UNIVERSITÉ TOULOUSE - JEAN JAURÈS
INSTITUT SUPERIEUR DU TOURISME DE L’HÔTELLERIE ET DE L’ALIMENTATION
MASTER TOURISME
Parcours « TIC appliquées au Développement des Territoires Touristiques »
MÉMOIRE DE PREMIÈRE ANNÉE
Mobilisation de la cartographie analytique par
les acteurs locaux du tourisme :
Le numérique au cœur des enjeux de
développement territorial
Présenté par :
Laurent ALBERT
Année universitaire : 2019 - 2020
Sous la direction de : Sébastien RAYSSAC
1 L’ISTHIA de l’Université Toulouse - Jean Jaurès n’entend donner aucune approbation, ni improbation dans les projets tuteurés et mémoires de recherche. Les opinions qui y sont développées doivent être considérées comme propre à leur auteur(e).
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Remerciements
Je voudrais profiter de cette tribune qui m’est offerte pour remercier en premier lieu mon maître de mémoire, Sébastien Rayssac, qui a su me conforter et m’orienter dans ma réflexion et mes travaux quant à l’élaboration de cette étude.
J’aimerais associer la bienveillance et la disponibilité dont a fait preuve Laurence Lafforgue à mon égard notamment en termes de conseils d’ordre juridique.
J’ai une pensée aussi pour Sébastien Le Corre et Philippe Godard qui m’ont beaucoup aidé quant aux questions techniques liées à la cartographie et au webmapping.
Aussi, je tiens à mentionner les professionnels qui ont accepté de me rencontrer dans le cadre d’entretiens exploratoires et ont ainsi enrichi et nourri mon étude.
Par ailleurs, en cette période difficile liée à la pandémie du Covid-19, j’aimerais porter l’attention sur l’Université de Toulouse Jean-Jaurès, l’ISTHIA et tout le corps enseignant qui ont su s’adapter à ces difficultés et proposer aux étudiants une organisation permettant la poursuite des cours et des examens universitaires.
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SOMMAIRE
Introduction générale ... 4
PREMIÈRE PARTIE : Regards sur les acteurs touristiques du territoire
face aux externalités et autres bouleversements conjoncturels ... 6
Chapitre 1 : Les acteurs touristiques locaux face aux problématiques d’aménagement et de développement territoriaux ...8
1. Une réorganisation juridique et géographique ...8
2. Le spectre du tourisme, longtemps considéré comme un remède économique miracle ... 15
3. L’émergence du développement territorial : un modèle d’affirmation du territoire et de ses acteurs ... 25
Chapitre 2 : Réflexions sur la cartographie et son application dans le tourisme ... 34
1. La cartographie au service de l’action territoriale ... 34
2. Une cartographie consensuelle et sacerdotale dans l’imaginaire collectif ... 38
3. Une discipline hybride et multiforme ... 42
Chapitre 3 : Le progrès numérique et ses conséquences sur les acteurs territoriaux du tourisme ... 47
1. Un bouleversement structurel (équipements, infrastructures et financements, emplois) ... 47
2. Un secteur touristique toujours plus concurrentiel ... 50
3. L’avènement de l’Open Data et le concept de Smart City ... 53
DEUXIEME PARTIE : Les Conséquences de la révolution numérique sur
la cartographie analytique et les acteurs touristiques territoriaux ... 59
Chapitre 1 : Une évolution technologique au solde d’une cartographie plus précise pour les acteurs touristiques ... 61
1. Du stockage de données à la modélisation spatiale ... 61
2. Un marché marqué par les influences et les intérêts ... 64
3. Une technologie comme agent d’accroissement de la fracture entre urbanité et ruralité ... 67
Chapitre 2 : Un usage de la cartographie contrarié pour les professionnels du tourisme en raison d’une approche trop segmentée ... 71
1. Un cloisonnement des services ... 71
2. Une reproduction de tâches à plusieurs échelles ... 74
3. Phénomènes de dépendances et d’interdépendances ... 78
Chapitre 3 : Une cartographie analytique aux perspectives futures harmonisées ... 82
1. La notion de chorématique ... 82
2. Les plateformes collaboratives et libres d’utilisation comme socles ... 87
3. Vers une cartographie à valeur ajoutée ... 90
TROISIEME PARTIE : Une cartographie au service de la valorisation du
patrimoine : l’initiative du Département du Tarn dans les parcours
d’orientation ... 97
Chapitre 1 : Cap Découverte, un véritable laboratoire expérimental ... 99
1. Présentation du domaine de Cap Découverte ... 99
2. De nouvelles fondations territoriales à construire ... 102
3. Des conditions favorables à une mise en lumière numérique du territoire ... 108
Chapitre 2 : Une méthodologie probatoire destinée à pérenniser le produit touristique ... 115
1. Un processus déjà entamé ... 115
2. De nouvelles pistes d’analyses à entrevoir ... 119
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Introduction générale
En matière de tourisme, la carte représente le principal support de médiation entre le visiteur et les agents. Qu’il soit produit sous format papier ou par le biais du numérique, la cartographie occupe une place importante dans les outils utilisés par les professionnels. De nos jours, un grand nombre de territoires misent sur le tourisme pour dynamiser leur économie. Cependant, cette solution privilégiée nécessite de disposer de nombreux atouts à sa disposition dans un marché très concurrentiel et vecteur de grandes disparités.
En effet, tous les territoires ne peuvent prétendre avoir un riche patrimoine culturel, être facilement accessibles, être dotés d’une couverture réseau numérique suffisante ou encore disposer d’équipements et autres infrastructures de qualité à même de servir une offre touristique.
Dans une société tournée sur les aires urbaines et les grandes régions, il s’agit pour les territoires ruraux et isolés de trouver des réponses leur permettant d’exister touristiquement mais surtout économiquement. Or, les différentes organisations territoriales administratives et touristiques qui se sont succédées n’ont fait que d’agrandir le fossé qui sépare la société rurale de la société urbaine. En ce sens, la cartographie et le numérique peuvent représenter des atouts non-négligeables pour les territoires à même d’exploiter ces dispositifs.
Aussi, différentes expériences professionnelles au sein d’institutionnels territoriaux du tourisme ont pu compléter ces premières réflexions sur la capacité des cartes et du numérique à participer au désenclavement des territoires. Dans les faits, leur utilisation est cause d’inconvénients pour les professionnels qui éprouvent dès lors des difficultés à rassembler des données de différents champs de compétences en vue d’élaborer une cartographie d’aide à la décision. Il importe de savoir où aller chercher les données et de comment les utiliser.
Ce postulat de départ, enrichi par les recherches entamées, représente la source du sujet d’étude et a de fait débouché sur un questionnement de départ : dans quelles mesures la cartographie se complexifie en dépit des avancées technologiques numériques ?
Dans le but d’apporter une réponse à cette première interrogation, il a été nécessaire de définir les termes importants relatifs au sujet et qui gravitent autour de la cartographie, du numérique, du tourisme et du développement territorial. Par ailleurs, des lectures d’ouvrages fondamentaux ont été engagées dans le but d’identifier les approches et analyses déjà pratiquées sur le sujet. Ces consultations d’ouvrages ont aussi été complétées par des entretiens de terrain auprès
5 d’experts professionnels mais aussi enseignants sur les sujets traités dans le cadre de ce travail de recherche.
Ces recherches ont été très utiles pour :
- Etablir un lien entre cartographie, numérique et développement touristique local - Déterminer les enjeux des avancées du numérique sur la cartographie à l’échelle des
collectivités territoriales
- Connaître les perspectives et pratiques de la cartographie au sein des collectivités territoriales
Ces recherches préliminaires ont ainsi permis d’établir des passerelles entre les différents champs d’études et participé grandement à l’orientation rédactionnelle du mémoire.
