Administration et réseaux d'action publique

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Administration et réseaux d'action publique

VARONE, Frédéric, INGOLD, Karin Miryam, FISCHER, Manuel

VARONE, Frédéric, INGOLD, Karin Miryam, FISCHER, Manuel. Administration et réseaux d'action publique. In: Giauque, David et Yves Emery. L'acteur et la bureaucratie. Québec : Presses de l'Université de la Laval, 2016. p. 115-140

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http://archive-ouverte.unige.ch/unige:79964

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administration et réseaux d’action publique

Frédéric Varone, Karin Ingold et Manuel Fischer

introduCtion

Ce chapitre démontre l’utilité de l’analyse de réseaux pour identifier et illustrer les multiples fonctions qu’assume l’administration dans le pilotage d’une politique publique. Rappelons, à titre liminaire, qu’une politique publique se constitue d’un « enchaînement de décisions et d’ac- tivités, intentionnellement cohérentes, prises par différents acteurs, publics et parfois privés, dont les ressources, les attaches institutionnelles et les intérêts varient, en vue de résoudre de manière ciblée un problème défini politiquement comme collectif » (Knoepfel et al. 2006 : 29). Dans cette perspective, l’administration représente un acteur public qui doit impérativement coordonner ses propres actions avec celles des élus poli- tiques, des groupes d’intérêt, des partis, des mouvements sociaux, etc., afin de coproduire une politique sectorielle visant à résoudre un problème collectif particulier (par ex. réduire le chômage, promouvoir la culture musicale, prévenir les épidémies, développer les énergies renouvelables ou lutter contre les propos racistes). En effet, dans les systèmes politiques contemporains, aucun acteur (y compris un acteur politico-administratif) ne contrôle toutes les ressources nécessaires pour prendre des mesures de manière unilatérale (Berardo et Scholz 2010). Cette lecture du phéno- mène administratif, au prisme des politiques publiques, n’est donc pas proprement organisationnelle, managériale ou centrée sur des enjeux internes aux unités administratives, mais plutôt orientée vers la position et la contribution attendue de l’administration au sein d’une politique publique.

En d’autres termes, les unités administratives sont appréhendées ici au travers de la configuration d’acteurs qui se forme et évolue dans un domaine d’intervention de l’État. Par conséquent, nous traitons chaque organisation administrative comme un acteur homogène, pour autant que l’organisation affiche une unité d’action (« unit-act » au sens classique de T. Parsons ; Bourricaud 1977 : 31), bien entendu. D’un point de vue empirique, les objectifs et les moyens d’une organisation administrative sont recensés en interrogeant le membre individuel de celle-ci qui est le plus actif au sein de la politique publique étudiée (par ex. le fonctionnaire en charge du dossier au sein d’une unité administrative, le chef d’une agence autonome de régulation, le secrétaire général d’une commune, etc.). Ce choix conceptuel et méthodologique a pour conséquence évidente, et certainement très fâcheuse pour les sociologues des organi- sations, que les enjeux intra-organisationnels et interpersonnels qui se posent au sein même d’une unité administrative ne seront pas traités explicitement dans ce chapitre.

L’analyse de réseaux (« social network analysis ») s’avère pertinente pour décrire les relations entre les acteurs qui, conjointement, élaborent et mettent en œuvre une politique publique, ainsi que pour étudier pourquoi et comment l’administration endosse plusieurs rôles successifs dans la conduite d’une action publique. Au-delà des études qui mobili- sent le concept de réseau de manière purement métaphorique (voir Dowding 1995 ou Marsh et Smith 2000 pour une discussion), l’approche discutée ici, et qui utilise des outils d’analyse formels, descriptifs et quantitatifs, se décline en deux écoles. La première école se penche sur les réseaux de politiques publiques (« policy networks ») et s’inscrit plutôt dans les théories sur les processus de négociation et de décision politiques : des acteurs privés et publics échangent des informations et d’autres ressources afin d’accroître leur influence sur l’output final du processus décisionnel collectif (Henning 2009 ; Knoke et al. 1996). Cet échange de ressources s’organise au sein de réseaux politiques, qui sont souvent présentés comme une nouvelle approche, non-hiérarchique, d’organisa- tion du secteur public (Kenis et Schneider 1991 ; Laumann et Knoke 1987). Comme cette approche met en exergue les relations horizontales entre différents acteurs, sans une hiérarchie claire entre eux, elle se foca- lise aussi sur l’influence que les services administratifs (parmi d’autres acteurs et organisations) exercent lors de l’élaboration et de l’adoption des politiques publiques. La seconde école, dite des réseaux de collabora- tion (« collaborative networks »), est plutôt issue de la littérature sur le management public : elle se concentre sur la mise en œuvre des politiques

publiques et cherche à expliquer les prestations fournies par l’adminis- tration (Shrestha 2012 ; Park et Rethemeyer 2014 ; Schalk et al. 2009 ; Provan et Kenis 2008). Relevons toutefois que ces deux courants de l’analyse de réseaux sont parfaitement complémentaires (voir par exemple Lecy et al. 2014). Pris ensemble, ils permettent de rendre compte des différentes facettes du travail administratif et, surtout, de coupler analyse de réseaux et étapes du cycle d’une politique publique afin d’étudier empiriquement, au travers de l’analyse de leurs positions dans un réseau, les différents rôles que les acteurs administratifs peuvent y jouer. En effet, toute politique publique peut être appréhendée sous la forme d’un processus (de résolution d’un problème collectif), décomposable en quatre grandes étapes et, corollairement, en quatre fonctions principales de l’administration (voir figure 1).

Figure 1

Les étapes d’une politique publique et les rôles de l’administration

Lors de la description des étapes du cycle d’une politique publique, nous reprenons plu- sieurs arguments déjà exposés dans Knoepfel et al. (2006), tout en les adaptant à notre questionnement sur les rôles de l’administration publique.

