La construction sociale du marché du handicap : entre concurrence associative et régulation politique (1943-2009)

HAL Id: hal-00756821

https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-00756821v2

Submitted on 27 Nov 2012

HAL is a multi-disciplinary open access archive for the deposit and dissemination of sci-entific research documents, whether they are pub-lished or not. The documents may come from teaching and research institutions in France or abroad, or from public or private research centers.

L’archive ouverte pluridisciplinaire HAL, est destinée au dépôt et à la diffusion de documents scientifiques de niveau recherche, publiés ou non, émanant des établissements d’enseignement et de recherche français ou étrangers, des laboratoires publics ou privés.

concurrence associative et régulation politique

(1943-2009)

Jean-Pierre Claveranne, Magali Robelet, David Piovesan, Benoit Cret,

Guillaume Jaubert, Nicolas Guilhot

To cite this version:

Jean-Pierre Claveranne, Magali Robelet, David Piovesan, Benoit Cret, Guillaume Jaubert, et al.. La construction sociale du marché du handicap : entre concurrence associative et régulation politique (1943-2009). 2012. �hal-00756821v2�

LA CONSTRUCTION SOCIALE

DU MARCHE DU HANDICAP

Entre concurrence associative et régulation publique (1943-2009)

Octobre 2012

Jean-Pierre Claveranne – Directeur scientifique

Magali Robelet, David Piovesan, Benoit Cret, Guillaume Jaubert, Nicolas Guilhot

IFROSS – Université Lyon 3 18 rue Chevreul

69007 Lyon

Tél. : 04 78 78 77 62 / Fax : 04 78 58 76 44 Email : jpclaveranne@gmail.com

Résumé ... 5!

Introduction : le secteur du handicap à l’aube d’une « grande

transformation » ? ... 7!

1.! Le secteur du handicap comme champ organisationnel : acteurs, rapports

de pouvoir et processus de stabilisation ... 13!

1.1.

!

Enjeux et règles du jeu économique dans le champ du handicap ... 15

!

1.2.

!

Luttes économiques et luttes politiques dans le champ du handicap ... 18

!

1.3.

!

Les hypothèses sur les transformations du champ organisationnel ... 27

!

2.! Une conception de contrôle « politisée » dans un secteur en construction

(1950-1980) ... 35!

2.1.

!

La construction de positions dominantes dans un secteur en croissance rapide ... 35

!

2.2.

!

L’institutionnalisation du marché du handicap : un régime d’autonomie des opérateurs 45

!

2.3.

!

Neutraliser les conflits par le partage et le contrôle de territoires associatifs ... 56

!

2.4.

!

Synthèse 2ème partie : un marché encastré dans des rapports sociaux et politiques ... 96

!

3.! L’essor d’une conception de contrôle managériale (1980-2010) ... 99!

3.1.

!

Saturation des territoires concurrentiels et renforcement des positions dominantes .... 100

!

3.2.

!

Le renouveau des modalités de contrôle des opérateurs par les autorités publiques .. 109

!

3.3.

!

Nouvelles formes de lutte économique et stabilisation des rapports de force entre opérateurs associatifs ... 136

!

3.4.

!

Synthèse 3ème Partie : L’émergence d’une conception de contrôle managériale ... 184

!

Conclusion ... 187!

Bibliographie ... 189!

Bibliographie générale ... 189

!

Rapports et revues sur le handicap et l’inadaptation ... 193

!

Annexes ... 195!

Table des illustrations et des tableaux ... 281!

Mots clés : handicap, associations gestionnaires, marché, concurrence, autorités publiques

Les équipements du secteur du handicap sont gérés en France par des acteurs associatifs, qui représentent les trois quarts des opérateurs. Essentiellement financées par des fonds publics, ces organisations privées agissent selon des règles propres au secteur. Mais l’introduction des appels à projets (loi HPST de 2009) cristallise les débats sur la création d’un « marché du handicap » et l’instauration d’une logique concurrentielle entre les associations. Prenant de la distance à l’égard de ces débats, l’objectif de la recherche est de proposer une analyse des processus de transformations des comportements économiques des associations dans le secteur du handicap que nous avons considéré comme un champ organisationnel.

Adoptant une approche longitudinale à l’aide d’une part d’une enquête sur les données de l’évolution de l’équipement dans deux départements de la région Rhône-Alpes depuis les années quarante et d’autre part d’une enquête par entretiens auprès d’une soixantaine d’acteurs du champ, cette recherche met en évidence trois résultats :

• Les luttes concurrentielles, même si elles ont toujours existé dans le champ connaissent des

évolutions dans le temps. D’une part elles s’intensifient dans le sens où les opérateurs associatifs s’implantent sur des territoires de concurrence occupés par d’autres et que des ententes implicites protégeaient jusque là de toute nouvelle intrusion. D’autre part, de nouvelles stratégies de lutte concurrentielle émergent : actions sur les coûts et la qualité et prise de contrôle directe sur d’autres opérateurs dans le cadre de fusions-acquisitions

• Ces nouvelles formes de luttes économiques se diffusent car elles sont soutenues par une

nouvelle conception de contrôle « managériale » en émergence qui valorise les comportements de recherche d’efficience, de rationalisation et de rapprochement associatifs. Cette conception de contrôle est soutenue par de nouveaux acteurs clés du champ, issus eux-mêmes des transformations des rapports de pouvoir interne aux opérateurs associatifs (la prise de pouvoir des dirigeants salariés, professionnels de la gestion, sur les dirigeants bénévoles) et des transformations des modes d’intervention des autorités publiques (instruments de contrôle à distance mobilisés par les représentants des autorités publiques).