La première partie s’appliquera à présenter les grandes thématiques de recherche abordées par les premières recherches afin de comprendre et d’éclaircir les notions fondamentales qui ont trait au sujet d’étude. Il sera question de s’attarder sur le microcosme touristique territorial avec ses acteurs, son organisation, ses caractéristiques et ses problématiques en termes de d’organisation territoriale, de tourisme et de développement territorial. Ensuite, un accent sera mis sur l’utilisation de la cartographie en tourisme. En dernier lieu, il sera nécessaire de porter un regard sur le numérique et les bouleversements qu’il véhicule et engendre sur le secteur touristique. Ces différentes analyses convergeront vers une problématisation du sujet.
Par la suite, en deuxième partie, il s’agira de répondre à la problématique et d’exposer les hypothèses de recherche relatives à l’usage de la cartographie par les professionnels du tourisme face à l’évolution du numérique.
Enfin, dans une troisième et dernière partie, il conviendra de présenter un terrain d’application favorable pour expérimenter les hypothèses proposées. Il sera tout d’abord important d’évoquer ce territoire à travers son histoire et ses caractéristiques, d’en étudier une structure, un de ses projets de développement territorial et la méthodologie employée. Pour finir, une méthodologie probatoire complémentaire sera proposée pour vérifier de la véracité des hypothèses avancées.
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PREMIÈRE PARTIE : Regards sur les acteurs touristiques du territoire
face aux externalités et autres bouleversements conjoncturels
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Introduction Première partie
L’acte I de la Décentralisation de 1982 illustré notamment par la Loi Deferre marque le début d’un processus d’aménagement de l’Etat unitaire. Cette date représente le début du transfert des compétences administratives de l’Etat vers des entités appelées collectivités territoriales. Le pays autrefois unitaire et très centralisé, se revendique aujourd’hui déconcentré et décentralisé et doté d’une administration territoriale de la République comme le souligne la loi ATR (Administration Territoriale de la République) de février 1992.
Ce processus se poursuit encore aujourd’hui et c’est pourquoi il s’agira dans un premier temps d’évoquer le rôle des acteurs touristiques territoriaux, leurs prérogatives et autres champs d’action qui ont traits à l’aménagement de leur territoire et de leur développement économique (Chapitre I).
Il sera question par la suite d’aborder l’importance de la cartographie dans l’aide apportée aux collectivités territoriales dans leurs prises de décisions, au travers de l’image qu’elle véhicule, diffuse et dont elle bénéficie auprès du grand public mais aussi de par ses nombreuses ramifications qui la composent de nos jours avec l’avènement du numérique (Chapitre II). En dernier lieu, il conviendra donc de mettre en parallèle les progrès du digital avec les acteurs territoriaux du tourisme de par les conséquences engendrées au niveau économique ainsi que dans l’aménagement et la gouvernance (Chapitre III).
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Chapitre 1 : Les acteurs touristiques locaux face aux problématiques
d’aménagement et de développement territoriaux
1. Une réorganisation juridique et géographique
1.1 Une réattribution des fonctions territoriales
L’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) dénomme collectivité territoriale toute structure administrative française, distincte de l’administration de l’Etat et qui doit prendre en charge les intérêts de la population d’un territoire précis. Sont ainsi qualifiées de collectivités territoriales les communes, les départements et les régions.
L’année 1982 représente un virage important au niveau de la gouvernance institutionnelle et politique. En effet, l’Acte I de la décentralisation traduit la volonté politique de l’Etat de réaliser une profonde décentralisation de l’administration française. Ces premières réformes sont notamment marquées par un transfert des compétences de l’Etat vers les collectivités territoriales dans de nombreux domaines (urbanisme, action sociale, formation professionnelle, gestion des collèges et lycées).
L’Acte II de la décentralisation datant de 2002 vient inscrire dans la Constitution l’organisation décentralisée de la République. Enfin en 2013, l’Acte III vient harmoniser le « mille-feuille » administratif et coordonner les compétences de chaque collectivité et notamment en matière de tourisme et d’aménagement du territoire.
En termes de répartition se dégagent alors 4 niveaux de lecture et de compétence allant de l’échelon national à l’échelon communal.
L’Etat définit la politique nationale touristique. Il détermine des procédures d’agrément et de classement des équipements, organismes et activités touristiques. Il est amené à conduire des opérations de promotion touristique nationale en relation avec les collectivités territoriales et les partenaires concernés. L’Etat est omniprésent sur la scène touristique via Atout France, son agence de développement touristique. Cette dernière occupe une place prépondérante en matière de promotion, de veille, d’analyse des marchés, d’accompagnements des acteurs touristiques publics et privés ainsi que dans le contrôle du classement des hébergements et l’immatriculation des opérateurs de voyages.
La Région détermine ses objectifs en matière de développement touristique sur son périmètre. Elle orchestre les initiatives publiques et privées dans les domaines du développement, de la promotion et de l’information touristiques. Elle est chargée, par le biais du Comité Régional du Tourisme qu’elle instaure, d’assurer la promotion touristique de la région, une mission
9 d’observation et d’ingénierie, de suivre les actions régionales de formation professionnelle et d’élaborer un schéma régional du tourisme et des loisirs. Elle est aussi à l’initiative dans la création des parcs naturels régionaux.
Le Département est responsable dans l’élaboration d’un Plan Départemental des Espaces, Sites et Itinéraires (PDESI) et d’un Plan Départemental des Itinéraires de Promenade et de Randonnée (PDIPR). Par ailleurs, il constitue un Comité Départemental du Tourisme (CDT) qui s’occupe du volet opérationnel touristique à l’échelle du département. Ces missions concernent la promotion, la commercialisation de produits, l’ingénierie, l’observation et l’élaboration d’un schéma d’aménagement touristique départemental.
Le dernier niveau est relatif aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles). Ces derniers ont la capacité de créer un office de tourisme (communal, intercommunal ou intercommunautaire) ayant pour principales missions (obligatoires) l’accueil et l’information des touristes, la promotion touristique du territoire et la coordination entre les acteurs du tourisme local. Les OT peuvent, en outre, être dotés d’observatoires touristiques, accompagner des porteurs de projets, gérer des équipements touristiques et commercialiser des prestations de services touristiques. Ces organismes ont aussi une fonction dans l’aménagement du territoire dans la création et l’entretien de zones d’activités touristiques ou dans l’exploitation de sites tels que les ports de plaisance ou les stations de ski.
Il est également à noter que les compétences d’action diffèrent en fonction de la démographie qui confère aux EPCI un statut différent. Ainsi, une communauté de communes comprend plus de 15 000 habitants, une agglomération plus de 50 000, une communauté urbaine plus de 250 000 et une métropole plus de 400 000 habitants.
Ce paradigme organisationnel s’insère donc dans une approche économique mondiale friedmaniste avec une logique de désengagement progressif étatique.
Dans ce paysage, les organismes locaux du tourisme (offices de tourisme, comités départementaux de tourisme, comités régionaux de tourisme) bénéficient du soutien de l'Etat et des collectivités territoriales dans la mise en place d’opérations permettant de faciliter l'accueil ou d'améliorer les conditions de séjour des touristes dans leur périmètre d'intervention.
L’Acte III de la décentralisation confère désormais à ces différents organismes des rôles très complémentaires sur les territoires.
