Géographie, économie, Société 11 (2009) 85-91
doi:10.3166/ges.11.85-91 © 2009 Lavoisier, Paris. Tous droits réservés.
GÏOGRAPHIE ÏCONOMIE SOCIÏTÏ GÏOGRAPHIE ÏCONOMIE SOCIÏTÏ
I
ntroductIon« Cohésion sociale et cohérence territoriale », quel cadre de réflexions pour l’aménagement
et le développement ?
Nathalie Bertrand
1*et Véronique Peyrache-Gadeau
21 Cemagref de Grenoble
2 EDYTEM UMR 5204, Université de Savoie
L’impératif de la cohésion sociale (et économique) et de la cohérence territoire s’im- pose aujourd’hui à l’intervention publique en matière d’aménagement et de développe- ment tant à l’échelle nationale (et infrarégionale) qu’au niveau européen. Tout d’abord concept utilisé aux niveaux nationaux, la cohésion sociale a été repris par l’Europe, dans les années 1980 avec les Fonds Structurels, depuis 2000 dans les objectifs de la straté- gie de Lisbonne, plus spécifiquement par le Conseil de l’Europe (Direction Générale de la Cohésion Sociale) et sa Stratégie de Cohésion Sociale. Si les deux notions réfé- raient initialement l’une à la recherche d’un équilibre sociétal et au fonctionnement de la société, l’autre à la réduction des déséquilibres spatiaux, elles sont souvent étroitement liées comme deux processus inextricables où le renoncement à l’un, entraînerait la remise en cause de l’autre. L’une et l’autre se légitiment dans la lutte contre les inégalités spatia- les et les formes d’exclusion, et contre la ségrégation des populations liée à une mobilité accrue. L’accroissement des inégalités de revenus est ainsi perçu comme un indicateur de fragilité de la cohésion sociale et territoriale ; les processus de paupérisation sont présen- tés comme « une préoccupation pour l’aménagement des territoires, voire une menace pour la cohésion territoriale dans la mesure où l’objectif de bien-être social est une
*Adresse email : nathalie.bertrand@cemagref.fr
composante essentielle d’un développement durable des territoires » (DIACT, 2008).
L’imbrication des deux notions rend difficile leur appréhension propre d’autant qu’elles sont mobilisées à différentes échelles par les politiques publiques d’une part, et d’autre part qu’elles nécessitent des approfondissements en termes de recherche en lien avec la problématique territoriale elle-même multidimensionnelle.
À l’échelle européenne, la politique régionale de cohésion économique et sociale vise un renforcement de la cohésion territoriale et de la convergence économique et sociale des 25 états. L’objectif de cohésion économique et sociale établit alors trois priorités politiques : la croissance et la convergence des régions les moins développées ; la compé- titivité régionale et la priorité à l’emploi (remplaçant les objectifs 2 et 3) ; la coopération territoriale pour un développement équilibré de l’Union. Or, si depuis la réforme de 1988 les fonds structurels allouent à cette politique le deuxième budget de l’Europe après la Politique Agricole Commune, la politique régionale peine à instaurer à l’échelle euro- péenne un développement spatial équilibré entre régions : les disparités entre régions semblent se réduire alors que les disparités intrarégionales s’accentuent.
De plus, la stratégie de Lisbonne-Göteborg vise à faire de l’Union Européenne un espace de cohésion territoriale dans un cadre d’élargissement souligné dans l’article 3 du traité de Lisbonne comme un objectif explicite : « la crise actuelle et ses effets asymétri- ques sur les différents territoires ont accru l’importance de la cohésion territoriale dans l’UE » (Commission des communautés européennes, 2009). Il s’agit à la fois de renforcer la compétitivité de l’Union Européenne et d’assurer une équité territoriale interne à celle-ci.
Or ces deux objectifs présentent une certaine conflictualité . La mondialisation de l’écono- mie se décline aujourd’hui et de façon assez paradoxale entre une mobilité mondiale des capitaux et une importance croissante des qualités spécifiques des territoires. Un certain nombre d’observateurs soulignent ainsi que la croissance tend à se concentrer dans des territoires déjà prospères sans pour cela avoir des retombées économiques sur les régions déclinantes (Baddeley et al., 1998). Cela semble donc suggérer une incompatibilité entre les objectifs économiques de l’Union, d’une part un modèle de développement polycen- trique pour une stratégie de développement régional plus uniforme et intégrée sur l’en- semble de l’espace européen qui plaiderait pour une réduction des disparités, d’autre part un renforcement de la compétitivité par la concentration.