• Ces nouvelles formes de lutte économiques ont des effets de stabilisation des rapports de

pouvoir dans le champ, autrement dit des positions acquises au cours de la première phase de structuration du champ.

Ce travail pourrait ouvrir plusieurs perspectives de recherche. La principale consiste en une exploitation approfondie des données statistiques que nous avons recueillies pour constituer une base de données longitudinales sur l’offre d’équipement dans deux départements de manière à mieux rendre compte des transformations qui affectent les luttes concurrentielles entre opérateurs associatifs. Ce travail soulève par ailleurs des questions sur la façon dont l’information sur l’équipement dans le secteur du handicap est construite et utilisée par les acteurs. Des recherches sur la construction et les usages des nomenclatures officielles (de type FINESS) et leur articulation avec les classements « indigènes » produits par les acteurs de terrain peuvent notamment aider à comprendre certains décalages entre les « besoins » et les équipements créés.

« grande transformation » ?

La loi portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires1 (2009) préconise la création d’Agences Régionale de Santé2 et l’introduction d’une procédure d’appels à projets pour l’ouverture de tout nouvel établissement dans le champ du handicap. Ceux-ci cristallisent un débat qui porte sur la mise en concurrence progressive des associations gestionnaires et la prétendue libéralisation du secteur (Chauvière 2009). La presse professionnelle se fait l’écho de cette « révolution copernicienne3 ». Les appels à projets sont une des pierres angulaires des articles dépouillés au sein des trois revues principales du secteur (Le manager de l’action sociale, Direction et

Juris Associations) sur la période 2009-2012 (cf. annexe 4). Trois types de discours émergent. Les experts, principalement des juristes, produisent des conseils techniques pour adapter les organisations aux évolutions réglementaires ; les représentants des pouvoirs publics (services déconcentrés notamment) cherchent avant tout à présenter le sens de la réforme et à répondre aux craintes des opérateurs ou fédérations associatives ; les représentants des associations produisent des conseils stratégiques tout en exposant le travail de lobbying engagé auprès des pouvoirs publics afin d’assouplir certains points de la réforme. Ces articles, à la visée à la fois prescriptive et pédagogique, expriment notamment les inquiétudes des petites structures qui craignent de se faire absorber par de grosses associations.

Cette peur de la « marchandisation » du secteur (sans que le terme ne soit jamais clairement défini) se couple à un discours sur l’évolution du rôle des politiques publiques. Les opérateurs gestionnaires regrettent les temps héroïques de la construction du secteur à la fin des années 1940, lorsque les associations s’autorégulaient. Les règles et les procédures se multiplieraient au détriment de la solidarité militante des débuts ; les autorités de régulation deviendraient de plus en plus intrusives et technocrates comme en témoignent les articles des trois revues précitées où les associations sont incitées à construire des veilles stratégiques pour anticiper les appels à projets, à mettre en place des cellules dédiées pour monter les dossiers de candidature dans le moins de temps possible, voire à réorganiser leur gouvernance en se dotant de sièges salariés.

Ces discours expriment le regret d’un âge d’or idéalisé durant lequel les associations solidaires entre elles sont venues au secours d’un État incapable de faire face aux besoins des personnes handicapées. Certains auteurs voient dans ces changements la fin d’un mode alternatif à l’économie de marché et d’une autre manière de « Faire société4 » (Laville, 2005; Laville & Sainsaulieu, 1997, Chauvière, 2009). À l’association intervenant comme acteur du mouvement social succéderait brutalement l’association devenue acteur économique, « désencastrée » du social. Le secteur serait ainsi à l’aube d’une « grande transformation » : la sphère politique s’autonomiserait de la sphère économique (Polanyi, 1983) et ressemblerait de plus en plus à un champ de bataille dans lequel les associations se livreraient à des luttes fratricides.

1

Loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 (dite loi HPST « Hôpital, Patients, Santé et Territoire »), adoptée le 23 juin 2009 par l’Assemblée nationale et le 24 juin 2009 par le Sénat. La loi est parue au Journal Officiel le 22 juillet 2009

2 _{Les Agences Régionales de Santé (ARS) fusionnent les anciennes administrations départementales (les DDASS) ainsi}

qu’un certaine nombre d’administration régionales (DRASS, Assurance Maladie, etc.)

3

Guilliotte Noémie, Autorisation des établissements et services, une révolution copernicienne, Directions, n°77, Septembre 2010, p. 10

4 _{Pour paraphraser le titre d’un livre publié avec le soutien de l’Uniopss : Lafore R. (Dir.), (2010) Faire société : Les}

Ce rapport vise à questionner les deux a priori évoqués dans les discours ambiants sur la marchandisation et sur le rôle des autorités publiques :

• Que recouvre précisément le terme de marchandisation ? Pour expliciter ce terme, il convient tout d’abord de séparer analytiquement logique concurrentielle et logique de mise en marché. Qu’est-ce qui est mis en marché, qu’est-Qu’est-ce qui est mis en concurrenQu’est-ce ? Assiste-t-on à une intensification de la concurrence entre opérateurs gestionnaires ?