La première étape de ce cycle consiste à définir le problème collectif dont traite la politique publique et à l’inscrire formellement à l’agenda politique afin qu’il retienne, de manière prioritaire si possible, l’attention des décideurs politiques. Les différentes opérations auxquelles l’adminis-

4^e étape: Évaluation L’administration comme

«agent de la reddition des comptes»

3^e étape: Mise en œuvre L’administration comme

«coproductrice de prestations et animatrice»

2^e étape: Programmation L’administration comme

«courtière et intermédiatrice»

1^re étape: Mise à l’agenda L’administration comme

«cadreuse de problèmes et entrepreneuse politique»  

tration participe, voire qu’elle dirige, englobent notamment la délimitation du périmètre du problème public à résoudre, l’identification des causes probables de celui-ci, la décision ferme d’entreprendre une intervention étatique, ainsi que la formulation des premières alternatives quant aux modalités de l’action publique envisagée. La deuxième étape, dite de programmation, correspond à la clarification et stabilisation (provisoire du moins) de la logique d’intervention qui sous-tend la poli- tique publique. Ce processus, qui débouche sur l’adoption d’un cadre législatif et réglementaire, donne lieu aux choix concrets des objectifs, instruments (par ex. prescriptions, incitations ou information), arrange- ments institutionnels et procédures à suivre pour résoudre le problème considéré. L’étape de mise en œuvre correspond quant à elle à l’application de la politique légitimée, donc à la production de prestations adminis- tratives dans des situations concrètes (par ex. autorisation de construire, interdiction de vendre de l’alcool à des mineurs, subvention pour panneaux solaires, taxe environnementale, campagne de prévention sur le SIDA, fourniture d’électricité ou de transports publics, etc.). Cette troisième phase est la plupart du temps très complexe, car plusieurs écueils existent dont par exemple la non-exécution ou l’application très sélective de certaines dispositions législatives et règlementaires par des fonction- naires (« au guichet ») qui jouissent d’un pouvoir discrétionnaire certain (cf. Lipsky 1980), ou encore la mise en œuvre territorialement différen- ciée dans un contexte du fédéralisme d’exécution (soit dans un pays décentralisé ou dans un système de gouvernance à multiples niveaux dont l’échelon européen par exemple). Finalement, l’étape de l’évaluation, que nous considérons comme constitutive d’une politique publique, vise à mesurer les effets empiriques d’une politique, c’est-à-dire à apprécier scientifiquement et politiquement si la politique est efficace (objectifs réalisés) et efficiente (bon rapport entre ressources investies et effets obtenus). En fonction des résultats de l’évaluation, un nouveau cycle peut être amorcé et conduire à une requalification du problème à résoudre et à une reprogrammation des actions à mener.

À chacune de ces quatre étapes, l’administration peut s’affirmer comme un acteur plus ou moins proactif, central dans la configuration d’acteurs dans le réseau politique et, in fine, influent pour le contenu et la réalisation de la politique publique. L’activité, la centralité et l’influence d’un acteur peuvent justement être étudiées à travers l’analyse de réseau.

Cette dernière vise précisément à offrir des outils théoriques et métho- dologiques pour cerner la portée réelle de l’administration, mais aussi des autres acteurs impliqués dans le réseau sectoriel, sur le processus

institutionnel et sur le contenu substantiel de la politique publique. Les paragraphes suivants résument ainsi, pour chaque séquence étudiée, les concepts qui rendent compte des rôles particuliers de l’administration ainsi que leurs mesures empiriques ; puis ils les illustrent avec des études de cas concrètes. L’objectif est de montrer que l’analyse de réseau offre des outils permettant de cerner la diversité des tâches assumées par les unités administratives pendant le cycle d’une politique publique.

Cadrage et mise à l’agenda des problèmes ColleCtifs

Comme souligné en introduction, toute politique publique cherche à résoudre un problème collectif, reconnu officiellement comme priori- taire et appelant une intervention ciblée de l’État. Conjointement, tout problème collectif demeure toujours un construit politique et social, qui fait l’objet d’âpres conflits entre les différents acteurs d’un secteur. La prise en compte politique d’un problème ne résulte pas uniquement de ses caractéristiques intrinsèques ou « objectives » (par ex. le niveau effectif de pollution des eaux de surface), mais provient aussi d’une lutte entre groupes rivaux (par ex. les différents pollueurs et les associations de protection de l’environnement) autour de l’imposition d’une qualification admise comme officielle et légitime du problème collectif à traiter. Cette conflictualité du processus de définition du problème s’explique par le fait qu’il implique également une première formulation, parfois implicite, sur les causes reconnues du problème (par ex. le recours intensif aux pesticides qui mettent en danger une espèce) et, par conséquent, sur les groupes-cibles à désigner comme responsables voire délibérément coupa- bles du problème collectif (par ex. les agriculteurs) et sur les instruments à mettre en œuvre pour modifier leur comportement (par ex. l’interdic- tion de certains fertilisants). Dit autremement, cela revient à opérer une première redistribution des gains et des pertes entre les différents groupes sociaux (les gagnants et perdants) concernés par le problème.

Dans ces luttes définitionnelles et (re)distributives, l’administration publique peut assumer un certain leadership lors de l’identification, puis de l’inscription à l’agenda politique, d’un nouveau problème collectif.

Concrètement, une unité administrative procède souvent à une veille stratégique de son domaine de spécialisation et se trouve donc en mesure d’identifier des décalages entre les actions étatiques actuelles et les problèmes collectifs non-résolus. Cette capacité d’anticipation des problèmes se base notamment sur des connaissances de terrain et des liens privilégiés avec certains acteurs associatifs (voir l’exemple empirique

qui suit), des données statistiques ponctuelles voire des systèmes d’infor- mation sophistiqués qui permettent le suivi d’un secteur dans le temps.

Il n’est dès lors par rare ni surprenant que l’administration elle-même endosse un rôle particulier lors de cette première étape, comme entrepre- neuse de politique publique (« policy entrepreneurs » ; Kingdon 1995 ; Baumgartner et Jones 1993). Concrètement, elle procède à des opérations cognitives et performatives de cadrage des problèmes à résoudre (« policy framing ») et propose, de son propre chef, la modification d’anciennes politiques publiques ou de nouvelles stratégies d’action. Cette dynamique interne au système administratif se trouve renforcée quand une situation sociale problématique n’est pas ou mal articulée par la société civile et ses représentants associatifs. L’administration se substitue alors aux acteurs privés, ou du moins leur sert de courroie de transmission et caisse de résonance, pour mettre à l’agenda politique un problème les affectant.

Elle peut le faire d’autant plus efficacement que l’administration connaît les rouages (y compris informels) des processus décisionnels et bénéficie aussi d’un accès privilégié aux décideurs politiques. Ce faisant, l’admi- nistration s’assure une nouvelle légitimité en tant qu’organisation utile, professionnelle et efficace, et par-là peut chercher à élargir son champ de compétences, ses ressources (financières, en personnel, infrastructurelles, etc.) et son prestige.

