l'intérieur d'un dispositif susceptible de connaître nombre de chevauchements. Et ceci d'autant plus que les instances possèdent un droit d'autosaisine et qu'elles en font largement usage (cf. indices de 0,33 de contrôles effec- tués sur une initiative propre pour la CDC, 0,7 pour la CEPP, 0,58 pour CCG, 0,95 pour ICP' et indéterminé pour la CF). La plupart des objets de contrôle sont donc définis à l'intérieur même de chaque instance, sans qu'il n'y ait d'autorité centrale pour planifier ou, à tout le moins, pour ajuster leurs activités.
Le tableau 4 présente les procédures de coordination prévues dans les lois instituant les instances ainsi que les règles concernant la remise de rapports après l'achèvement d'un contrôle. Même s'il ne s'agit pas véritablement d'une coordination ex ante, ce type de communication a pour mérite de tenir informé toutes les instances de contrôle sur la nature des constatations faites par l'une d'entre elles.
D'une manière générale, force est de noter le peu de mécanismes de coordination prévus dans la loi. Quand ils ont le mérite d'exister, ils sont avant tout de nature ex post et concernent la transmission de rapports. Seules les relations entre la CEPP ou l'ICF d'une part et les deux commissions parlementaires d'autre part comprennent des méca- nismes ex ante. La loi instituant la CDC ne dit quant à elle rien sur la problématique de la coordination: «La Cour des comptes effectue les contrôles de sa propre initiative, indépendamment des contrôles effec- tués par l'Inspection cantonale des finances, par le Conseil d'Etat, par
22 Selon les indications données par la direction de l'IeF.
Architecture de la surveillance à Genève: état des lieux et perspectives
Tableau 4: Mécanismes de coordination prévus dans la loi
ICF Adresse ses Adresse rapports son rapport (art. 18, al. 3 annuel LSGAF/GE);
Adresse (arr. 19, al. 1 son rapport LSGAF/GE);
annuel
d'activité à titre (art. 19, al. 1)
CCG 1
lnforme d'un projet d'évaluation (an. 28, al 3 LSGAF/GE);
Entretient des contacts réguliers et suivis (art. 29);
Adresse ses rapports (art. 40, al. 1);
Adresse son rapport annuel d'activité (art. 42, al. 1) Adresse son
~ programme
, " annuel (art. 6
LSGAF/GE);
Informe d'un projet d'évaluation (an. 28, al. 3 LSGAF/GE);
Entretient des contacts réguliers et suivis (art. 29);
Adresse ses rapports (arr. 40, al. 1);
Adresse son rapport annuel d'activité (art. 42, al. 1) Adresse son programme annuel (art. 6 LSGAF/GE);
Adresse ses rapports (art. 18, al. 3);
Adresse son rapport annuel d'activité (art. 19, al. 1)
Communique ses constata- tions qui concernent
, . ·,iiiji,;[' J:I
une gestion financière prêtant à laNote: Les mécanismes de coordination ex ante sont indiqués en italique.
CHRISTIAN SERM1ER 1 FR~DÉR1C VARONE
le Grand Conseil et par la CEPP» (art. 1 LCC/GE). En ce qui concerne les relations entre nCF et la CDC, soit la relation qui comporte poten- tiellement le plus de risque de doublons, il n'existe pas de mécanismes de coordination ex ante.
Sur la base des entretiens réalisés auprès des responsables des instances de contrôle, les démarches de coordination effectives semblent d'em- blée plus denses que celles prévues dans la loi. En l'absence d'une plate- forme d'information et d'échanges réunissant toutes les instances, elles se font toutefois toujours sur une base bilatérale. De plus, la qualité des collaborations paire par paire est tributaire des relations interperson- nelles entre les responsables des diverses instances. Le cas de la CDC est emblématique sur ce point. La CCG a ainsi «convoqué» les magis- trats de la Cour suite à leur élection populaire, ce qui fut mal perçu par ceux-ci; ils entendaient être «invités» par la CCG, car ils jouissent de fait de la même légitimité constitutionnelle et élective que les députés.
La présentation des premiers rapports de la CDC s'est faite en primeur auprès des autorités politiques: conséquence du petit contentieux précé- dent, les commissaires de la CCG ne se sont quasiment pas déplacés. Si cet épisode peut paraître anecdotique, il révèle toutefois à quel point la qualité des relations interpersonnelles s'avère fondamentale pour le bon fonctionnement du dispositif, et ceci au-delà des règles (par définition impersonnelles) établies dans les textes de loi .
. D_ Transparence et indépendance des instances de contrôle
La fonction de contrôle du pouvoir politique est fondamentale dans un système démocratique: elle permet aux citoyens de s'assurer que les décideurs publics effectuent leur travail dans le respect des règles consti- tutionnelles et exécutent le mandat qu'ils leur ont confié. Toute relation de délégation (du pouvoir de décider, d'exécuter et de contrôler) des électeurs vers les élus implique, en retour, un effort de la part des élus pour rendre des comptes (sur l'usage des pouvoirs délégués) aux élec- teurs. Le schéma 1 propose un aperçu de la délégation des compétences de contrôle dans le dispositif institutionnel de surveillance genevois. Ce schéma ne doit pas être interprété de manière statique: dans la réalité, il y a une certaine complémentarité voire un partage des rôles entre les instances de contrôle. Par exemple, 1'[CF identifie parfois, lors de ses
1 ,
j
~"l'''' ,l'
Architecture de la surveillance à Genève: état des lieux et perspectives
contrôles, des problèmes que la CCG contribue ensuite à résoudre avec l'aide des Départements. Citons, par exemple, la mauvaise gestion de la subvention accordée par l'Etat à la Société des Mouettes Genevoises Navigation SA (SMGN): de graves dysfonctionnements ont été diagnos- tiqués en janvier 2007 par un rapport de nCF sur la base duquel aussi bien la CCG que le Conseiller d'Etat en charge de ce dossier ont tiré des enseignements, ne serait-ce qu'en négociant un contrat de prestations 2008 plus strict avec la SMGN.