• Comment évolue le rôle des pouvoirs publics vis-à-vis de la construction de ce marché du handicap ? Passe-t-on « des ténèbres à la lumière », comme le note ironiquement un chef de service déconcentré de la région à la fin des années 1990, indiquant par là que les autorités publiques « reprennent le contrôle » sur le secteur ?

Plus précisément, nous nous demanderons comment certains comportements économiques (la recherche d’efficience, l’engagement des associations dans des luttes concurrentielles par la diversification de leurs activités et par des stratégies de fusions avec d’autres associations) sont adoptés par les associations du secteur du handicap. Ce questionnement peut faire l’objet de plusieurs types de réponse. La première consiste à justifier l’adoption de tels comportements économiques au regard de leur efficacité, ce qui paraît difficile à démontrer. La seconde consiste à rendre compte de ces comportements par la contrainte que ferait peser les autorités publiques sur les associations. Cette interprétation ne résiste pas à l’analyse car de nombreux opérateurs associatifs paraissent s’engager de manière volontariste dans des stratégies de recherche d’efficience ou de fusion-acquisition. Nous suggérons plutôt que ces comportements économiques sont devenus légitimes et sont considérés, du moins par les acteurs dominants dans le secteur - les grosses associations gestionnaires et les représentants des autorités publiques qui ont le plus à gagner au développement de ces pratiques - comme les « bonnes manières » de conduire une association gestionnaire d’équipement pour personnes handicapées. Ce parti pris interprétatif, qui reprend des constats déjà bien établis dans la littérature anglosaxonne sur le secteur non lucratif (Barman, 2002)(Powell & Hwang, 2009), nous a permis de construire notre objet de recherche. Les transformations des comportements économiques sont à rapporter à des processus plus large de stabilisation des positions économiques et politiques dans le secteur du handicap.

Une analyse des processus de création, structuration et stabilisation du

champ du handicap

L’objectif de notre recherche est d’analyser les processus de transformations des comportements économiques des associations dans le secteur du handicap et de montrer qu’ils contribuent non pas à déstabiliser le secteur (en introduisant une concurrence qui serait par nature destructrice) mais à stabiliser (autrement dit à reproduire) les relations de pouvoir en son sein.

La mise en évidence de ces processus de stabilisation ne peut apparaître qu’à l’issue d’une analyse longitudinale restituant au préalable les processus de création et de structuration d’un « champ organisationnel » du handicap que nous pouvons définir de manière provisoire comme un ensemble structuré d’acteurs relié par des rapports de pouvoir. En reprenant le cadre d’analyse développé par N. Fligstein, nous montrerons que le champ organisationnel constitué par les pouvoirs publics, par les opérateurs gestionnaires et par les acteurs intermédiaires censés faire le lien entre l’offre

d’équipements5 et la demande est en voie de stabilisation : nous assistons à la création d’un « marché du handicap »6. L’intérêt du recours au concept de champ est de mettre l’accent sur les stratégies des acteurs d’un champ organisationnel. Ces stratégies visent à reproduire les rapports de force existants. Pour préserver ces positions dominantes, l’une d’entre elle consiste à éviter la concurrence par les prix pour favoriser des logiques concurrentielles alternatives.

Notre analyse des processus de stabilisation du champ du handicap met en avant trois points essentiels :

• Les luttes concurrentielles entre opérateurs gestionnaires ont toujours existé mais elles s’intensifient et prennent de nouvelles formes. Jusqu’au début des années 1980, les associations se partagent des territoires cloisonnés ; ces derniers éclatent petit à petit et sont de plus en plus mis en cause. La concurrence entre les associations ne joue cependant jamais sur les prix des prestations et des services.

• Les rapports de force entre associations se reproduisent de plus en plus facilement d’une période à l’autre depuis la création du secteur. En ce sens, le champ du handicap se stabilise et se constitue comme un marché au sens de N. Fligstein.

• L’avènement du marché du handicap n’est pas le produit des stratégies des seuls offreurs ; il se déploie aussi grâce à l’action et au soutien des pouvoirs publics. Ces derniers imposent des règles de fonctionnement et de financement mais ils s’emploient également à sanctionner les comportements déviants et à promouvoir certains types de comportements économiques. Les pouvoirs publics sont un acteur central dans la stabilisation du champ du handicap en tant qu’ils participent à définir un ethos dominant au marché en encourageant certains offreurs et certains de types de stratégies.

Méthodes et terrains d’enquête

Pour étudier l’émergence de ce marché, nous avons opté pour une approche dynamique (1944-2010). Initialement, nous avions également opté pour une approche comparative de la construction du marché entre deux départements, en faisant l’hypothèse que la régulation s’exerçait au niveau départemental. Cependant, l’exploitation des entretiens semi-directifs non seulement a estompé la différence entre les deux territoires, mais a également fait émerger des logiques similaires de stabilisation du marché et de structuration de la concurrence. Nous avons donc pris le parti de confondre les deux cas pour privilégier la présentation de ces logiques similaires au détriment des différences territoriales.