De plus, l’Union Européenne, est conduite à réorganiser sa politique de convergence volontariste et ses politiques de redistribution ; les orientations stratégiques communau- taires adoptées en octobre 2006 ont fait valoir que l’un des enjeux de la politique de cohésion est sa capacité à s’adapter aux besoins et aux caractéristiques spécifiques des territoires, en fonction des problèmes ou des opportunités résultant de leur situation géo- graphique. Dans le cadre de la publication du Livre vert sur la cohésion territoriale, la Commission européenne a adopté une définition large de la cohésion territoriale comme visant à « garantir le développement harmonieux de tous les territoires et permettre à leurs habitants de tirer le meilleur parti de leurs caractéristiques propres. » Pour porter cette conception une nouvelle approche, et sans doute de nouvelles modalités d’inter- vention à l’échelle des territoires seront nécessaires. Les territoires d’intervention sont
surtout conçus comme des construits sociopolitiques vers lesquels se dirigent les actions sectorielles des principaux instruments de politique communautaire (FEDER, le FSE, le fonds de cohésion, le fonds pour le développement rural, etc.). Or, de plus en plus, la cohésion sociale repose sur des démarches territorialisées de coopération entre acteurs et la cohérence territoriale doit s’estimée dans un système interconnecté de relations, d’es- paces articulés entre eux dans lesquels les sociétés humaines s’inscrivent.
Au même titre que les autres pays membres, la France s’insère dans ce cadre euro- péen par la définition des objectifs de ses programmes d’aménagement, une perspec- tive de compétitivité nationale et un développement économique du territoire national.
Les objectifs de cohésion économique et sociale à l’horizon 2013 sont repris dans le Cadre de Référence Stratégique National -CRSN- (2007) qui fixe les orientations fran- çaises pour un développement durable. Le cadre national fait ainsi écho au document cadre d’orientation de l’espace communautaire (Schéma de Développement de l’Espace Communautaire, SDEC, 1999) et à ses objectifs de développement durable. Or les déli- mitations nécessaires à ces politiques ne coïncident plus avec les échelles de la nouvelle réalité de la cohérence territoriale. La montée en puissance des dynamiques urbaines s’est accompagnée de la structuration de grandes agglomérations voire de régions métropoli- taines qui n’ont plus rien à voir avec l’échelle de l’espace politique classique. L’économie mondialisée s’organise sur de nouvelles polarités et produit des segmentations sociales et la fragmentation des économies en-deçà et au-delà des entités nationales.
Ainsi, trois lois ont considérablement modifié les règles de la planification spatiale française et pour répondre aux orientations stratégiques françaises de cohésion écono- mique et sociale à l’horizon 2013. La loi d’orientation d’aménagement et de dévelop- pement durable du territoire (LOADDT , 1999) appelle un « développement équilibré de l’ensemble du territoire national alliant progrès social, l’efficacité économique et la protection de l’environnement ». Elle promeut la territorialisation du cadre de l’action publique introduisant une approche ascendante pour conduire des politiques de l’État, et des politiques régionales adaptées aux spécificités territoriales.
Cette démarche de territorialisation et de décentralisation de l’aménagement qui reformule à d’autrs échelles les enjeux de cohésion sociale et de cohérence territoriale, réclamée depuis longtemps par les acteurs locaux (Gorgeu, 2002), se fonde sur des projets territoriaux et des contrats intercommunaux (contrat de villes, contrats d’ag- glomération, pays , PNR ) dans le cadre de contrats de plan entre l’État et les Régions.