Différentes analyses de réseaux se sont penchées sur la capacité d’an- ticipation, la stratégie de veille et le pouvoir de définir l’agenda politique dont jouit parfois l’administration publique. L’étude de Fischer et Sciarini (2013) fournit un premier exemple sur l’utilité de l’approche des réseaux pour cerner le travail de cadrage et mise à l’agenda des problèmes poli- tiques qu’opère l’administration publique. Les auteurs étudient ainsi le rôle proactif et la capacité d’anticipation des acteurs de l’administration publique suisse lors de l’élaboration d’une politique publique interna- tionalisée. Concrètement, le cas traité concerne la négociation entre la Suisse et l’Union européenne de deux accords bilatéraux sur la libre circu- lation des personnes (en 2000 et 2005). Lors de l’élaboration d’un accord international, la tradition fortement inclusive et participative de la poli- tique suisse, avec notamment une procédure de consultation fortement développée avant la phase parlementaire, est rudement mise à l’épreuve.

Dans les processus internationalisés, l’agenda est en effet défini au niveau international avec peu de possibilités d’influence de la part des groupes d’intérêt et des partis politiques purement domestiques. De plus, la possibilité de consulter des acteurs externes à l’administration publique est souvent limitée, en raison du rythme de la négociation internationale

qui est dicté par les partenaires internationaux. Pourtant, les politiques négociées au niveau international ont impérativement besoin d’être ratifiées ensuite au niveau interne (par le Parlement et par un vote popu- laire en Suisse). Dès lors, Fischer et Sciarini (2013) montrent que les acteurs administratifs suisses choisissent délibérément des stratégies de collaboration et de consultation proactives afin d’anticiper, avant et pendant les négociations internationales déjà, d’éventuelles oppositions majeures au niveau interne. Les auteurs étudient concrètement le réseau de collaboration entre les acteurs domestiques à l’aide d’un modèle statistique recourant à des données de réseau (SIENA ; voir Snijders et al. 2010). Plus spécifiquement, ils se concentrent sur la centralité dite

« outdegree » (soit le nombre de liens qu’établit un acteur avec d’autres acteurs) qui caractérise les acteurs administratifs (dont le Bureau de l’intégration, la Mission suisse auprès de l’Union Européenne, le secré- tariat d’État à l’économie, le Département fédéral des affaires étrangères, l’Office fédéral des migrations et celui de la justice), ainsi que sur les liens spécifiques entre entités administratives et acteurs potentiellement criti- ques envers l’accord international en cours de négociation (par ex. les syndicats et la droite conservatrice anti-européenne). Ces liens, qui indiqueraient une capacité d’anticipation de la part de l’administration publique, sont particulièrement fréquents dans le réseau de collaboration en question (Fischer et Sciarini 2013 : 1483-1485).

Un deuxième exemple, dans un tout autre contexte, qui montre l’importance de l’approche de réseau pour cerner la capacité d’anticipa- tion et de mise à l’agenda des acteurs engagés dans l’administration publique est rapporté par Leach et al. (2014). Ces auteurs s’intéressent aux ressources cognitives des acteurs et aux processus d’apprentissage qu’ils amorcent au sein d’une politique publique. En effet, les connais- sances substantielles autour d’un sujet de politique publique sont toujours d’une importance cruciale pour les acteurs impliqués dans un domaine particulier. Qui plus est quand les processus d’apprentissage permettent aux acteurs de trouver un compromis concernant un conflit politique.

L’établissement de partenariats de collaboration (« collaborative partnerships »), qui constituent des formes d’organisation s’inscrivant dans l’école des réseaux de collaboration ou de la gouvernance collabo- rative, est une manière de soutenir les processus d’apprentissage collectifs au sein de l’administration publique. Ces partenariats de collaboration sont de plus en plus communs, au moins aux États-Unis, entre les acteurs concernés par un même problème de politique environnementale. Dans l’étude de Leach et al. (2014), le sujet en question concerne la gestion

d’aquacultures marines et les partenariats qui s’en occupent sont des organisations telles que  « Maryland Aquaculture Coordinating Council » ou « California Aquaculture Development Committee ». Parmi les carac- téristiques des réseaux de collaboration qui facilitent les processus d’apprentissage, on retrouve notamment la diversité des participants, le degré de confiance entre les acteurs ou encore la durée de participation des acteurs dans le réseau. Dans une politique publique connexe, à savoir celle portant sur la « gestion des bassins versants », l’étude de Berardo et Scholz (2010) analyse des réseaux de gouvernance qui tendent à s’auto- organiser au niveau local. Contrairement à l’étude de Leach et al. (2014), les auteurs appliquent ici des outils empiriques de l’analyse de réseau pour leur étude des structures de collaboration entre acteurs publics (administration et gouvernements locaux) et privés. Alors que les agences administratives régionales s’avèrent souvent les acteurs les plus centraux dans ces réseaux de gestion des bassins versants, l’étude identifie également les structures de réciprocité (le fait qu’un lien de collaboration entre deux acteurs va dans les deux sens) ainsi que les structures en étoile (le fait que plus un acteur a des liens, plus il est attractif comme partenaire de colla- boration) comme étant des éléments plus importants que le statut formel d’administration publique pour expliquer la structure du réseau et donc l’élaboration d’une politique publique. Ceci implique que les adminis- trations ne peuvent pas se prévaloir uniquement de leur contrôle des ressources juridiques, de la défense de l’intérêt général ou de leur position institutionnellement forte et asymétrique vis-à-vis des acteurs privés pour piloter efficacement les politiques publiques. Au contraire, elles doivent s’engager dans des échanges de type partenarial, sur une base plus égali- taire, avec les acteurs issus du secteur privé (ce que soulignent avec force les approches dites de « nouvelle gouvernance publique »).