Nous avons mobilisé deux techniques d’enquête :

• Une enquête conduite à partir de données chiffrées sur l’évolution de l’équipement en matière de handicap dans le Rhône et l’Isère, en reconstituant autant que possible les informations disponibles depuis la création des premier équipements. L’exploitation de ces données a eu pour objectif de mettre en évidence plusieurs éléments pour apprécier les transformations du handicap : l’évolution des configurations de concurrence entre opérateurs, l’évolution des

5 _{Ces équipements sont constituées principalement d’établissements spécialisés ou de services d’accompagnement qui}

proposent des prestations éducatives, d’hébergements, de soin ou d’insertion professionnelle

6

Le marché chez N. Fligstein n’est donc pas défini par la nature des échanges qui y ont lieu mais par la nature des relations entre les acteur du champ. Un marché est défini par le fait que les rapports de pouvoir entre acteur sont stabilisés. Nous adoptons cette terminologie dans ce rapport même si elle fait l’objet de critiques théoriques dans la mesure où elle peut se confondre avec le concept général de champ 27/11/12 12:04.

modalités de croissance de l’équipement (par création de places, transformations de places…), les stratégies de développement des opérateurs associatifs.

• Une enquête par entretien auprès des acteurs du champ permettant de mettre en évidence les rapports de pouvoir et les perceptions que chacun a des bonnes façons de se conduire en tant qu’opérateur gestionnaire.

L’enquête par entretien a été réalisée de septembre 2010 à mars 2012 auprès d’une soixantaine de personnes, dirigeants associatifs ou bénévoles d’associations de taille diverses et représentant des pouvoirs publics (conseil général ou services déconcentrés de l’État) (cf. annexe 2). Nous avons recueilli les discours des opérateurs dominants et des associations plus modestes. En ce qui concerne les représentants des autorités publiques, nous avons fait ressortir chronologiquement les différentes postures de l’administration en interrogeant des fonctionnaires retraités et des personnes toujours en poste. L’objectif n’était pas de viser une « représentativité » de l’échantillon mais de s’assurer que les personnes étaient en relation les unes avec les autres, autrement dit partageaient les mêmes expériences sociales (Beaud, 1996).

Nous avons construit un guide d’entretien type que nous avons adapté à chaque personne interviewée. Pour les représentants des opérateurs associatifs, nous avons adapté le guide aux problématiques spécifiques de l’association que nous pouvions anticiper à partir d’information recueillies en amont (histoire de l’association, portefeuille d’activité, discours des autres opérateurs ou des financeurs, etc.). Pour les représentants des financeurs, nous avons adapté le guide en fonction de l’ancienneté et des fonctions occupées par nos interlocuteurs. Outre les entretiens mentionnés ci-dessous, nous mobilisons également dans le rapport des entretiens réalisés lors d’une précédente enquête auprès de deux gros opérateurs associatifs (Claveranne, Cret, Jaubert, Piovesan, & Robelet, 2011).

L’exploitation de la base de données a nécessité un travail de construction et de consolidation important. Le fichier FINESS, qui constitue le principal outil de recensement de l’offre d’équipements pour personnes handicapées, n’a pas été conçu pour une exploitation longitudinale. Il s’agit d’un recensement à une année a, qui ne prend que très partiellement en compte l’apparition de structure (simple mention de la date d’autorisation) et surtout ne conserve pas de traces des structures disparus. Dans le cadre d’un précédent travail, nous avions approché l’évolution de cette offre d’équipement par la comparaison des fichiers FINESS de 1997 et 2006, mais cette approche montrait des limites dans l’analyse de la dynamique des évolutions et soulignait les problèmes de renseignements de FINESS. Afin de combler en partie ces lacunes, nous avons fait le choix de consolider les données disponibles dans cette base de données par deux autres sources, l’une sérielle (les arrêtés d’autorisation conservés dans les archives du Comité régionale de l’offre médico-social – CROSMS, à l’Agence régionale de santé – ARS), l’autre ponctuelle (deux annuaires de l’équipement pour personnes handicapées réalisés par le CREAI en 1987 et 1995). L’ensemble de ces données a été compilé dans une structure d’information inspirée de FINESS, mais plus souple et mieux adaptée aux investigations longitudinales, notamment par un nouveau recodage des types d’établissements et de clientèles accueillies (cf. annexe 2). Enfin, dans le but de faciliter le travail d’analyse à partir de photographies de l’offre à un moment donné, les requêtes d’analyse et une nouvelle table de données ont été conçues, réunissant pour tous les équipements et pour chaque année les dernières informations disponibles dans la base de données que nous avions constitué.

Nos analyses quantitatives présentent certes encore de nombreuses lacunes dans les périodes les plus anciennes et les aléas des recensements font parfois apparaître dans le radar de notre étude des établissements qui n’étaient pas visibles auparavant. Mais le choix a été fait de respecter l’intégrité des sources d’information et d’intégrer dans les commentaires l’impact de la disponibilité des

informations plutôt que de lisser les données elles-mêmes. Dans l’ensemble, les nouvelles données mobilisées apportent un enrichissement considérable des données déjà disponibles dans le fichier FINESS, en particulier pour les périodes plus anciennes et pour les mouvements plus fins du paysage concurrentiel : transformation, fermeture ou reprise d’établissements, refus de création de places ou de structures, changement d’opérateurs, etc. Au total, les informations de notre base de données proviennent pour moitié du fichier FINESS (51 %), pour plus d’un tiers des archives du CROSMS (36,7 %) et pour plus d’un dixième des annuaires du CREAI (12,3 %). Plus encore, notre base compte 37 associations (soit 12,5 % du total) et 208 établissements (20,1 %) pour lesquels nous n’avons pas retrouvé de numéro d’identification FINESS, c’est-à-dire qui ne sont pas référencés dans les fichiers FINESS de 1997 et 2006 parce que ces associations et établissements ont disparu.