10 Les offices de tourisme ont un rôle d’accueil et de conseiller en séjour des touristes et représentent la partie visible de l’iceberg. Les CDT voient leurs missions évoluer en termes d’accompagnement et d’assistance auprès des acteurs du tourisme et porteurs de projets, publics ou privés. Les comités régionaux du tourisme jouent un rôle d’experts auprès des élus et des professionnels, de relais entre acteurs publics et privés et d’observateurs, collecteurs de banques de données.
1.2 Une incitation à la coopération territoriale
La loi NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République) du 7 août 2015, agrégée à l’Acte III de la décentralisation comme le troisième et dernier volet, a conforté le champ d’actions des intercommunalités et des régions dans le domaine touristique.
Le renforcement des intercommunalités a conduit au phénomène de regroupement et de fusion des OT en un seul office « intercommunal (ou communautaire) », les autres prenant la forme désormais en Bureaux d’Information Touristique (ci-après BIT) même si certaines communes labellisées stations classées touristiques ont fait le choix de conserver leurs offices de tourisme communaux (usant de la dérogation prévue par la Loi Montagne Acte II du 28 décembre 2016). De même, plusieurs EPCI peuvent se regrouper pour créer un OT intercommunautaire lorsque les ressources touristiques dépassent le cadre administratif de leurs frontières.
La Région se voit considérée par l’Etat comme le nouveau chef de file en matière touristique. Elle opère des choix stratégiques relatifs à ses atouts et porte des projets en relation avec ses acteurs territoriaux. Les politiques territoriales régionales s’insèrent dans un contexte de forte évolution dans de nouveaux périmètres et en lien avec de nouveaux moyens et de nouvelles finances publiques.
Ces décisions soulignent l’exigence de l’Etat dans la valorisation des territoires. Il s’agit pour cela de s’adapter aux évolutions commerciales, techniques et sociétales avec de l’anticipation et dans un souci de préservation du patrimoine naturel et culturel inhérent à la singularité touristique d’un territoire.
Ces réformes offrent aux organisations territoriales une certaine flexibilité d’action au niveau de l’innovation. Au-delà de l’irruption du numérique et de ces possibilités, il s’agit également de construire des stratégies ensemble menées autour de réflexions sur le tourisme et ses mutations. Dorénavant, il convient de raisonner en termes de destinations touristiques et non plus de territoires. Les frontières se voient ainsi abolies. On assiste à des coopérations entre structures touristiques institutionnelles ne faisant pas partie de mêmes départements ou régions. L’avantage de ce modèle est premièrement économique pour réduire les coûts mais aussi irriguer
11 les territoires. Les territoires de la Savoie et de la Haute-Savoie sont devenus il y a une dizaine d’années la destination Savoie Mont-Blanc et sont des exemples précurseurs à suivre. Le Château de Montségur et le Musée du Catharisme illustrent parfaitement ces politiques. Situés respectivement dans les départements de l’Ariège et du Tarn, ils font pourtant partie intégrante du réseau de sites marqués Pays Cathare par le Département de l’Aude. Montségur est d’ailleurs associé au projet de labellisation UNESCO des sites Pays Cathares sous l’appellation des Citadelles du Vertige.
L’enjeu de ces actions porte sur une coopération décentralisée permettant un transfert de compétences et de savoir-faire, une prise en compte globale du développement d’un territoire, une action dans la durée et surtout un respect des cultures et identités, … alors même que les pratiques de développement du tourisme axées sur les infrastructures et le tourisme de masse sont le plus souvent hors de portée des capacités contributives des collectivités territoriales. Les Offices de Tourisme ne sont pas en reste et sont amenés à trouver de nouveaux financements. Elles ont recours à des partenaires privés qui gèrent notamment leur volet communication. Cela les amène à faire évoluer leurs statuts juridiques. C’est le cas par exemple à Nantes où depuis 2011, la SEM (Société d’économie mixte) Nantes Culture et Patrimoine et le festival Estuaire se sont regroupés au sein d’une structure unique. A présent sous le statut de SPL (Société publique locale), cette société rebaptisée Voyage à Nantes a expérimenté à son lancement un modèle de promotion touristique inédit dans un marché des offices de tourisme dans lequel le statut associatif est encore majoritairement présent. Le cas de Brive la Gaillarde illustre aussi ce souci de mutualisation où l’OT a vu son périmètre d’action passer de 16 à 49 communes et s’élargir par conséquent son champ de compétences. Cette structure également sous le statut juridique SPL gère, en plus de ses missions d’OT, un festival de musique, un village de vacances, une résidence hôtelière ou encore un parc floral.
Certaines anciennes régions comme le Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées ont profité de fonds alloués par l’Europe pour développer des politiques touristiques régionales. La première a misé sur une mise en valeur des produits de terroir agricoles à travers une marque et ainsi développer l’économie locale. La seconde, quant à elle, a décidé de promouvoir un réseau de sites touristiques régionaux dans le prolongement de la politique nationale Grands Sites de France. Maintenant regroupées au sein de la même région Occitanie, elles ont su faire cohabiter leurs programmes touristiques Sud de France et Grands Sites d’Occitanie. L’objectif est de promouvoir la région sur les marchés étrangers, français et de proximité. Il est question d’inciter les touristes à découvrir le territoire et à développer un effet de réseau.
12 L’Etat a mis en place des lois incitant les acteurs touristiques à se fédérer et à combiner leurs offres et autres produits touristiques. Il a conféré aux régions et aux intercommunalités le rôle d’arbitre pour homogénéiser le territoire en destinations sur les mêmes principes que ceux qui ont permis aux AOP (Appellation d’Origine Protégée) et aux IGP (Indication Géographique Protégée) de déterminer les périmètres de leurs terroirs. Ces missions nécessitent l’élaboration de grilles et de critères définis pour préserver et valoriser le patrimoine. Ces actions exigent une collaboration entre les acteurs qui font le territoire et un accompagnement des comités régionaux et départementaux du tourisme, des offices du tourisme et des chambres consulaires. Elles concernent aussi l’observation et le Benchmarking pour connaitre son territoire et être au courant des tendances du moment.
La finalité est d’aboutir sur un véritable maillage territorial donnant lieu à un tourisme plus optimisé et diversifié.
1.3 Une compétitivité difficile face aux phénomènes de métropolisation et de régionalisation
Les flux touristiques toujours plus importants sont la conséquence de la démocratisation du voyage et du tourisme. L’Europe, première destination touristique mondiale (720 millions de visiteurs internationaux attendus en 2020 avant la crise, qui génèrent 9,7 millions d’emplois et 1,8 million d’entreprises) voit la concurrence mondiale s’accroître et perturber son hégémonie. Ces chiffres provenant de l’étude « Tourisme, horizon 2020 » mettent en évidence la nouvelle problématique des pays de l’UE : quelle politique adopter pour gérer au mieux la question du tourisme au sein de leur territoire ?
Le cas de la France, de son modèle national décentralisé et de son manque de reconnaissance du tourisme est saisissant. Pierre Merlin, aménageur français souligne même que : « La France a
peut-être été plus lente à saisir cette triple dimension de l’aménagement touristique que certains pays voisins, il est vrai peu nombreux, qu’on cite volontiers en exemple, […] Surtout, la France a hésité quant à la politique à suivre. » (Tourisme et aménagement touristique, des aménagements inconciliables, Merlin, 2008,
p 223)
La France a longtemps géré le tourisme comme un moyen d’aménager un territoire et non comme une partie intégrante de son économie. Ce schéma politique se caractérise par une politique descendante avec un mouvement qui part d’en haut, centralisé à sa tête.