intermédiation et Courtage lors du Choix des instruments La phase de design d’une politique publique est assurément la plus étudiée, en sciences politiques du moins. Nombre de théories sur les processus décisionnels, qui traversent les arènes administrative, gouver- nementale et parlementaire, cherchent à expliquer (les changements dans) le choix des objectifs et instruments d’une politique publique. De fait, les instruments d’intervention, dont la mise en œuvre est censée permettre l’atteinte des objectifs de la politique et contribuer à la résolution du problème collectif, concrétisent le périmètre des groupes-cibles. La poli- tique publique devient vraiment concrète et directement tangible pour tous les acteurs impliqués à ce moment-là. Tout acteur privé devrait

pouvoir anticiper s’il est visé ou non par l’instrument, s’il doit changer ou non son comportement. Le calibrage des instruments politiques est par conséquent l’un des éléments qui caractérisent le mieux la program- mation d’une politique publique. Les instruments retenus déterminent le degré d’interventionnisme de l’État, mais aussi les droits et obligations directement octroyés aux différents acteurs cibles, ainsi que la nature et la qualité des prestations administratives attendues (par ex. les autorisa- tions à accorder, les interdictions à imposer, les sanctions à prononcer, les subventions à allouer, les taxes à prélever, les campagnes d’information à mener, etc.). Il n’est dès lors pas surprenant que le choix des instruments fasse souvent l’objet de conflits politiques acharnés.

Plusieurs approches alternatives ont proposé des hypothèses théori- ques sur les liens existant entre la configuration d’acteurs d’une part, et le choix des instruments d’autre part. Par exemple, Bressers et O’Toole (1998) suggèrent que le degré de « connexion » entre acteurs politiques (soit la densité des relations dans le réseau politique) ainsi que leur degré de cohésion (soit le partage des préférences politiques) déterminent de manière décisive le type d’instrument qui sera introduit. Ces auteurs postulent qu’une connexion élevée et une forte cohésion, qui résultent d’un lien fort entre le gouvernement et les groupes cibles d’une politique publique, a pour conséquence qu’une grande variété d’instruments peut être introduite, avec une tendance à favoriser les groupes cibles au travers de l’octroi de subsides et informations. Au contraire, un réseau avec une connexion et une cohésion faibles devrait mener à une politique influencée par des valeurs normatives abstraites et une absence de liberté pour les groupes cibles (Bressers et O’Toole 1998 : 230-32). Dans un tout autre registre, le modèle dit des « coalitions pour une cause » (« Advocavy Coalition Framework » ; Sabatier et Jenkins-Smith 1993) présuppose que le choix des instruments résulte d’une confrontation entre plusieurs coalitions d’acteurs. Chaque coalition pour une cause rassemble des acteurs qui partagent le même système de croyances et de valeurs (par ex. pro-choix versus pro-vie dans le cas de l’avortement), duquel découle la préférence pour une combinaison d’instruments plutôt qu’une autre (par ex. l’autorisation et le remboursement de l’interruption de grossesse versus la pénalisation des patientes et des médecins). Selon ce modèle théorique, les différents services administratifs peuvent soit être membres de différentes coalitions en concurrence pour imposer leur système de valeurs et leurs instruments, soit agir comme des intermé- diaires entre ces coalitions. Dans ce dernier cas de figure, une administration publique vise avant tout à réduire le niveau de conflic-

tualité entre coalitions et à intermédier entre elles afin de dégager d’éventuelles solutions de compromis. N’appartenant à aucune coalition pour une cause, et faisant preuve d’une plus grande neutralité, ces admi- nistrations sont qualifiées dans la littérature de courtiers en politique publique (« policy brokers » ; Ingold et Varone 2012).

Un exemple concret permet d’illustrer comment s’opère ce travail de courtage (sur le concept de « brokerage », voir en particulier Stovel et Shaw 2012) et, au-delà, comment l’analyse de réseaux en rend compte empiriquement. Le cas concerne la politique de lutte contre le réchauffement climatique menée en Suisse de 1990 à 2010 (Ingold et Varone 2012).

Après la signature du protocole de Kyoto, qui fixe pour objectif en 2012 une réduction de 8 % des émissions de gaz à effet de serre (GES) par rapport à celles de 1990, la formulation de la politique climatique se traduit par l’adoption d’une première loi sur le CO₂ en 2000. Cette base légale prévoit que l’économie privée prend des mesures volontaires pour réduire de 10 % les émissions de GES dans un délai de 2 ans. Si celles-ci s’avèrent insuffisantes, alors une taxe incitative sur le CO₂ est introduite de manière subsidiaire. Ce choix des instruments reflète le fait que deux coalitions s’opposent farouchement : une coalition pro-économie (avec l’industrie, les transports, le secteur énergétique et les partis de droite) qui ne soutient que des mesures volontaires et une coalition pro-envi- ronnement (avec les associations écologistes, les partis de gauche et l’Office fédéral de l’environnement) qui plaide pour une introduction immédiate de la taxe. Les mesures volontaires montrant rapidement leur limite, la loi sur le CO₂ est révisée en 2005 déjà. Logiquement, on aurait dû s’attendre à une mise en œuvre automatique de la taxe incitative sur le CO₂. Or, la révision débouche sur un résultat très différent : en effet, la seconde loi combine une taxe CO₂ sur les combustibles, telle que voulue par la coalition pro-environnement (dès la première loi), et un

« centime climatique » prélevé sur les carburants, soit un instrument nouvellement proposé par la coalition pro-économie. Cette solution inattendue résulte d’un compromis négocié entre les deux coalitions, grâce au subtil travail d’intermédiation et de courtage opéré notamment par un service administratif. En l’occurrence, c’est l’Office fédéral de l’énergie (OFEN) qui offre ses bons offices pour éviter une escalade dans le conflit entre les deux coalitions et pour élaborer une solution à l’amiable.

L’analyse de réseau est un outil tout à fait performant pour identifier l’OFEN comme courtier de politique publique dans ce cas. En effet, elle démontre premièrement que l’OFEN n’appartient à aucune des deux coalitions en concurrence. Chaque coalition rassemble des acteurs qui ont un profil similaire en termes de structures de conflit (avec les membres de la coalition adverse) versus de coopération (avec les membres de leur coalition d’appartenance). Le profil de l’OFEN se distingue très claire- ment de celui des membres de l’une ou l’autre des coalitions pour une cause. Deuxièmement, l’OFEN jouit d’un « pouvoir réputationnel » élevé, ce qui indique que les acteurs en conflit lui accordent un crédit certain dans son travail d’intermédiation. Pas moins de 83 % des acteurs du réseau déclarent ainsi que l’OFEN est un acteur très influent lors du processus décisionnel. Troisièmement, et cette observation empirique s’avère cruciale ici, l’analyse de réseau montre que l’OFEN se trouve très

Graphique 1

Réseau de collaboration dans la politique climatique suisse 2002-2005

Légende : Les nœuds correspondent à des acteurs, et les relations à des collaborations entre acteurs. Les acteurs en noir correspondent à l’administration publique ; en gris foncé, à des associations de l’industrie et de l’économie ; en gris clair, à des organisations environnementales ; en rouge, à des partis politiques ; et en orange, à des acteurs scienti- fiques. Le gros nœud noir au centre du réseau représente l’Office fédéral de l’énergie qui est le « courtier » de cette politique publique.