Plan du rapport

Dans un premier temps, nous expliciterons notre cadre d’analyse pour décrire et pour interpréter le développement des comportements économiques concurrentiels des associations gestionnaires et la stabilisation de leurs rapports de pouvoir. Les gros opérateurs7 _{tendent à poursuivre leur croissance} alors que les petits se développent rarement voire disparaissent. Nous montrerons par ailleurs que la taille n’est pas le seul indicateur du pouvoir d’un opérateur sur les autres. Cependant, on constate que la structure du capital symbolique d’une association est corrélée au nombre d’établissements qu’elles gèrent.

La deuxième partie du rapport vise à décrire la « conception de contrôle politisée » qui domine à l’intérieur du champ organisationnel nouvellement créé (1950-fin des années 1970). Les pouvoirs publics abondent et ne contrôlent les opérateurs qu’a posteriori en émettant des injonctions principalement sur la bonne tenue des établissements et non sur les qualités gestionnaires des opérateurs associatifs. Les associations sont à mêmes de définir leur besoin ; les opérateurs dominants se partagent des niches territoriales et s’autocontrôlent pour les préserver. Les acteurs intermédiaires ont pour fonction de soutenir la cause des associations dont la légitimité et la probité est garantie par leurs statuts associatifs.

La dernière partie du rapport vise à décrire le passage de la « conception de contrôle politisée » à une « conception de contrôle managériale transversale » (1980-2010). Durant cette période les pouvoirs publics renouvellent leur mode d’intervention en institutionnalisant un contrôle des opérateurs « à distance » (Epstein, 2005a) centré sur les associations. Les associations dominantes s’équipent de sièges professionnalisés et mettent en œuvre des stratégies de découplage vis-à-vis de leur base bénévole sous l’effet d’incitations internes et externes. La structuration de ce dialogue direct entre opérateurs gestionnaires et pouvoirs publics participe à affaiblir la position structurelle des acteurs intermédiaires historiques.

acteurs, rapports de pouvoir et processus de

stabilisation

Nous cherchons à analyser les transformations qui affectent les acteurs du secteur du handicap, en tant qu’acteurs économiques offrant à une population spécifique des services individualisés. Ce secteur offre au regard extérieur une impression trouble de désordre et d’ordre (Hardy, 1994). Tout d’abord, son fonctionnement et son développement relèvent pour l’essentiel de financements8 mais sa mise en œuvre est réalisée principalement par des organisations privées au statut associatif. Ces associations gestionnaires, que nous appellerons également dans la suite du rapport « opérateurs associatifs » représentent 77,5% de l’ensemble des gestionnaires d’équipements (opérateurs) et gèrent 88% des « places » autorisées en 20069_{. Cette homogénéité statutaire du champ organisationnel du} handicap en fait un terrain d’étude propice à l’analyse des comportements économiques d’acteurs qui sont à la fois des entités économiques et des acteurs politiques.

Par ailleurs, se côtoient sur ce secteur des hauts fonctionnaires, des militants le plus souvent touchés personnellement par le handicap, des travailleurs sociaux, des médecins, des élus locaux. On y croise à la fois l’expert, le politique, l'administratif, le gestionnaire et le militant. Les enjeux sont multiples et entremêlés, de la mobilisation pour la reconnaissance d'une forme spécifique de handicap, à des enjeux subtils d'aménagement de territoires, en passant par des conflits sociaux ou des conflits de personnes. Derrière la scène des enjeux personnels touchant les personnes handicapées se jouent aussi bien des jeux politiques nationaux que des batailles scientifiques ou des querelles de clochers. Ces acteurs agissent selon des règles propres au secteur : des règles de financement, des procédures administratives, des calendriers à respecter mais aussi selon des rituels (l'assemblée générale de l'association, le passage en CROSMS, la visite du président du Conseil général ou du ministre pour la pose de la première pierre d’un nouvel établissement) et des négociations conduites entre quelques-uns dans les coulisses.

Nous allons montrer que ce monde est plus ordonné qu'il n'y paraît, mais qu'il l'est moins par les règles et procédures qui président au financement, au contrôle administratif ou à la planification des équipements que par les rapports durablement stabilisés, construits et entretenus au cours des décennies entre les associations et entre ces dernières et les représentants des pouvoirs publics.

Pour décrire et comprendre les processus qui contribuent à ordonner ce milieu, nous commencerons par considérer le secteur du handicap comme un « champ organisationnel », en empruntant cette notion au courant « néo-institutionnaliste » :

« By organizational field, we mean those organizations that, in the aggregate, constitute a recognized area of institutional life : key suppliers, resource and product consumer, reguatory agencies and other organizations that produce similar services or products. The virtue of this unit of analysis is that it directs our attention upon not simply to competing firms as does the population approach of Hannan and Freeman (1977), or to networks of

8

Les dépenses en faveur des personnes handicapées, notamment les dépenses liées à l’accompagnement fourni dans des établissements et services dédiés sont inscrites dans la loi de financement de la Sécurité Sociale.