Né après-guerre, tour à tour rattaché à différents ministères, le Secrétariat d’État au tourisme est en perpétuel déménagement. Depuis 2017, le tourisme n’a plus de secrétariat d’Etat attitré, Jean-Baptiste Lemoyne étant secrétaire d'État auprès du ministre de l'Europe et des Affaires
13 étrangères Jean-Yves Le Drian. Ce manque de reconnaissance du tourisme souligne le flou politique qui règne.
Le pays a ainsi connu un phénomène de déconcentration puis de décentralisation. Il en résulte un lent transfert des pouvoirs décisionnaires et des compétences administratives de l’Etat vers les collectivités locales, toujours sous le contrôle des représentants locaux de l’Etat. Cela débouche sur une absence de stratégie claire et définie en matière de tourisme notamment. Des lois majeures ont consacré cet effacement progressif du pouvoir central.
On peut citer par exemple :
- La loi Mouly du 23 décembre 1992 portant sur la répartition des compétences dans le domaine du tourisme. Cette loi applique la décentralisation au niveau touristique. Le législateur n’a réparti le tourisme en blocs de compétence. Toutes les collectivités territoriales sont demeurées compétentes dans le secteur du tourisme, même si le principe d’une coordination entre Etats, régions, départements et communes a été posé. La loi NOTRe n’a pas remis en cause ce principe fondateur de la concurrence des compétences entre différents échelons territoriaux dans le secteur du tourisme.
- La loi Novelli du 22 juillet 2009 qui aboutit surtout à la création d’une agence de développement touristique, Atout France et qui révolutionne l’administration française du tourisme, largement dépossédée de ses compétences.
- La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 « Modernisation Action Publique Territoriale et Affirmation des Métropoles » constitue le premier volet de l’Acte III de la décentralisation et crée un nouveau statut pour les agglomérations de plus de 400 000 habitants. Désormais, celles-ci voient leurs prérogatives et leurs champs d’action en matière de développement économique, d’aménagement, d’environnement, de tourisme et de politique de la ville s’élargir. Les métropoles sont ainsi dotées des compétences des EPCI voisins et exercent de plein droit, en lieu et place des communes membres. A titre d’illustration, Lyon Métropole englobe à présent les compétences de la Communauté urbaine de Lyon et du Département du Rhône. Le but est de favoriser le regroupement des Départements et désigner par une même élection les conseillers régionaux et départementaux (conseiller territorial), de renforcer l’intercommunalité, d’inciter le transfert de compétences départementales vers les métropoles et de fait de recentrer les missions des Départements autour de la solidarité sociale et territoriale. Une fois la loi adoptée, 13 agglomérations sont devenues des métropoles telles que Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Montpellier, Nantes, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse, le Grand
14 Paris, Aix-Marseille-Provence et Lyon avec donc un statut particulier pour ces trois dernières.
- La loi du 16 janvier 2015 « sur la délimitation des régions et élections régionales et départementales » représente le second volet de l’Acte III de la décentralisation et entérine un redécoupage des régions au nombre de 14 contre 22 auparavant et qui redéfinit les priorités des missions entre les collectivités territoriales. Cette réforme a été ratifiée dans l’optique de réduire le nombre d’échelons administratifs et d’avoir des régions de taille compétitive face à la concurrence régionale européenne.
Ce modèle politique repose malgré tout sur des rattachements de services centraux et des budgets d’État très mouvants. En 2017, la Direction Générale des Entreprises publie des résultats encourageants pour le tourisme avec encore un premier rang mondial des pays les plus visités avec 82,6 millions d’arrivées et une 1ère destination pour les courts séjours en Europe. A l’inverse, le pays n’occupe que la cinquième position en termes de recettes perçues et c’est bien là sa problématique majeure : comment résoudre l’inadéquation entre nombre visiteurs et recettes perçues ?
Les directives étatiques prises ont bien sûr accru l’autonomie décisionnelle des organes institutionnels mais il existe toujours des limites au modèle décentralisé et notamment en ce qui trait au tourisme. Ce schéma repose sur la coordination politique mais une région ne peut imposer sa vision aux départements et aux communes. La Politique de communication touristique illustre bien cela avec une reproduction à plusieurs échelles. (Nationale, régionale, départementale et intercommunale) On remarque aussi le manque de distinctions de taches avec une reproduction de chaque service à chaque échelle.
La France possède un savoir-faire et une expertise touristiques reconnus. Cependant, le pays peine à s’insérer dans la révolution numérique comme le démontrent son référencement internet et sa présence sur les réseaux sociaux.
Et c’est là le rôle attribué à Atout France ; mutualiser, optimiser et améliorer l’offre touristique. L’Etat entame en 2017 une politique générale touristique. Atout France possède déjà une réelle expertise en matière de communication, de marketing et de promotion territoriale. Désormais, il est aussi un media d’influence et représente l’opérateur national d’une promotion internationale. Il s’insère dans une dynamique auprès des acteurs territoriaux.
Son réseau en veille permanente lui confère une connaissance du secteur touristique et de ses évolutions. Il règlemente et homogénéise l’offre dans un souci d’amélioration qualitative de l’offre.
15 Or les chiffres viennent constater qu’une aide de l’Etat plus significative est nécessaire. Comme le montre la DGE, Atout France voit ses subventions se réduire depuis 2011 avec un peu plus de 30 millions de subventions en 2015 contre un budget opérationnel annuel de 70 millions d’euros. On note ainsi un paradoxe entre les objectifs définis ; à savoir 100 millions de touristes attendus en 2020 et la réalité économique au sein des organes institutionnels du tourisme. Le poids du tourisme en France est pourtant supérieur à l’agriculture et équivalent au secteur du bâtiment.
Les collectivités territoriales jouent un rôle essentiel, à côté de l’Etat, en matière de tourisme. Le manque de souplesse dans leurs fonctionnements ont conduit l’Etat à les doter d’attributions supplémentaires pour leur permettre de mener à bien leurs politiques et leurs actions dans ce secteur.
Ainsi, l’Acte III de la décentralisation a donc bouleversé le paysage institutionnel du territoire. La loi MAPTAM a eu la volonté de de faire émerger des métropoles puissantes et de donner un cadre juridique à la coopération métropolitaine. De plus, elle a contribué à une instauration des Conférences Territoriales de l’Action Publique.
La loi relative à la délimitation des régions traduit une envie de doter le pays de moins de régions mais de régions plus puissantes.
Enfin, la loi sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République a vocation à faire émerger une nouvelle carte intercommunale dans laquelle les EPCI, plus adaptés et mieux structurés, absorbent les compétences départementales.
Cependant, cela reste relativement inabouti face aux modèles de régionalisation espagnol ou fédéraux autrichiens et allemands. Les limites de la décentralisation apparaissent avec le fait que la coordination repose sur les acteurs touristiques à différents échelons mais la région ne peut imposer sa vision aux départements et aux communes. En effet, on retrouve bien des distinctions territoriales mais pas de distinctions au niveau des tâches effectuées.
2. Le spectre du tourisme, longtemps considéré comme un remède économique miracle
2.1 Une alternative économique pour les territoires
Le marché du tourisme est composé d’une multitude d’acteurs professionnels, toujours plus nombreux d’années en années et augmentant la concurrence. Le tourisme pèse chaque année toujours un peu plus dans le monde et le grand public ignore souvent qu’il est le secteur d’activité
16 qui génère le plus de retombées devant le secteur automobile et les hydrocarbures selon l’Organisation Mondiale du Tourisme.