Source : propre illustration.

fréquemment à l’interface entre des acteurs appartenant aux coalitions pro-environnement versus pro-économie. En d’autres termes, les acteurs en conflit ne collaborent qu’indirectement, par l’intermédiaire de l’OFEN. C’est ce que stipule l’indicateur de la centralité « betweenness » qui mesure la fréquence à laquelle l’OFEN se trouve sur le chemin géodésique entre deux acteurs qui ne sont pas connectés par ailleurs. À titre de résumé, le graphique 1 représente la morphologie du réseau de collaboration dans la politique climatique suisse. Il montre que l’OFEN (symbolisé par le gros nœud noir au centre) maintient des relations de collaboration avec une multitude d’acteurs représentant aussi bien des partis politiques que des groupes d’intérêt ou d’autres services adminis- tratifs et affichant des préférences politiques parfois opposées.

Signalons toutefois que toutes les tentatives menées par l’adminis- tration pour négocier un compromis entre des coalitions pour une cause, farouchement opposées les unes aux autres, ne sont pas forcément couronnées de succès, même dans une démocratie de consensus aussi emblématique que la Suisse. Preuve en est le cas de la révision de la loi sur l’assurance vieillesse et survivants (AVS). Ce processus de décision débute en 1995 et se termine en 2004 par un échec du projet de révision soumis à une votation populaire (Fischer 2012). Bien que l’administra- tion publique eût potentiellement été en mesure d’agir comme intermédiaire et courtière entre deux coalitions pour une cause, elle n’a pas su profiter de cette position et élaborer une solution acceptable pour les deux camps en conflit. Alors qu’une coalition de centre-droite envi- sageait d’assurer le financement durable de l’AVS en augmentant l’âge de la retraite des femmes, en adaptant les rentes pour les veuves et veufs ainsi qu’en flexibilisant l’âge de la retraite, entre autres, une coalition de gauche n’acceptait pas la réforme, car elle exigeait notamment un soutien financier plus important pour les retraites anticipées. Un groupe d’acteurs administratifs rassemblés autour de l’Office fédéral des assurances sociales, qui était le service responsable du projet de révision, essaya en vain de trouver un compromis. L’analyse de réseau s’avère doublement utile pour étudier ce processus et la configuration des acteurs (Fischer 2012 ; 2015).

Premièrement, des outils d’analyse de réseau peuvent être utilisés pour reconstruire empiriquement les coalitions pendant le processus de déci- sion (voir aussi Ingold 2008). Par définition, une coalition politique se constitue d’acteurs qui s’accordent sur certains objectifs politiques et qui se coordonnent pour mettre en œuvre leurs stratégies d’influence. Afin de recenser les acteurs partageant les mêmes objectifs, un réseau des liens de conflit (ou de convergence/divergence) peut être identifié.

Concrètement, deux acteurs sont jugés comme « structurellement équi- valents » quand ils affichent le même profil relationnel (voir aussi tableau 1 ci-dessous). Une fois le réseau de collaboration établi, des analyses de cliques ou de « centre-périphérie » permettent d’éliminer les acteurs qui ne sont pas bien intégrés dans la structure de coordination à l’intérieur d’une coalition. Deuxièmement, une fois les coalitions identifiées, l’ana- lyse des liens de conflit et de collaboration agrégés entre coalitions permet de comprendre les interactions entre les coalitions et donc l’output des négociations politiques. Dans le cas empirique en question, ce sont surtout les relations de conflit entre le groupe de l’administration publique et les deux coalitions de gauche versus de droite qui se sont avérées inté- ressantes. Alors que le groupe de l’administration publique indique des liens de conflit assez forts avec la coalition de droite, ses liens sont neutres envers la coalition de gauche. Curieusement, les indications des deux coalitions sont exactement contraires à cette image : alors que la coalition de droite perçoit ses relations avec l’administration comme étant plutôt convergentes, la gauche indique être en conflit fort avec l’acteur admi- nistratif, l’intermédiaire potentiel. Malgré les relations de collaboration assez intenses entre les trois coalitions, l’analyse des liens de convergence et de divergence révèle donc une perception erronée, par une coalition, des positions des autres coalitions. Dans pareille situation, où la nature du conflit est mal perçue par toutes les parties en présence, l’élaboration d’un compromis par l’administration publique est bien entendu plus compliquée voire impossible. Et ce, quand bien même l’analyse des coalitions montrait que l’administration occupait une position potentielle favorable de « courtier en politique publique », d’autant plus que la coalition intermédiaire jouissait d’un pouvoir réputationnel important.

CoproduCtion des prestations administratives et animation de réseau

La phase de mise en œuvre entraîne chercheurs et praticiens vers ce qui fait souvent la complexité et la richesse d’une politique publique.

Cette étape du cycle met en relation directe les administrations publiques avec les représentants de la société civile dont, en tout premier lieu, les groupes cibles visés par les instruments. Pour étudier les interdépendances et le jeu stratégique entre ces acteurs, il s’agit notamment d’identifier l’arrangement institutionnel de mise en œuvre, à savoir l’ensemble struc- turé d’organisations administratives et paraétatiques qui sont formellement chargées d’implémenter la politique publique. Plusieurs dimensions de cet arrangement, ou réseau inter-organisationnel, s’avèrent cruciales pour

comprendre l’aptitude de l’administration à mettre en œuvre les instru- ments prévus ou, au contraire, son incapacité à dépasser les résistances des groupes-cibles et les déficits d’application qui en découlent. Sans prétendre à l’exhaustivité dans le recensement des dimensions d’un arrangement de mise en œuvre, relevons d’abord que celui-ci implique un nombre et une diversité plus ou moins élevés d’entités administratives.