La loi Chevènement (1999) renforce quant à elle la coopération intercommunale du point de vue légal et fiscal (Marieu & Goze, 2003) dans une perspective de cohérence de la structuration territoriale. Elle la simplifie en créant trois types d’établissements (ou EPCI, établissements publics de coopération intercommunale) : les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines. Enfin, la loi de Solidarité et de Renouvellement Urbain (dite loi SRU 2000 amendée en 2003 par la loi UH, Urbanisme et Habitat) rénove la planification urbaine et impose une solidarité et une intégration des politiques sectorielles dans les domaines de l’habitat, des transports et de l’utilisation des sols. Elle crée un instrument de cohérence spatiale – le SCOT, Schéma de COhérence Territoriale – porté par une institution intercommu- nale. Ces lois sur un principe de subsidiarité où l’administration centrale assure un rôle
de conception, d’animation, d’orientation et de contrôle, établissent le développement durable comme priorité nationale (Wachter, 2002) qui lie implicitement l’efficacité économique, l’équité sociale et la préservation de l’environnement (équité trans-géné- rationnelle) dont il convient d’énoncer les principes (Baudelle & Peyrony, 2005) et les modalités de mise en œuvre.
Enfin, la mesure de telles dynamiques, et le débat actuel sur les indicateurs illustrent sous un autre angle la nécessité de mieux définir la nature de la cohésion sociale et de la cohérence territoriale. Le PIB par habitant est l’indicateur central retenu par l’Union Européenne pour mesurer la cohésion territoriale de l’Union par l’écart régional à la moyenne européenne, situant depuis 2005 l’objectif seuil à atteindre pour les régions à 75 % de la moyenne de l’Union du PIB par personne occupée. Cet indicateur sou- lève cependant un large débat. Il réfère essentiellement à la croissance ; il ne prend pas en compte les dimensions du développement, en particulier celle du progrès social et du bien-être, etc, limitant considérablement l’expertise fournie sur une perspective de cohésion sociale et de développement durable (Gadrey & Jany-Catrice, 2005). Plusieurs initiatives d’indicateurs alternatifs ont été proposées dans les années 90, concernant le développement humain et social, suggérant des index composites sur le bien-être écono- mique durable, de qualité de vie et de progrès, introduisant des estimations monétaires de valeurs liées à des gains ou pertes de qualité de l’environnement.
Ainsi, du point de vue de la recherche, les notions de cohésion sociale et de cohé- rence territoriale demandent un approfondissement des connaissances sur les processus qui y participent ou qui les mettent en défaut, ainsi qu’une interrogation sur les échelles mobilisées par les politiques publiques, sur les acteurs qui se saisissent de ces enjeux et souhaitent légitimer par là leurs actions.
Le parti-pris de ce numéro spécial est celui de l’entrée par le territoire comme une échelle de cohérence pertinente au regard des enjeux actuels – segmentations sociales, fragmentation des économies, étalement urbain, ressorts du développement en termes de ressources, capital social et capacité des populations à créer leur projet dans un cadre de politiques plus incitatives, appelant l’identification de leviers de développement.
Le processus d’affaiblissement des États nationaux, dans un contexte de mondiali- sation à la fois des échanges et des problématiques socio-économiques, a été concomi- tant avec un remodelage des collectivités locales en communautés de projets (comme mentionné précédemment). Ces nouveaux « territoires », généralement élaborés à par- tir d’entités constituées en référence aux « bassins » de vie et / ou d’emplois, pren- nent appui sur un espace géographique supposé contenir l’essentiel des activités et des échanges liés à la vie professionnelle, familiale, culturelle et sociale d’une population donnée. Ils sont devenus les nouveaux cadres de référence pour la plupart des politi- ques publiques en matière d’aménagement et de celles touchant plus largement aux questions de développement. Le parti pris de ce numéro est précisément celui de ques- tionner la pertinence de l’entrée territoriale comme cadre de cohérence adapté à l’action correctrice ou incitatrice des politiques publiques.
La question peut ainsi être posée de la capacité des territoires à fonder des problématiques socio-économiques : sont-ils des espaces d’ancrage de processus de sociabilité et d’échan- ges de proximité suffisant pour que s’élabore la cohésion sociale ? Ou bien faut-il, à partir du constat de la fragilité des cohésions sociales et des risques de dégradation par des pro- cessus d’exclusion sociale croissant, questionner la pertinence des territoires comme niveau d’intervention opérationnel pour juguler ces déséquilibres ? La difficulté repose alors sur le fait que la cohésion sociale est envisagée tantôt comme un présupposé nécessaire à l’action collective, tantôt comme un objectif attendu dans une démarche projective.