Le tourisme est en constante évolution par rapport aux tendances des consommateurs. Ces dernières années, il se distingue de par la demande croissante en développement et en formes de tourisme alternatifs. Cette place occupée
par le tourisme à l’échelle planétaire est liée au fait que les migrations qu’il produit ont triplées en 20 ans. D’après les chiffres de l’OMT, cela s’est traduit par des retombées de plus de 300 milliards de dollars en 1990, près de 700 en 2005 et 1400 en 2017. Cela a par conséquent généré plus de 1 emploi sur 10 à travers le monde pour 10% du PIB mondial.
En France, la DGE (Direction générale des entreprises) place le curseur à 7,2% du PIB. Plus spécifiquement, de 1950 à nos jours, le secteur du tourisme a enregistré une progression constante de 6,5% de croissance en moyenne par an, passant de 20 millions de déplacements à l'étranger après la seconde Guerre Mondiale à plus de 1 milliard de déplacements à l'étranger en aujourd’hui. De plus, même si les pays développés sont les premiers émetteurs et récepteurs de touristes, la part des autres continents dans le tourisme croît de manière constante du fait de la mondialisation et de nouveaux types de demandes de voyage.
L’aristocratie et la bourgeoise anglaises de la fin du XVIIIe et du début du XIXe siècles sont à
l’origine du phénomène touristique connu sous le nom de Grand Tour. Le principe initial consiste à venir profiter de conditions climatiques favorables d’autres régions européennes. Peu à peu, la demande augmente, des services apparaissent et viennent bouleverser les habitudes des populations locales qui voient ainsi une opportunité de revenus supplémentaires. Parallèlement à cela, le progrès industriel notamment en termes de transports (apparition du chemin de fer, bateau à vapeur, routes) vient assoir la place du tourisme. Le tourisme devient de fait un chaînon important pour les territoires dans l’organisation sociétale et face aux enjeux d’aménagement qu’il entraîne. Le réseau ferroviaire et le train donnent naissance aux premières stations et autres pôles touristiques sur les littoraux et en montagne. Ces derniers sont classés en différentes catégories (stations thermales, balnéaires, d’altitude, etc.) et bénéficient d’un urbanisme réfléchi à l’accueil de populations avec une large place donnée aux espaces de plein air et de vie mondaine.
Figure 1 : Evolution du nombre de touristes dans le monde Source : Organisation Mondiale du Tourisme (OMT-UNWTO)
17 Quelques années plus tard, pendant l’entre-deux-guerres, le tourisme représente une forme d’évasion dans une conjoncture marquée par les crises économiques et les conflits militaires. Les gouvernements occidentaux s’emparent du phénomène en établissant les congés payés en 1936 pour la France et en 1938 pour le Royaume-Uni. Les congés existaient déjà mais s’imposent à présent à tout le monde. Se développe en Europe par ailleurs la diffusion du modèle économique américain de financement public des infrastructures telles que les piscines ou encore les stades. C’est à cette époque que fleurissent les auberges de jeunesse et les camps de vacances.
Ces années de démocratisation du phénomène touristique symbolisent l’introduction du tourisme de masse avec désormais une demande qui conditionne l’offre.
Les 30 Glorieuses singularisent l’ère des bâtisseurs pour le tourisme en matière d’aménagement des territoires. De grandes destinations touristiques apparaissent et doivent s’organiser pour répondre aux attentes d’une clientèle toujours plus nombreuse.
La popularisation de la voiture, des supermarchés, du camping ou des autoroutes renforcent l’essor pris par le tourisme.
En France, l’Etat et les décisions politiques mettent en lumière ces grands chantiers entrepris avec par exemple la côte aquitaine, la côte languedocienne ou les stations de ski à l’image de Courchevel ou d’Avoriaz.
Les années 1970 et 1980 constituent un virage important pour le tourisme qui entre dans une phase de marchandisation. Le Deregulation Act de 1978 sur l’ouverture du marché aérien commercial est un des facteurs déterminants dans ce tournant. Il représente le point de départ de la mondialisation et l’ouverture des marchés mondiaux et est un des facteurs de la propagation virale du tourisme à l’échelle planétaire. Cette libéralisation du marché a pour conséquence le passage d’une concurrence potentielle à une concurrence effective.
De son origine à nos jours, le tourisme et son champ d’intervention privilégié initial a bien évolué et telle une pieuvre pénètre aujourd’hui un bon nombre de dimensions sociales et sociétales. La scène touristique mondiale représente un enjeu de gouvernance mondial avec des objectifs chiffrés pour attirer toujours plus de visiteurs sur son sol. Les desseins de l’Etat français sont ainsi de séduire les clientèles chinoises toujours plus nombreuses, aisées financièrement parlant et qui représentent une manne financière non-négligeable.
L’arrivée et l’avènement du tourisme constituent des opportunités de développement économique significatives pour les territoires qui voient là une alternative viable pour lutter face
18 aux crises qui touchent de nombreux secteurs d’activité. Cependant, son application doit s’inscrire dans un véritable cycle de développement dans lequel il doit s’insérer car le tourisme en tant que moteur économique engendre de
nombreuses hétérogénéités.
2.2 Un tourisme vecteur de disparités
L’histoire, la communication et l’accessibilité ont contribué à développer la mise en tourisme de certains sites. Or d’un point de vue iconographique, chaque territoire, chaque région, chaque pays ne bénéficient pas de la même notoriété et de la même richesse patrimoniale. On relève des espaces en marge du tourisme, des espaces surfréquentés (tourismophobie) et des espaces anciennement touristiques en difficulté.
L’arrivée du tourisme de masse a causé des dégâts importants sur les territoires d’accueil accentuant encore plus le fossé séparant les pays riches des pays pauvres. Les forces humaines en sont majoritairement les responsables. Le phénomène touristique est difficilement contrôlable et remet en cause les questions de gouvernance sur la gestion des flux et leurs impacts.
Michel Lussault dans « Dictionnaire de la géographie et de l’espace des sociétés » décrit le phénomène touristique tel un concept d’infusion qui se diffuse à l’échelle mondiale de façon virale où tout le monde veut faire du tourisme et avoir sa part du gâteau. Face à ces enjeux, se créent alors des notions d’interventions de l’espace touristique et des disparités entre l’espace vécu et l’espace perçu.
Les territoires désormais conscients de la potentialité économique d’une touristification le mettent en application et créent un effet de mimétisme qui se répercute sur les populations locales. L’aménagement autrefois centré autour de mairies et d’églises positionne dorénavant casinos, commerces et autres offices de tourisme dans les endroits stratégiques et névralgiques. Preuve encore de la perte d’influence des instances de gouvernance, on assiste dans certaines localités, d’années en années, à un développement hypertrophique et à véritable mitage urbain par manque de règlementation et de spéculation immobilière.
Dans certains territoires, l’image touristique dépend non-pas d’un espace réceptif, elle lui échappe mais relève des Tour-Opérateurs et autres professionnels du tourisme qui véhiculent
Figure 2 : Nombre d’arrivées de touristes internationaux en 2016, en millions (et en % par
rapport à 2015)
Source : Organisation Mondiale du Tourisme (OMT-UNWTO)
19 une image à des fins commerciales. Des impacts touristiques pour les territoires réceptifs se dégagent alors avec des incidences économiques et financières, sociales et culturelles, environnementales, en termes d’aménagement (enjeux fonciers et immobiliers, autour de la gestion de l’eau, conflits d’usage et notion de compatibilité fonctionnelle et spatiale, sur la capacité de charge et d’accueil).