9 _{Ces chiffres sont issus de l’exploitation du fichier FINESS 2006. Nous n’avons pas eu, pour des raisons matérielles, le}

organizations that actually interact as does the interorganizational network approach of Lauman, Lagazkiewicz and Marsden (1978), but to the totality of relevant actors. In doing this, the field idea comprehends the importance of both connectedness and structural équivalence » (DiMaggio & Powell, 1983)10

Dans ce cadre d’analyse, un ensemble d’acteurs constitue un champ organisationnel à l’issue d’un processus de « structuration » qui passe par plusieurs étapes : 1/ L'augmentation des interactions entre les organisations du champ; 2/ L'émergence de structures de domination interorganisationnelle bien définies et de modèles de coalition; 3/ L'augmentation de la masse d'information pour lesquelles les organisations doivent se disputer; 4/ Le développement parmi les participants de la conscience commune qu'ils sont impliqués dans une même entreprise.

L’intérêt théorique de ce concept est de lancer plusieurs pistes d’analyse pour rendre compte de la transformation des champs organisationnels en mettant en avant le rôle des réseaux, des rapports de pouvoir, du contexte institutionnel et des cadres cognitifs qui guident les actions des acteurs du champ (Beckert, 2010)(Fligstein & McAdam, 2011)(Clemens & Cook, 1999). Le secteur du handicap présente des caractéristiques nous permettant de le qualifier de champ organisationnel en cours de structuration. Tout en évoluant dans un même champ et partageant des enjeux économiques et organisationnels communs (Cf infra), les opérateurs associatifs peuvent s’affronter dans des luttes concurrentiels locales. Nous distinguerons dans la suite du rapport les dynamiques relevant des transformations du champ organisationnel de celles qui affectent les luttes concurrentielles sur les territoires locaux, tout en montrant l’intrication de ces deux niveaux d’analyse.

L’analyse des discours et des pratiques des différents acteurs du champ organisationnel, que nous avons restitué sur plusieurs décennies fait apparaître deux processus concomitants :

• D’une part, le développement des comportements économiques concurrentiels de la part des associations gestionnaires. On entend par là à la fois des comportements de différenciation des services offerts (différenciation par les coûts et/ou la qualité), la quête de niches économiques mais aussi les pratiques de fusion ou de reprises d’autres associations en vue d’atteindre une taille critique

• D’autre part, la stabilité des configurations de concurrence et des rapports de pouvoir entre associations gestionnaires : les gros opérateurs (la taille étant mesurée par le nombre de places ou d’établissements et/ou services gérés) tendent à poursuivre leur croissance et les petits tendent à rester petits, voire pour certains à disparaître. Nous montrerons par ailleurs que la taille, si elle est le principal indicateur du pouvoir d’un opérateur sur les autres n’est pas le

10

Nous proposons la traduction suivante de cette définition : « Par champ organisationnel (organizational field), on entend

ces organisations qui, dans leur ensemble, constituent un domaine reconnu de la vie institutionnelle : les principaux fournisseurs/offreurs, les consommateurs des produits, les agences de régulation (regulatory agencies) et les autres organisations qui produisent des services ou produits similaires. La vertu de cette unité d'analyse est qu'elle porte l'attention non seulement sur les firmes en concurrence ou sur les réseaux d'organisations qui interagissent mais sur la totalité des acteurs pertinents. Ce faisant, l'idée de champ saisit à la fois l'importance de la connexion (connectedness) et de l'équivalence structurelle (structural équivalence) ». Les auteurs précisent par « connectedness », on entend l'existence de

transactions/échanges qui relient entre elles les organisations : de telles transactions peuvent inclure des relations contractuelles formelles, la participation du personnel dans des entreprises communes comme les associations professionnelles, les syndicats ou les conseils de direction, ou des liens informels comme les échanges personnels. Un ensemble d'organisations étroitement connectées les unes aux autres et reliées seulement faiblement à d'autres organisations constituent une clique. Par « structural équivalence », nous faisons référence à la similarité de position dans une structure de réseau. Par exemple, deux organisations sont structurellement équivalentes si elles ont des liens de même type avec le même ensemble d'autres organisations, même si elles ne sont pas elles-mêmes en connexion. Ici, la structure clé est le rôle ou le bloc (role or block) ». Les auteurs anglosaxons ont un usage plus large du terme de champ que celui de Pierre Bourdieu, plus connu en France et auquel ces auteurs font référence. Nous verrons infra que les proximités sont effectivement fortes avec la théorie des champs.

seul et qu’il est le plus souvent associé à d’autres formes d’inégalités de ressources (économiques et politiques notamment) et de capacités d’action (mobilisation de réseaux), qui sont sources d’avantages dans des rapports de pouvoir

L’objectif de cette partie est de proposer un cadre d’analyse (des concepts, des hypothèses) pour décrire et interpréter les processus à l’œuvre dans ce champ. Nous décrirons dans un premier temps, de manière générique et sans mobiliser nos données empiriques, les principales caractéristiques de ce champ organisationnel (ses acteurs, leurs enjeux ainsi que les principales règles et institutions du champ) (1.1) pour montrer que les relations entre acteurs sont marquées par des interdépendances structurelles et des rapports de pouvoir (1.2). Nous présenterons enfin les hypothèses qui ont guidé le travail de recherche autour de l’idée centrale que le champ du handicap et les rapports de pouvoir qui s’y manifestent sont en voie de stabilisation (1.3).