Il se caractérise ensuite par un haut niveau de coordination, tant hori- zontale (entre services) que verticale (entre échelons communal, régional, central et international), ou, au contraire par une fragmentation poussée.

De plus, un faible degré d’ouverture aux acteurs proprement politiques se répercutera certainement par un professionnalisme et une neutralité des décisions de mise œuvre, alors qu’une perméabilité aux intérêts et interventions d’élus partisans (locaux par exemple) risque de se traduire par une politisation et une imprévisibilité des actes d’exécution.

Finalement, comme une politique publique est souvent appliquée par des unités administratives qui participent, conjointement, à la formula- tion et à l’exécution d’autres politiques sectorielles, la question de la coordination entre secteurs d’intervention de l’État représente un autre enjeu de taille. Preuves en sont les nombreux conflits interministériels qui doivent faire l’objet d’arbitrages politiques.

Sans décliner plus avant toutes les facettes d’un réseau inter-organi- sationnel, soulignons que la littérature s’accorde au moins sur un point : l’administration publique partage fréquemment ses pouvoirs réglemen- taires et s’appréhende plutôt comme co-productrice des prestations administratives que comme acteur monopolistique. Plus encore, l’admi- nistration se borne parfois à faire faire, lorsqu’elle se contente d’animer un réseau d’action composés d’acteurs paraétatiques ou privés auxquels elle délègue ses compétences et tâches de régulation. Pareil phénomène est notamment observé suite à des réformes inspirées de la nouvelle gestion publique (NGP) (New Public Management) et qui consistent à créer des agences indépendantes de régulation. Plusieurs études adoptant une perspective dite de  « réseau » ont démontré que l’effectivité et l’effi- cacité d’un arrangement administratif pour la délivrance des prestations administratives et services publics dépend fortement du contexte, des mécanismes de contrôle administratif et des ressources à disposition (O’Toole 1997 ; Provan et Milward 1995 ; Ingold et Fischer 2014).

Dans ce sens, et comme premier exemple, Lieberherr et Ingold (2015) ont analysé le rôle de l’administration cantonale (niveau infranational suisse) dans le domaine de l’approvisionnement en eau au niveau régional en Suisse. Plus précisément, ces auteurs s’intéressaient au transfert des compétences des municipalités (qui étaient au bénéfice d’une responsa- bilité traditionnelle en la matière) vers des entités intercommunales qui émergeaient sous la forme de nouvelles sociétés anonymes ou de syndicats de communes. Les deux graphiques ci-dessous montrent un réseau des liens de pouvoir et d’influence dans deux régions différentes, au sein d’un même canton (Bâle Campagne). À première vue, l’organisation semble assez similaire : les deux réseaux déploient une densité du réseau moyenne (car un tiers de tous les liens possibles sont activés et donc observés) et une structure centrée autour d’un noyau d’acteurs avec une large péri- phérie. Toutefois, des différences non-négligeables existent : le premier réseau est dominé par des acteurs administratifs cantonaux, alors que les gouvernements municipaux contrôlent le second. L’étude empirique conclut toutefois que l’intégration horizontale, et donc la coordination entre différents secteurs et municipalités, est sensiblement plus forte dans la seconde région que dans la première, mais que la présence de l’admi- nistration cantonale semble néanmoins cruciale pour l’effectivité et l’efficacité des processus de régionalisation. Plus concrètement, les acteurs régionaux interrogés (présidents de communes, représentants cantonaux et chefs de services administratifs) insistent, dans les deux cas, sur l’im- portance d’un rôle fort joué par l’administration cantonale dans la coordination des processus menant à une intégration intercommunale et horizontale plus forte. Surtout dans la seconde région, l’intervention administrative semble cruciale pour négocier la redistribution en eau entre les communes de montagne affectées par une pénurie en eau, et les communes du bas de la vallée bénéficiant d’une eau en abondance (Lieberherr et Ingold 2015).

Graphique 2

Liens de pouvoir dans le domaine de l’approvisionnement en Suisse : région dominée par le canton

Les nœuds en noir correspondent aux acteurs cantonaux ; les nœuds en gris, aux munici- palités ; et les nœuds en blanc, aux acteurs privés.

Source : Lieberherr et Ingold (2015)

Graphique 3

Liens de pouvoir dans le domaine de l’approvisionnement en Suisse : région dominée par les municipalités

Les nœuds en noir correspondent aux acteurs cantonaux ; les nœuds en gris, aux munici- palités ; et les nœuds en blanc, aux acteurs privés.

Source : Lieberherr et Ingold (2015)

Afin d’illustrer le poids des réseaux inter-organisationnels et de montrer comment l’administration classique doit partager ses prérogatives de mise en œuvre, le second exemple porte sur l’émergence d’agences indépendantes de régulation. Suite à l’ouverture à la concurrence de certains services publics, considérés jusqu’ici comme des monopoles d’État intouchables (par ex. les télécommunications, l’électricité, la poste ou les chemins de fer), la majorité des démocraties industrialisées ont institué des agences nationales de régulation (ANR), aussi qualifiées de

« régulateurs sectoriels ». Ces nouvelles entités bénéficient théoriquement d’une large indépendance vis-à-vis des pouvoirs élus, car elles sont appe- lées à gérer de manière impartiale la concurrence entre opérateurs (publics et privés) et à garantir la fourniture d’un service universel aux usagers.

Les ANR viennent donc s’ajouter aux entités administratives préexistantes et densifient le dispositif de mise en œuvre des politiques de libéralisation.

Dans le secteur des télécommunications en Suisse, la Commission des communications (ComCom) incarne l’ANR qui est venue s’immiscer dans le réseau de co-régulateurs, aux côtés de l’Office fédéral des commu- nications (OFCOM, soit l’administration publique classique), la Commission de la concurrence (ComCo), la Surveillance des prix et des tribunaux chargés de trancher les inévitables conflits entre usagers, opérateurs et/ou co-régulateurs. Le graphique 4 schématise les relations entre tous les acteurs du secteur libéralisé, relations qui peuvent être étudiées plus en détail grâce aux outils de l’analyse de réseaux.