Le tourisme a bouleversé l’imaginaire des populations sur les espaces. Les littoraux étaient autrefois mal perçus et signes d’invasions et de maladies et la montagne longtemps décrite notamment par Chateaubriand comme fascinante et effrayante.
Les stations balnéaires et de montagne véhiculent une toute autre image à présent. Ces nouveaux territoires ont créé un nouvel imaginaire populaire changeant les codes sociaux et sociétaux. L’imaginaire de ces lieux change à travers une artialisation, une dimension ludique et thérapeutique qui leur confèrent une image positive. L’industrialisation, la modernité, le progrès, l’innovation ou encore l’individualisation occultent l’importance sociétale de la religion et de l’Etat.
Les modes de vies se retrouvent bouleversés à la fois pour les autochtones et pour les nouveaux arrivants. Des déséquilibres entre ces catégories de personnes se dessinent. Autrefois signe de richesse, la pigmentation peu bronzée de la peau est maintenant gage de pauvreté. L’importance du paraître qui devient un signe distinctif d’appartenance sociale. Les habitants et les touristes ne se côtoient pas et produisent des phénomènes de tribalisme et de communautarisme. La saison et la demande fixent les besoins de main d’œuvre des professionnels du tourisme. Auparavant pêcheurs ou agriculteurs, les acteurs locaux sont dans l’obligation de cumuler les emplois face à la crise de leur activité. Face à la quête et demande croissante d’authenticité des touristes, la folklorisation croît et accentue la fracture sociale entre visiteur et visité. L’homogénéisation de la société touristique entraine ségrégation sociale et acculturation dans les territoires mis en tourisme.
Le tourisme, désormais principal régent économique dicte ses codes et s’adapte au grès des attentes de la clientèle. Les paysages sauvages laissent place à des aménagements maitrisés et géométriques. Les progrès en matière de communication et de transport désenclavent certains territoires et en isolent d’autres.
L’exemple de la ville de Benidorm est saisissant. Autrefois simple village de pécheurs, la cité a troqué sa fonction urbaine initiale pour incarner de nos jours un des lieux phares du tourisme espagnol et européen. Les autorités politiques locales ont misé sur le tourisme comme moteur de l’économie. Ce territoire a ainsi peu à peu perdu sa véritable identité territoriale et se retrouve
20 aujourd’hui dépendant économiquement de cette industrie. Les habitants locaux se sont vus expropriés, arrachés à leur terre face à la hausse de l’immobilier et du foncier pour laisser place à des résidences secondaires pour touristes.
Face à une concurrence inter et intra communale, un engrenage destructeur a accentué la bétonisation ex-nihilo des paysages. Les maisons de pêcheurs ont laissé place à des boutiques de souvenirs et la vie locale d’antan est désormais axée au gré des besoins des vacanciers. Afin de répondre aux crises des secteurs agricoles et maritimes, la volonté a été de tirer un trait sur le passé et la notion d’héritage pour opter pour une destination conçue pour le tourisme sans savoir qu’il entrainerait la localité dans un cycle de fragmentation urbaine.
Aussi, la mise en tourisme d’un territoire a longtemps été un souci d’urbanisation permanent de la gouvernance au détriment du monde rural et d’un aménagement réfléchi et en adéquation avec un territoire et ses habitants. Pierre Merlin écrit que :
« Les politiques d’aménagement rural n’ont jamais considéré le tourisme comme une priorité, même si celui-ci a été peu à peu pris en compte. En fait, longtemps, à la différence d’autres pays européens, il n’y eut aucune politique d’aménagement touristique en milieu rural. On y a laissé s’organiser un tourisme du pauvre. » (Le tourisme en France : enjeux et aménagement, Merlin, 2006,
p 134)
Ces propos mettent en évidence les choix des gouvernances dans leurs politiques touristiques de miser sur des territoires stratégiques en termes d’accessibilité, de climat, de commodités. Aujourd’hui, le contexte a changé et le tourisme tend à diversifier son offre et proposer des prestations plus en adéquation avec les notions de territoire, de nature et d’environnement. Dans une conjoncture socio-économique compliquée, dans laquelle le tourisme dit « de masse » a montré ses limites, la clientèle actuelle aspire à de nouvelles tendances plus axées sur l’écologie. Mais qui dit tendance, sous-entend cycle avec une durée de vie. Combien de temps ce désir sera-t-il perceptible auprès des touristes ?
Or le tourisme durable comme son nom l’indique est orienté sur le long terme. Aux yeux du consommateur, cela reste une vision assez floue. Dans un monde et une société sans cesse en mouvement avec des objectifs souvent « court-termistes », les exigences de retour sur investissement ne seront-elles pas trop fortes ? Quid des politiques et de leurs mandats d’action bien souvent établis sur 5 ans ?
Le tourisme durable dans son application nécessite une concertation générale des acteurs, qu’ils soient privés ou publics afin de les impliquer dans une telle dynamique. Le fait de leur donner
21 un rôle actif dans ce projet global ne peut que produire des engagements forts de leurs parts. Au-delà des collectivités, déjà bien impliquées dans ces démarches, l’Etat devrait inciter désormais les acteurs privés dans cette politique.
Le tourisme durable requiert ainsi une aide ou des solutions apportées par les politiques notamment au sujet des financements de tels projets afin de susciter un plus grand intérêt. Cette question est essentielle et difficile à réaliser car elle ne doit pas déboucher sur un élitisme et ainsi ancrer ce mouvement. Elle doit au contraire le démocratiser.
Une fois le projet lancé, un nouveau problème se pose. La concurrence des autres types de tourisme peut pousser les acteurs à segmenter leur clientèle et viser le haut de gamme et destiner le tourisme durable quelques privilégiés.
La gouvernance est un sujet central pour le tourisme durable et des décisions à l’échelle étatique semblent primordiales afin de donner une nouvelle résonnance à celui-ci. Cela passe par du dialogue, des concertations, et une synergie entre les acteurs locaux d’un territoire, les habitants et les décideurs de différents à différents niveaux. Chaque territoire étant différent, la création et la mise en place d’outils d’action, d’observation comme les indicateurs seront là encore nécessaires dans l’optique de confluer vers l’émergence d’un nouveau modèle à suivre.
Le développement durable est donc une démarche qui dépasse largement les notions de tourisme solidaire, équitable ou responsable.
La question de l’aménagement actuel du territoire, des retro plannings et autres planifications de projets est aussi un des sujets qui serait remis sur la table.
Un autre défi à surmonter serait de limiter les flux, qu’ils soient touristiques ou pendulaires afin de ne pas aboutir une nouvelle fois sur une trop forte concentration et aux disparités engendrées par celle-ci sur les populations locales.
Cette dynamique représente une problématique à la fois mondiale, nationale, régionale et locale. Elle aspire à entraîner dans son sillage beaucoup de compétences liées ensemble, des interrelations, des intra relations même et aboutir dans l’absolu sur de multiples micro-économies auto-suffisantes. Attention toutefois car, dans une ère marquée par le marketing territorial, le développement durable fait vendre et est facteur d’achat pour nombre de consommateurs. Certaines organisations n’hésitent donc pas à user de cet argument marketing sans pour autant que les actions soient effectivement présentes sur le terrain. Cette pratique appelée le greenwashing sera aussi une des réflexions à mener et à résoudre.