1.1. Enjeux et règles du jeu économique dans le champ du handicap

L’analyse des transformations qui affectent un champ organisationnel commence par la description empirique des acteurs de ce champ, de leurs enjeux, des contraintes qui pèsent sur leur action et de leurs ressources. Les comportements économiques sont influencés par plusieurs spécificités du champ organisationnel qui font peser plusieurs types d’incertitude sur les acteurs du champ.

1.1.1. L’incertitude sur les besoins : l’enjeux de la maîtrise des flux d’usagers.

La première incertitude porte sur la « demande » et son appréciation en quantité et en qualité par les opérateurs associatifs et par les autorités publiques. Les opérateurs associatifs participent à la construction de l’offre d’équipements (établissements ou services), mais cette dernière ne se développe pas en réponse à une demande formulée explicitement et publiquement par des consommateurs. Les opérateurs associatifs et les autorités publiques construisent et définissent la demande. Concrètement, les opérateurs doivent soumettre toute demande de nouvelle activité ou de nouvel équipement à une procédure d’autorisation auprès des autorités publiques (du moins jusqu’à la nouvelle procédure des appels à projets, Cf. infra). Les autorités publiques créent l’offre d’équipement à partir de l’appréciation d’un besoin en « places », la place étant l’unité de mesure du besoin. La place fait donc l’objet d’une autorisation, puis d’un calcul de coût pour l’opérateur et d’un financement par les autorités publiques.

Ce processus de définition des besoins et de création de l’offre d’équipement repose sur une nomenclature des catégories de handicap et d’établissements et services qui évolue lentement. Par exemple, différentes catégories de « débiles » étaient identifiées avant de se transformer en « déficience mentale », ou plus récemment « psychique ». Cette nomenclature à maille large augmente les marges de manœuvre des opérateurs qui peuvent combiner de différentes manières les publics accueillis, les types d’établissements ou le mode d’accompagnement et se situer ainsi sur une « niche ». Elle est l’objet de luttes entre opérateurs et autorités publiques, d’une part au niveau local pour définir les besoins (en termes de sur- ou de sous-équipement par catégorie sur un territoire géographique donné par exemple) et d’autre part au niveau national pour la modification ou la reconnaissance de certaines catégories qui sont autant de nouvelles possibilités de création de places et de positionnement sur des niches : plus les catégories se trouvent affinées (décomposées en sous-catégories) et plus les possibilités de combinaison sont nombreuses11_{. Une analyse de ces luttes et de}

11 _{La nomenclature FINESS est ainsi utilisée par les autorités publiques locales et nationales pour établir des états des lieux}

leurs effets sur l’offre d’équipement reste à faire, nous nous contentons ici de préciser leur existence et leurs enjeux.

Cette définition conjointe de l’offre par les opérateurs et par les autorités publiques peut ne pas correspondre aux besoins « réels » des personnes handicapées, en termes de quantité (nombre de places dans les établissements par exemple) ou en termes de qualité (type d’accompagnement proposé), d’où des décalages plus ou moins connus et assumés par les acteurs entre les caractéristiques des places autorisées et les caractéristiques « réelles » des personnes accueillies et accompagnées dans les établissements et services.

Dans un contexte de pénurie d’équipement au moment de la création du champ, l’incertitude sur les besoins pesait peu sur les opérateurs. La maîtrise de cette incertitude pourrait devenir un enjeu majeur si les personnes handicapées ou leur famille étaient en mesure de « choisir » entre plusieurs offres d’accompagnement, les comparant sur plusieurs aspects comme la localisation géographique, le type d’accompagnement proposé, la réputation de l’opérateur associatif ou encore le prix des prestations. Cependant les usagers ne trouvent que très peu d’éléments d’informations pour effectuer ces choix parmi les différentes « offres » qui pourraient les concerner. Les rares informations existantes sont émises par les associations gestionnaires d’établissements. Nous disposons de peu d’information sur la manière dont les personnes handicapées s’orientent ou sont orientées dans le champ (dans quelles mesure ont-elles une liberté sur le choix d’un type de prise en charge ? Quels sont les critères qu’elles mobilisent pour choisir ? Comment opère le choix au sein de la famille12 _{?). L’analyse des} comportements des « usagers » en tant qu’acteurs économiques est souvent l’angle mort des analyses sociologiques des marchés et notre recherche n’échappe pas à cette lacune. Nous avons en effet pris le parti d’analyser la manière dont les opérateurs associatifs tentent de maîtriser l’incertitude qui pèse sur les comportements des personnes handicapées, à la fois en tant que « consommateur » pouvant potentiellement choisir entre plusieurs opérateurs et en tant qu’usagers dont la trajectoire entre différents dispositifs d’accompagnement est incertaine.