Face à ces enjeux de remise en cause possible de la cohésion sociale et territoriale, force est de constater que les contextes territoriaux sont structurants voire agissent en quelque sorte comme des amplificateurs de certains déséquilibres. Ainsi par exemple, c’est dans les zones d’emploi qui correspondent à celles du déclin industriel que le chômage des jeu- nes reste le plus élevé ; ou encore c’est en milieu rural que les chômeurs de longue durée âgés sont relativement les plus nombreux. Pour autant, il s’agit aussi de considérer l’inté- rêt d’une seconde posture qui prône le fait territorial comme levier de régulation. C’est à l’échelle du local que s’organise une large partie des services d’éducation et de santé, que se structurent les circuits des réseaux de distribution de biens de première nécessité (eau, énergie, produits alimentaires...) et que se raisonnent les équipements sportifs, culturels et de services aux personnes. C’est de plus en plus au sein des territoires que s’élaborent aussi bon nombre de projets et actions à visée correctrice d’inégalités sociales et spatiales (transports, soutien à l’emploi, aide à la qualification, etc.). Le paradoxe est qu’en même temps que le territoire s’affirme et se légitime comme levier de régulation des politiques publiques, les écarts se creusent, les diversités de situations s’amplifient. Il faut à l’action publique à la fois soutenir les territoires gagnants, définir les territoires en creux, faire valoir les uns et les autres, et laisser à chacun la possibilité de promouvoir sa propre tra- jectoire de développement. Dès lors les politiques ne s’énoncent plus seulement comme correctrices des écarts de développement mais deviennent susceptibles de s’adapter aux caractéristiques spécifiques des territoires.
Les territoires du quotidien à partir desquels s’élaborent, à une échelle locale, des logi- ques projectives, réflexives sur le devenir des communautés concernées, ont fait l’objet ces dernières années, en France notamment, de nombreux travaux qui questionnent précisément les modalités de construction à la fois de la cohérence territoriale et de la cohésion sociale.
À travers quatre regards portés sur ces questions ce numéro spécial ne prétend pas ren- dre compte de toutes les dimensions mais s’est attaché à apporter des éclairages sur ce que sont ces cohérences territoriales (quoi) et à leur construction (comment des cohérences et cohésion). L’ouvrage propose donc quatre regards sur ces questions.
Dans leur article V. Angeon et N. Bertrand s’intéressent aux dispositifs français de développement rural, et à la capacité des dispositifs contractuels à soutenir des processus d’organisations collectives à l’origine de projets de territoires. Le thème n’est certes pas récent, mais ce qui est novateur c’est de questionner par là les pratiques de solidarité et les formes de proximité qu’elles impliquent. Les auteurs défendent l’idée selon laquelle l’enjeu de cohésion sociale est soutenu par la territorialisation des politiques publiques et elle est liée à la mobilisation des acteurs. Les territoires d’échelle intercommunale en particulier sont retenus comme des cadres pertinents d’actions pour traiter des questions
de fragmentation à la fois interne aux territoires et entre les territoires. Ils offrent en quel- que sorte un cadre prédéfini, a priori conçu comme un espace de solidarité, pour penser les niveaux de cohérence territoriale ou d’articulation des politiques publiques. Dans la perspective des auteurs, la cohérence est une intégration, une superposition des relations de proximité spatiale et organisée. Si la proximité géographique est généralement don- née, postulée, par contre, la cohésion sociale, la capacité des acteurs à s’entendre sur des enjeux communs ne correspond pas nécessairement à ce cadre spatial, et n’est certaine- ment jamais totalement acquise. La proximité organisée doit nécessairement se construire car les acteurs ont des intérêts pluriels et des représentations parfois divergentes. Tous les territoires n’y parviennent pas, Les pays issus de la LOADDT, offrent peut être un cadre plus favorable car les auteurs font valoir qu’il s’agit « d’espaces de cohésion économique, spatiale, sociale, culturelle, susceptibles de se fonder sur des logiques de similitude et d’appartenance propres à la proximité organisée ».