22
2.3 Un domaine d’activités polymorphe de plus en plus étudié
Initialement, le tourisme n’est pas négatif mais c’est son application qui pose question et a interrogé les acteurs à analyser ses impacts. Les décisions étatiques qui ont poussé à son application dans des territoires en crises, ont produit des résultats économiques mais qui ne profitent pas forcément aux territoires eux-mêmes. Ces espaces laboratoires et expérimentaux deviennent de véritables objets d’études dans des approches systémiques. Le but est de comprendre le paradoxe de ces lieux dépourvus de zones d’influence mais comprenant une aire d’influence qui va bien au-delà de leur aire urbaine. Il est question de savoir pourquoi ces territoires deviennent dépendants économiquement et voient leur gouvernance et autonomie s’affaiblir. C’est dans cet esprit que des démarches paysagères seront menées afin d’en comprendre l’intégration ou non du tourisme.
Historiquement, l’être-humain a vocation à s’approprier le territoire, à le faire et le défaire. On évoque souvent le terme de paysage naturel mais il ne l’est pas forcément car fréquemment transformé par l’histoire, le climat, les hommes et bien d’autres éléments. Les premières approches paysagères remontent à la fin du XIXe siècle et au début du XXe par l’intermédiaire de Vidal de la Blache notamment. A partir des années 1950, jaillissent les premières préoccupations en matière d’avenir des paysages. La tendance à l’homogénéisation et à la standardisation se voit alors remise en question par certains acteurs. Les paysages se veulent être la composante de différentes approches (sociales, économiques, politiques, historiques, idéologiques, …) et la combinaison de 3 facteurs ; le biotique (flore, végétation, …), l’abiotique (morphologie, climat, …) et l’anthropique (production de l’homme).
Très tôt, en France à la fin des années 1960, des mesures ont été prises pour réguler et atténuer les effets négatifs du tourisme. Dans l’optique de préserver les territoires et ses espaces, l’Etat légifère et met en place des décrets pour doter les territoires d’outils, règlementations et autres dispositifs. L’Etat tente de trouver des réponses aux premières disparités générées par les missions interministérielles d'aménagement touristique du littoral et de la montagne par le biais des missions Racine (1963), Miaca (1967), et du Plan Neige (1964). C’est dans cette perspective que les PNR (Parcs Naturels Régionaux) et le Conservatoire du littoral voient le jour respectivement en 1967 et en 1975.
Les Parcs naturels régionaux sont des territoires protégés et habités, majoritairement situés dans des zones fragiles à haute valeur environnementale. Ils ont une double vocation : la protection et le développement économique et durable. Ils sont régis par un socle législatif et les documents d’urbanisme produits en son sein doivent être compatibles avec les orientations et les mesures d’une charte relative à chaque parc. Ils œuvrent à la protection de l'environnement, à
23 l’aménagement du territoire, au développement économique et social, ainsi qu’à l'éducation et à la formation du public. Ce sont de véritables laboratoires, des territoires de projet et d'aménagement beaucoup plus que de protection, composés de limites spatiales, d’objectifs, de programmes d'équipements, de mesures à adopter, de règles de fonctionnement et de gestion. Ils peuvent être créés à l'initiative des communes, des départements ou des régions.
Le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres est quant à lui un établissement public de l'État à caractère administratif qui a pour mission de mener une politique foncière de sauvegarde de l'espace littoral, de respect des sites naturels et de l'équilibre écologique face à l’urbanisation excessive des côtes françaises. Il agit principalement grâce à ses capacités foncières et son objectif est d’acquérir ou de recevoir par donations des terrains en bord de mer (y compris en bordure des lacs et étangs de plus de 1 000 ha). Une part significative de son budget est consacrée à la réalisation de travaux d'aménagement ou à l'entretien du patrimoine. Les travaux réalisés se partagent entre la remise en état des terrains, la gestion des milieux naturels, les travaux nécessaires à l'accueil du public.
La décennie 1980 viendra conforter ces réformes avec les lois Montagne (1985) et Littoral (1986) qui s’inscrivent dans la lignée de l’Acte I de la décentralisation de 1982. Ces directives vont au-delà de la dimension de protection et de préservation des espaces et prônent davantage pour des notions d’équilibres et de mises en valeur. La loi Montagne confère aux territoires une certaine autonomie. L’Etat leur confie une mission d’incitation aux développements d’initiatives locales et d’arbitrer la question de l’aménagement (y compris touristique) en sauvegardant leur environnement, contrant leur désertification et soutenant le secteur agricole. La loi Littoral traduit une volonté de s’opposer à la fois au mitage et à la constitution d’un mur séparant la mer de son arrière-pays en maîtrisant l’urbanisation. En effet, elle est intégrée au Code l’urbanisme et concerne deux catégories de communes ;
- Les communes riveraines des mers et océans, des étangs salés, des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 ha,
- Les communes riveraines des estuaires et des deltas lorsqu'elles sont situées en aval de la limite de salure des eaux et participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux.
Les Zones Naturelles d’Intérêt Ecologique, Faunistique et Floristique (ZNIEFF) de 1982, les Zones de Protection du Patrimoine Architectural, Urbain et Paysager (ZPPAUP) de 1983 et les Schémas Directeurs (SD aujourd’hui Schéma de Cohérence Territoriale SCOT) de 1983, viendront compléter un puissant arsenal juridique de mécanismes de protection des espaces
24 pour aider les collectivités. En matière d’aménagement touristique, l’Etat distingue à présent les dimensions spatiales relatives à un contexte et à un espace. Une dissociation s’opère donc entre espaces urbains, protégés, montagnards et littoraux.
La politique d’aménagement touristique représente la conciliation entre l’accessibilité au tourisme, le développement économique des territoires pour accroître leur attractivité et la protection du patrimoine naturel et culturel. Cette équation est complexe et dépend de l’engagement de tous dans une société où beaucoup ont tendance à privilégier le développement économique. C’est là le rôle de l’Etat qui, au nom d’un intérêt national, doit imposer ses décisions. La France a, jusqu’aux années 1950, ignoré cette question de l’aménagement touristique, laissant les communes gérer au cas par cas ces situations. Dans un second temps, des années 1960 au milieu des années 1970, elle a nettement priorisé le volet économique avec une ambition marquée de redynamiser certains territoires sinistrés par l’intermédiaire du tourisme et sans se soucier des aspects sociaux et environnementaux. Face à une conjoncture mondiale axée sur une idéologie écologiste, la fin des années 1970 se traduit politiquement par une prise de conscience et un changement de cap passant de la poursuite économique à la quête de sauvegarde et de protection des espaces. S’en suivra dans les années 1980, une recherche d’équilibre entre développement économique, protection de l’environnement, accessibilité et application du tourisme. Aujourd’hui désormais, il ne s’agit plus de s’adapter au tourisme mais d’adapter ce dernier en faveur d’un développement territorial et durable. Pierre Merlin souligne que :
« Ni le littoral, ni la montagne, ni la campagne, ni la ville ne sont des produits touristiques. C’est le tourisme qui est le produit du désir des hommes de s’enrichir intellectuellement, en profitant des charmes offerts par le patrimoine naturel et culturel légué par la nature et par les générations antérieures. L’aménagement touristique, sous peine de ruiner ses bases, ne doit jamais l’oublier. C’est à cette condition que les touristes auront encore envie de visiter ces lieux d’enrichissement personnel. » (Tourisme et aménagement touristique, des aménagements
inconciliables, Merlin, 2008, p 225)
Il fut un temps où le tourisme était perçu comme un « mal nécessaire ». Cette citation de Fidel Castro résume bien l’approche des élus qui a été de considérer le tourisme comme un moyen de dynamiser économiquement un territoire et cela au détriment de son héritage quel qu’il soit. Désormais, une grande partie des acteurs publics est consciente que le tourisme ne peut être le principal ressort de l’économie et les territoires misent sur une politique de différenciation, un retour à l’authenticité et à leur identité pour exister et se démarquer. Cependant, le manque de qualification du tourisme reste un obstacle à son épanouissement. Au contraire, il demeure
25 toujours plus remis en question à l’image de l’émergence de la notion de tourismophobie face à la saturation des populations confrontées à la surfréquentation. Les populations visitées sont en attente de nouveaux modèles pour harmoniser leur cohabitation avec les visiteurs dans un souci de respect de leur environnement, de bien-être, de bien-vivre et de développement économique.