Une analyse de réseaux formelle des liens entre les acteurs composant cet arrangement de mise en œuvre indique que la ComCom et l’OFCOM sont les deux principaux coproducteurs de la régulation du secteur. Ces deux entités affichent les « pouvoirs réputationnels » et les degrés de centralité les plus élevés au sein du réseau (Ingold et al. 2013 ; Varone et Ingold 2011). En outre, la ComCom se trouve en forte interdépendance avec l’OFCOM et les autres co-régulateurs, alors qu’elle semble être beaucoup plus indépendante vis-à-vis des autorités élues et des opérateurs du secteur (Maggeti et al. 2013). Cet exemple reflète assurément la transformation majeure de la co-régulation dans plusieurs secteurs et, par conséquent, le rôle de coproduction des prestations publiques par les entités administratives classiques.

Graphique 4

Reconfiguration des acteurs de la régulation dans un secteur libéralisé – l’exemple des liens de collaboration dans les télécommunications en Suisse

Les nœuds correspondent à des acteurs, et les relations à des collaborations entre acteurs.

Les acteurs en noir correspondent à l’Office fédéral des communications et la Commis- sion des Communications ; en gris foncé, aux autres co-régulateurs et administrations publiques ; en gris clair, à des autorités politiques élues ; en rouge, à des tribunaux ; et en orange, à des opérateurs en concurrence dans le secteur. Les deux nœuds noirs au centre du réseau représentent l’Office fédéral des communications et la Commission des Communications.

Source : propre illustration.

agent de la reddition de Comptes

Lors de la dernière phase du cycle d’une politique, l’attention de l’analyste, comme celle des acteurs empiriques du reste, se focalise sur les effets induits par les instruments mis en œuvre. Concrètement, il s’agit d’observer si les groupes cibles visés ont effectivement modifié leur comportement dans le sens voulu (quels résultats atteints ?) et, le cas échéant, si la situation des bénéficiaires finaux de la politique publique s’en trouve réellement améliorée (quels effets induits sur la résolution du problème ?). En un mot, les administrations publiques sont invitées à examiner, de manière réflexive, si la politique qu’elles co-appliquent déploie les effets escomptés. Cet exercice d’évaluation et de reddition des comptes n’est pas du tout aisé, pour deux raisons au moins.

D’une part, il apparaît tout sauf évident d’isoler (méthodologique- ment) les effets propres de la politique à évaluer, soit ceux directement imputables aux activités et prestations fournies par l’arrangement de mise en œuvre. Les administrations ont parfois tendance à attribuer à leur propre politique des améliorations qui, en réalité, sont plutôt dues à des modifications du contexte (par ex. international), de la conjoncture (par ex. croissance économique) ou à d’autres politiques publiques menées par l’État. Afin d’éviter de surestimer l’efficacité d’une politique publique, il semble opportun que les évaluations soient accompagnées – ou même menées – par des experts extérieurs, donc indépendants des administra- tions en charge de sa mise en œuvre. D’autre part, il s’avère encore plus ardu de savoir dans quelle mesure des administrations fortement imbri- quées au sein d’un même réseau de mise en œuvre, qui comprend donc plusieurs co-producteurs ou co-régulateurs (cf. arguments et exemples présentés dans la section précédente), ont contribué de manière similaire ou différenciée au déploiement des effets voulus, respectivement partagent la même responsabilité ou non lors d’une insuffisance voire d’une absence d’effets. Répondre à l’épineuse question de l’imputabilité savère toujours un exercice délicat.

L’analyse de réseau permet, dans cette quatrième phase du cycle d’une politique publique, de mieux cerner le rôle d’évaluateur et d’agent de reddition des comptes qu’assume parfois l’administration publique. De fait, même si les applications empiriques ne sont pas fréquentes pour cette phase, on recense deux usages principaux et complémentaires de l’analyse de réseau à ce stade. Premièrement, l’approche est mobilisée pour appréhender empiriquement le dispositif institutionnel d’évaluation qui caractérise une politique publique particulière, un secteur d’inter- vention donné voire un système politique dans sa globalité. Jacob (2005) et Varone et al. (2005) ont ainsi recensé, dans plus de 25 démocraties, les différentes organisations qui sont formellement chargées de comman- diter, piloter ou réaliser des évaluations de politique publiques. Ces organisations, qui constituent ensemble un dispositif interogranisationnel plus ou moins cohérent, comprennent notamment des administrations publiques (par exemple, pour le cas de la Suisse, les Offices fédéraux de la santé publique, de la justice, de l’énergie ou l’agence d’aide au déve- loppement), des instances parlementaires (par exemple le Contrôle parlementaire de l’administration, les Commissions de gestion ou des finances) ainsi que des organes jouissant d’une grande autonomie (par exemple le Contrôle fédéral des finances ou les Cours des comptes canto- nales). Outre ces composantes organisationnelles du dispositif

institutionnel d’évaluation en Suisse, relevons qu’il existe également un ensemble de clauses d’évaluation dans la Constitution fédérale et diverses lois sectorielles, une association professionnelle d’évaluateurs, tant publics qu’universitaires ou privés (Société suisse d’évaluation), ainsi qu’un réseau informel établi au sein même de l’administration fédérale (Netzwerk Evaluation in der Bundesverwaltung). En un mot, appliquer une approche réticulaire permet de bien saisir tant la demande en évaluations que l’offre en capacités évaluatives, en Suisse et dans les autres démocra- ties où l’évaluation est fortement institutionnalisée aujourd’hui. Pareille approche montre souvent que l’administration se trouve au cœur des réseaux d’évaluation et qu’elle constitue un moteur plutôt qu’un frein à l’analyse rigoureuse des résultats et des effets des politiques publiques et, par-là, contribue à une reddition des comptes de la part de l’administra- tion.

Le second usage de l’analyse de réseau est d’ordre méthodologique, lors de la réalisation d’une étude évaluative concrète. Les variables clefs dont la densité, la centralité, les cliques, etc. (voir tableau 1 ; Ward et al.

2011), les indicateurs classiques et les instruments de mesure de l’analyse de réseau formelle sont alors utilisés, par les évaluateurs, pour quantifier la structure d’un réseau de mise en œuvre ou le poids d’un acteur admi- nistratif au sein de celui-ci, ainsi que leur influence sur les prestations fournies et les effets induits par la politique publique. Ce choix métho- dologique semble particulièrement opportun quand il s’agit d’évaluer des programmes d’action en matière de santé publique. Dans ces politi- ques publiques, la nature des relations entre différents partenaires de mise en œuvre est essentielle pour la réussite d’un programme, mais demeure souvent difficile à quantifier sans un recours aux outils de l’analyse de réseau formelle (Fredericks et Carman 2013). Ce choix méthodologique semble encore plus indiqué quand la politique publique vise précisém- ment à créer des réseaux d’acteurs, comme dans le cas emblématique du soutien étatique à la constitution de grappes d’innovation, soit des « clus- ters » sectoriels ou régionaux. Dans ce cas, l’adéquation entre le contenu substantiel de la politique publique et la méthode de son évaluation s’avère presque naturelle, comme le démontrent Giuliani et Pietrobelli (2011) avec moults exemples très pédagogiques (voir aussi Drew et al.