Mais la cohérence peut être aussi construite, nous disent C. Lanciano-Morandat et G.
Vitali, par exemple à partir du socle de savoirs et savoir-faire communs à des activités ; il s’agit là sans doute de cohérence partielle parce que sectorielle ; mais dans certains contex- tes, la cohérence s’élargit à tout un système économique et social. Les Systèmes Locaux d’Innovation sont une référence devenue classique de ces contextes socioculturels où la cohésion entre acteurs se superpose à une cohérence entre l’organisation productive et le système social. Les communautés de métiers puis les communautés villageoises observées par les auteurs rendent parfaitement compte de ces états où finalement la stabilité à la fois sociale et économique semble acquise. Ceci jusqu’au moment où le système entre en crise et où tout se fragmente et est remis en cause. L’intérêt collectif qui semblait cimenter les liens se défait et l’unité sociale entre en déliquescence. Pour qu’un nouvel ordre se réta- blisse, il faudra tenter la reconstruction d’un nouveau cadre de cohérence entre activités, gouvernement des entreprises, organisation productive et marché du travail.
La construction d’une démarche collective n’est pas facile dans ces circonstances de crise territoriale, du fait de la remise en cause des liens entre le système industriel et l’organisation territoriale, pourtant une réponse collective doit s’élaborer pour qu’émerge un nouvel état de cohérence. La capacité de changement peut finir alors par se reconstituer. Ainsi, B. Tiberghien, explicite ce contexte particulier des « territoires à dangerosité inhérente » où prédomine un
« mal commun », un risque collectif, ici il s’agit de vulnérabilité aux risques naturels, mais l’approche est originale et pourrait être élargie à bien d’autres situations. Car ils sont nom- breux ces contextes marqués précisément par l’inhérence d’un risque et la nécessité de la mise en cohérence des modalités d’anticipation, de réponses aux changements. L’acteur public local joue un rôle déterminant dans le contexte étudié : non seulement il contribue à définir le système normatif qui permet de qualifier le risque, mais encore c’est lui qui convoque les ressources locales pour le gérer. L’étude ici fait apparaître la complexité des interactions ter- ritoriales comme l’une des principales limites à la cohésion, à l’origine de tensions et donc de problème de cohérence liés à l’absence de concertation.
Enfin, X. Peraldi et M. Rombaldi décrivent un tout autre mode d’engagement des acteurs pour l’amélioration de la situation économique et sociale notamment dans les territoires ruraux. La mobilisation ici est celle d’acteurs privés qui contribuent ensemble à faire valoir des formes de régulation, dans le cadre de l’Economie Sociale et Solidaire (ESS), dont on évalue encore mal le rôle. Les auteurs interrogent précisément la légiti-
mité des valeurs portées par ces acteurs et la place qu’occupe l’ESS dans les politiques publiques qui se prévalent dans les documents de développement et d’aménagement de faire valoir la logique de « mise à égalité » dans l’espace. Mais les auteurs sont conduits à constater « l’invisibilité institutionnelle » des activités de l’ESS. Ici le cadre de référence est explicitement celui de l’importance du capital social et des valeurs d’équité et de soli- darité interpersonnelle. C’est à l’échelle locale que l’initiative est portée, la cohésion est synonyme de coopération et de réciprocité. Elle n’est plus le point de départ des projets mais elle en est l’enjeu.
Références
Baddeley, M., Martin, R, Tyler P., 1998, European regional unemployment disparities: convergence and persistence ? European Urban and Regional Studies, 5(3), 195-215.
Baudelle G., Peyrony G., 2005, Le polycentrisme en France: cheminement d’un concept, Territoires 2030, Analyses et débats, Datar, Ed. La Documentation Française, Paris, 89-101.
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Faludi A., Waterhout B., 2002, The Making of the European Spatial Development Perspective, No Masterplan, Routledge, London.
Gadrey J., Jany-Catrice, F., 2005, Les nouveaux indicateurs de richesse, Collection Repères, Ed LA Découverte, Paris/
Gorgeu, Y., 2002, De l’intérêt et de la difficulté de la mise en œuvre de la politique territoriale de la LOADDT, Territoires 2020, La Documentation Française, 53-68.
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