En se référant au binôme «délégation-redevabilité", deux types d'ins- tances se distinguent selon la nature de celui qui délègue son pouvoir de contrôler. D'une part, la CF, la CCG et la CDC sont des instances directement légitimées par le vote populaire. Composées d'élus, elles entretiennent un lien direct avec les électeurs pour le compte des- quels elles agissent et qui peuvent les sanctionner par une_éventuelle
Schéma 1: Aperçu des délégations du pouvoir de contrôle
Electeurs
~---j---
Grand Conseil Conseil d'Etat
A
1
CF
1 1éCG
1._---
~---1 ~EPP I.---~
CHRISTlAN SERMIER 1 FRtDtRIC VARONE
non-réélection23• Ce lien direct de redevabilité implique une exigence de transparence, par exemple en matière de publicité des rapports de contrôle.
D'autre part, 1'!CF et la CEPP ne sont non pas directement désignées par le peuple, mais par le pouvoir politique lui-même. Néanmoins, ces deux instances indépendantes de contrôle concrétisent aussi, plus in- directement, le lien de redevabilité existant entre le pouvoir politique et les électeurs. Une délégation supplémentaire s'opère vis-à-vis de ces intermédiaires: le pouvoir politique délègue en effet à l'ICF et à la CEPP le devoir de rendre des comptes sur la qualité de leur propre gestion des affaires publiques.
Pour reprendre les termes de la littérature scientifique, 1'!CF et la CEPP s'apparentent à des «institutions non majoritaires", dans le sens qu'elles possèdent un pouvoir de contrôle sans avoir été élues par le peuple ni être dirigées par un élu 24. Compte tenu de leur raison d'être dans le sys- tème politique, soit assurer l'exigence démocratique de redevabilité de l'Etat vis-à-vis des citoyens, les instances non majoritaires doivent être logiquement indépendantes du pouvoir politique qu'elles contrôlent. On ne peut en effet concevoir un processus de reddition des comptes cré- dible que s'il peut se fonder sur une expertise totalement indépendante des décideurs politiques; ces derniers ne sauraient être à la fois juges et parties. Cela se traduit par une exigence d'indépendance entre FICF et la CEPP d'une part et les élus qui leur délèguent une partie de leur pou- voir de contrôle d'autre part.
Un second aspect est également important lorsqu'on essaie de déter- miner le positionnement institutionnel des instances dans les processus démocratiques. Certaines appartiennent directement aux organes de décision (soit les pouvoirs législatif et exécutif) alors que d'autres y sont extérieures et, par voie de conséquence, n'ont pas le pouvoir de prendre des décisions contraignantes mais doivent se limiter à émettre des re- commandations à l'attention des décideurs.
23 FEARON (1999).
24 BRAUN ET GrLARD' (2006), p. 8.
rr;'I1''''
Architecture de la surveillance à Genève: état des lieux et perspectives
Tableau 5: Statut institutionnel des instances du dispositif
Appartiennent aux structures N'appartiennent pas
de décision aux structures de décision
(décisions contraignantes) (recommandations)
Majoritaires CCG et CF CDC
lCF (lorsque ses recommandations
CE pp er ICF (lorsque Non sont obligatoires, notamment
ses recommandations ne SOnt
majoritaires en termes de tenue des comptes et
pas obligatoires) d'adéquarion du SCI)
A titre de synthèse, le rableau 5 croise cette seconde dimension avec la première, relative aux instances majoritaires versus non majoritaires, pour classer les organes du dispositif de contrôle genevois.
Force est de constater que la CDC possède un statut particulier: elle est élue par le peuple certes, mais ne jouit pas du pouvoir de contraindre les
«contrôlés» (pouvoir exécutif) à se conformer aux conclusions de ses enquêtes. En effet, il ne fallait pas, selon les députés, que la CDC puisse représenter une sorte de quatrième pouvoir.
Au-delà de la simple description du dispositif sous l'angle des liens de délégation et de redevabilité, nous précisons de suite la quatrième di- mension de son évaluation. Un dispositif de contrôle est cohérent si l'in- dépendance des instances qui le composent est capable d'assurer et de renforcer le principe de redevabilité des décideurs politiques envers les électeurs. Puisque la chaîne de délégation et de redevabilité doit aboutir, in fine, vers les citoyens, alors le pouvoir politique ne devrait pas être en mesure de bloquer cette chaîne. De même, on ne peut concevoir un système de contrôle crédible sans que l'indépendance du contrôleur face au contrôlé ne soit parfaitement garantie.
Concrètement, il s'agit de tester empiriquement pour chaque instance son degré d'indépendance formelle face à l'administration publique et au pouvoir exécutif (soit les contrôlés). En ce qui concerne les instances de contrôle non majoritaires (ICF, CEPP), il s'agit également d'évaluer les capacités de blocage du pouvoir politique dans l'exercice dans leur mission de surveillance. En effet, l'indépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif (soit le contrôlé) est d'autant plus importante si c'est ce même