2011).

Tableau 1

Quelques variables usuelles de l’analyse de réseau Terme en

anglais Terme en

français Spécification de la mesure empirique Density Densité La densité d’un réseau correspond à la

proportion des liens observés relativement à l’ensemble des liens théoriquement possibles.

Degree

centrality Degré de

centralité La centralité mesure l’activité relationnelle de l’acteur étudié. Plusieurs indicateurs sont possibles, dont le nombre de liens qui partent d’un acteur (« out-degree ») ou le nombre de liens qui s’adressent à un acteur

(« in-degree »).

Betweenness

centrality Centralité

d’intermédiarité Cette autre mesure de la centralité rend compte de la fréquence à laquelle un acteur se trouve sur le plus court chemin entre deux acteurs qui ne sont pas connectés par ailleurs.

Cet acteur constitue donc un intermédiaire relationnel ou un pont (« bridge »).

Eigenvector

centrality Centralité

Eigenvector Basée sur une procédure itérative, cette mesure prend en compte le nombre de liens qu’un acteur établit avec des acteurs eux- mêmes fortement connectés aux autres acteurs du réseau. Elle évalue donc la centralité d’un acteur par rapport à la centralité de ces voisins.

Transitivity Transitivité Dans une triade d’acteurs (A, B et C), on parle de transitivité lorsque, si A et B sont connectés, et si A et C sont connectés, alors B et C sont également connectés.

Clique analysis Analyse de

cliques Une clique est un ensemble d’acteurs qui sont tous connectés entre eux (soit un sous-réseau avec la densité maximale).

Core-periphery Centre-

périphérie Une structure centre-périphérie est caracté- risée par un centre d’acteurs fortement connectés et une périphérie d’acteurs faiblement connectés. Les acteurs de la périphérie sont presque uniquement liés au centre (mais pas entre eux), raison pour laquelle cette structure ressemble à une étoile.

Structural

equivalence Equivalence

structurelle Deux acteurs sont structurellement équiva- lents quand ils affichent le même profil relationnel.

perspeCtives

En guise de conclusion, nous réitérons avec force notre plaidoyer en faveur d’un usage intelligent de l’analyse de réseau pour appréhender le phénomène administratif et pour cerner les multiples rôles qu’endossent les organisations administratives, comprises ici comme des acteurs homo- gènes, dans la conduite des politiques publiques. Comme plusieurs exemples empiriques présentés dans ce chapitre en attestent, une entité administrative peut se présenter tour à tour sous les traits d’une cadreuse de problèmes et entrepreneuse politique (mise à l’agenda), d’une courtière et médiatrice lors de conflits politiques (programmation), d’une copro- ductrice de prestations administratives et animatrice de réseau (mise en œuvre) et, last but not least, d’une pièce-maîtresse pour la reddition des comptes (évaluation). Les réseaux d’action publique sont une réalité indéniable dans nombre de secteurs où l’État intervient pour résoudre des problèmes collectifs. Décideurs politiques, élites administratives et chercheurs académiques en font quotidiennement l’expérience et il s’avère donc raisonnable d’accorder une attention soutenue à cette approche (cf.

Kapucu et al. 2014 pour un aperçu actualisé de l’état de la recherche empirique). Ce chapitre a présenté des exemples qui illustrent comment des concepts et outils de l’analyse de réseau, tels que la densité, la réci- procité, les différents types de centralité ou encore les analyses de cliques peuvent être utiles pour comprendre les différentes fonctions que l’ad- ministration publique assume lors des phases successives du cycle d’une politique publique.

Bien entendu, l’émergence puis la consolidation de réseaux d’action publique ne s’avèrent ni les seules ni les plus importantes des transfor- mations auxquelles sont soumises les administrations publiques, dans le cadre de la Nouvelle Gestion (ou Gouvernance) Publique en particulier.

Toutefois, en soulignant les relations d’interdépendance entre adminis- trations et autres acteurs (y compris privés) des politiques publiques, l’approche par les réseaux suggère peut-être quelques limites intrinsèques de certaines réformes en cours, qui se bornent à modifier le fonctionne- ment interne des administrations et/ou à renforcer l’égoïsme institutionnel. Nous pensons, par exemple, aux actuels contrats de pres- tations et indicateurs de performance que négocient plusieurs administrations, outils essentiels dans l’approche de NGP, lesquels ne tiennent généralement pas compte du fait que l’action publique s’élabore et se met en œuvre dans des réseaux inter-organisationnels plutôt que dans des administrations isolées et protégées par « leurs » contrats de prestations respectifs.

En même temps, nous ne prétendons nullement que les réseaux d’action représentent une panacée, en théorie et en pratique. Aucune réponse robuste et définitive n’a été apportée à la question de savoir si la participation d’organisations administratives à des réseaux d’action publique affaiblit ou, au contraire, renforce leur position, et si elle améliore ou non la pertinence, l’efficacité et l’efficience des politiques publiques. Alors que certains auteurs mettent en évidence comment l’administration pourrait profiter d’une gestion dite par réseau (Klijn 2005), d’autres demeurent plus prudents voire sceptiques (McGuire et Agranoff 2011). Finalement, plusieurs enjeux normatifs de taille, comme par exemple les questions de légitimité, sont également soulevés par l’ancrage démocratique des réseaux, les responsabilitiés que doivent y assumer les décideurs élus et la délégation de pouvoirs décisionnels dont peuvent bénéficier les administrations publiques (Papadopoulos 2003 ; Soerensen et Torfing 2005). Une chose semble par contre indiscutable : nos futurs débats sur la contribution des réseaux d’action publique à l’efficacité et à la légitimité des politiques et administrations publiques seront mieux informés, plus nuancés et, in fine, plus productifs grâce à de nouvelles études empiriques qui recourent aux outils conceptuels et méthodologiques systématiques proposés par l’analyse de réseau formelle.

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