3. L’émergence du développement territorial : un modèle d’affirmation du territoire et de ses acteurs
3.1 Définition du Développement territorial et de la notion de Projet
La définition du développement territorial peut varier selon les disciplines scientifiques et un économiste aura un jugement différent d’un géographe. Selon Bernard Pecqueur, géographe et aménageur, le développement territorial constitue « tout processus de mobilisation des acteurs qui aboutit
à l’élaboration d’une stratégie d’adaptation aux contraintes extérieures, sur la base d’une identification collective à une culture et à un territoire ». (Le développement territorial : une nouvelle approche des processus
de développement pour les économies du Sud, Pecqueur, 2005, p 298)
Le développement territorial ne peut ainsi pas se décréter et reste une construction d’acteurs même si des politiques publiques peuvent donner un nouvel élan et mobiliser des acteurs. Cette construction ne peut se concevoir et s’inscrire que dans le temps. L’auteur parle de stratégie d’adaptation dans la mesure où ce processus est relatif à un contexte extérieur et vise à permettre aux acteurs du territoire de réorganiser l’économie locale face à la montée de la concurrence dans un contexte difficile. Le mécanisme de territorialisation repose sur le principe de spécification ; c'est-à-dire la recherche de la ressource propre au territoire qui permettra à celui-ci de se différencier vis à-vis de son voisin et d’être clairement identifiable face à la concurrence.
Le système territorial d’acteurs peut donc prendre des formes très diverses. Sa caractéristique de base est la mise en place d’un processus inscrit dans l’histoire longue d’un territoire de construction par les acteurs, en d’autres termes, la dynamique de développement territorial vise à révéler des ressources inédites et c’est en cela qu’elle constitue une innovation. Pour l’économiste Alain Lipietz, le développement local est « un processus de diversification et
d’enrichissement des activités économiques et sociales sur un territoire d'échelle locale à partir de la mobilisation et de la coordination de ses ressources matérielles et immatérielles ». (La richesse des régions : la nouvelle
géographie socio-économique, Lipietz, 2000, p 424)
On perçoit ainsi l’approche différentes des deux théoriciens en fonction de leur domaine d’activité. Néanmoins, on retrouve chez les deux les grands principes du développement territorial.
26 Ainsi, le développement local est un champ de connaissances, mobilisant beaucoup de chercheurs, et d’application interdisciplinaire des acteurs d’un territoire. Ce n’est pas un modèle ou un remède reproductible mais un processus possible de changement social spatialisé et d’adaptation de sociétés locales dans une logique transversale. Il n’est ni spontané, ni institutionnel. Il provient bien souvent d’une approche ascendante (bottom up) et est accompagné d’une politique institutionnelle descendante (top down). Cette notion est apparue dans un contexte de crise économique et d’effondrement d’un cycle de développement économique. Se créent de nouvelles revendications sociales, un néo-ruralisme et une renaissance de l’identité territoriale. Enfin, on remarque également un changement dans le rapport à l’espace. Le paradoxe fait que dans un contexte de mondialisation de plus en plus marqué, les populations sont en recherche d’un ancrage territorial et d’une appropriation du territoire vécu. Un contrepoids se crée afin de ne pas perdre son identité locale.
Le développement territorial se veut donc être une revendication de changement sociétal face à une conjoncture de mutations et de crises et ces dynamiques représentent des alternatives au phénomène de métropolisation car il permet des rapprochements et autres synergies entre les acteurs et les territoires.
Le Projet de territoire est un véritable concept d’aménageur. L'aménagement du territoire a durant longtemps été focalisé sur des actions structurantes à pilotage centralisé, ou sur des actions sectorielles de grande envergure. Progressivement, des transformations sociétales à l’image des politiques de décentralisation notamment ont poussé l’aménagement territorial à évoluer vers des approches dites « de projet ». Les collectivités territoriales sont alors placées au premier rang de la prise de décision et de l'action.
Les Parcs naturels régionaux (PNR) en avaient été une première forme. Les structures intercommunales (communautés de communes et communautés d’agglomération), ainsi que les pays encouragés par les lois Pasqua (1995) et Voynet (1999) en sont une forme plus récente. On passe ainsi d’une intercommunalité de services (SIVU Syndicat Intercommunal à Vocation Unique, SIVOM Syndicat Intercommunal à Vocations Multiples) à une intercommunalité de projet.
Les territoires de projet doivent être mis en relation avec l'évolution des stratégies de développement local : la souplesse opposée à la rigidité et au centralisme des formes d'organisation antérieures ; la diversification des activités sur un territoire donné à partir de ses ressources et de ses énergies propres mais toujours à prendre en compte dans un système ouvert.
27 Cette notion exprime l'idée d'une économie flexible, d'une gouvernance territoriale réactive, capable de s'adapter à des données changeantes, à la différence de grandes unités et structures.
3.2 Historique et évolution du Développement territorial
L’économiste britannique John Maynard Keynes est l’un des premiers dans « Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie » en 1936 à évoquer pendant une période de crise économique mondiale le rôle majeur joué par une redistribution des richesses afin de maintenir la croissance économique. Il aborde notamment la nécessité d’une conciliation entre équité sociale et efficacité économique du système capitaliste. Cependant, il insiste sur la mission des états à soutenir et inciter l’investissement et l’emploi afin de diminuer l’incertitude à laquelle est sujet le capitalisme en périodes de crise.
Quelques années après la Seconde Guerre Mondiale, l’Europe Occidentale représente le premier laboratoire expérimental de politiques de développement à grande échelle manœuvrées par les Etats-Unis. Il s’agit du Plan Marshall (1947-1953) et cette aide économique point comme un ressort capital aussi bien pour les pays européens affectés par la fin de la guerre que pour les américains en quête de partenaires économiques favorisant l’exportation afin de pallier à la surproduction.
C’est par ailleurs toujours sous le mandat du président américain Truman (1945-1953) que les termes de développement et de sous-développement sont pour la première fois liés et utilisés en tant que théorie. A l’occasion de son discours d’investiture pour son second mandat à la Maison Blanche, il déclare notamment :
« Il nous faut lancer un nouveau programme qui soit audacieux et qui mette les avantages de notre avance scientifique et de notre progrès industriel au service de l'amélioration et de la croissance des régions sous-développées. Plus de la moitié des gens dans le monde vit dans des conditions voisines de la misère. Ils n'ont pas assez à manger. Ils sont victimes de maladies. Leur pauvreté constitue un handicap et une menace, tant pour eux que pour les régions les plus prospères. » 1
On assiste par la suite à une uniformisation et une universalisation de la théorie de développement par le biais d’une politique économétrique basée sur une vision comptable et mathématique de l'économie où le PIB fait foi et dans laquelle les facteurs de diversité culturelle, sociale et humaine sont exclus. On découvre l’avènement d’une bipolarité mondiale entre les pays sous-développés et pays développés.
1 Hérodote.net : Le média de l’histoire. 20 janvier 1949, Emergence du « sous-développement » [en ligne]. Disponible sur