Compte tenu des modes de financement des établissements ou service, la maîtrise des flux d’usagers est essentielle pour l’équilibre économique voire la survie des opérateurs associatifs. Les revenus des établissements proviennent (en tout cas pour la plupart des établissements qui ne sont pas passés à un mode de gestion en Contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM)) du versement de prix de journées rémunérant l’activité réalisée par l’établissement. Le prix de journée d’une place pour une année donnée est calculé à partir de l’activité réalisée (mesurée par le taux d’occupation) l’année précédente. Avec ce mode de financement, le « prix » de la place n’étant qu’une résultante du calcul du budget prévisionnel de l’établissement ou service, les opérateurs ne peuvent pas utiliser le prix comme variable d’ajustement pour compenser les fluctuations de l’activité. L’impératif de la maîtrise des flux pour les opérateurs gestionnaire se décline sous deux registres : un registre quantitatif puisqu’il s’agit d’obtenir un bon « taux d’occupation » dans leurs établissements et un registre qualitatif puisque l’enjeu est de s’assurer que les places seront bien occupées réellement par des usagers et que les caractéristiques de ces derniers correspondent bien aux ressources et compétences que peut déployer l’établissement.

12 _{La question se pose d’autant plus qu’une majorité des établissements accueillent des personnes déficientes mentales qui si}

elles sont fréquemment en position d’émettre un jugement sur la qualité des prises en charge, ne sont pas seules à choisir. En effet, les familles participent à la construction du choix avec des contraintes propres mais aussi organise le parcours administratif de la personne qui constitue une procédure encadrant le choix. Il existe aussi de nombreux cas où les familles sont totalement absentes et où les critères de choix sont partagé entre la personnes, les services sociaux et les associations gestionnaires.

L’incertitude sur les besoins pèse sur tous les acteurs du champ et influence les comportements économiques des opérateurs, tournés vers la maîtrise des flux ou des trajectoires des usagers, en amont et en aval de leur accompagnement dans les établissements et services gérés par chaque opérateur.

1.1.2. Les incertitudes sur les comportements des autres acteurs du champ du handicap

D’autres incertitudes influencent les comportements des opérateurs : les premières portent sur les comportements des autres opérateurs, les secondes sur les comportements des autorités publiques. Les opérateurs n’ont qu’une connaissance imparfaite des stratégies de leurs concurrents. Ils peuvent certes parvenir à identifier les opérateurs gérant des équipements destinés à un même public de personnes handicapées mais il leur est plus difficile de savoir comment ils vont agir dans le champ. Quelles sont la nature et la qualité de l’accompagnement proposé aux personnes handicapées (cette connaissance est d’autant plus difficile à produire et à obtenir qu’il existe encore peu de « normes » ou de référentiels de bonnes pratiques dans le champ)13 _{? Vont-ils continuer à se développer en créant de} nouvelles places, vont-ils diversifier leur activité ? Vont-ils modifier le type d’accompagnement proposé aux personnes handicapées ? Vont-ils se retirer du champ ? Sont-ils prêts à mutualiser des ressources ? Face à ces incertitudes, les opérateurs cherchent à obtenir des informations diverses sur les autres opérateurs du champ.

De même, les opérateurs ne savent pas quelles sont les intentions des membres des autorités publiques à l’égard de la politique nationale en matière de handicap (le secteur va-t-il continuer à se développer, si oui à quel rythme ? Le mode de financement des établissements et service peut-il changer ? Vers quelle forme de handicap vont aller les priorités de financement ? etc.) et des autorités locales à leur égard (Qui sont les interlocuteurs locaux ? vont-ils financer leur projet, vont-ils renforcer les contrôles, vont-ils faire jouer la concurrence avec une autre association ? etc.).

Cette première approche descriptive des caractéristiques du champ fournit une première grille de lecture des comportements des acteurs. Elle permet d’identifier trois types de comportements des opérateurs en vue de maîtriser les incertitudes qui pèsent sur leur développement voire leur survie : des stratégies pour contrôler les flux d’usagers, des stratégies pour maîtriser leurs relations avec les autres opérateurs et des stratégies pour maîtriser leurs relations avec les autorités publiques14_{. Les marges de manœuvre dont disposent les opérateurs pour déployer ces stratégies ne} sont pas sans limites. Elles s’inscrivent d’abord dans des relations d’interdépendance structurelle entre acteurs. Elles sont par ailleurs influencées par la répartition inégale des ressources d’action entre les opérateurs. Ces ressources sont à la fois économiques (possession d’un patrimoine immobilier, possibilité de recourir à des fonds privés), politiques (capacité de mobilisation collective des opérateurs, en direction des autorités publiques voire de l’opinion publique), sociales (inscription des membres des opérateurs dans des réseaux de relations qui à leur tour peuvent leur donner accès à diverses ressources d’action) ou encore cognitives (connaissances en matière de prise en charge médicale, psychologique, sociale des différentes formes de handicap). Les opérateurs ne sont donc pas tous également dotés en ressources pour résoudre les problèmes liés aux différentes formes d’incertitude que nous avons identifiées.

13

Deux agences nationales, la Haute autorité de santé (HAS) et l’Agence nationale d’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) sont cependant chargées depuis les années deux mille d’émettre des recommandations sur l’accompagnement médico-social des personnes handicapées

14 _{Au cours des entretiens avec les représentants des opérateurs associatifs, nous avons sollicité nos interlocuteurs à nous}

1.2. Luttes économiques et luttes politiques dans le champ du handicap

Les différents acteurs d’un champ organisationnel n’ont pas seulement en commun le fait d’être soumis aux mêmes règles institutionnelles et aux mêmes incertitudes. Leur participation au champ les engage dans des relations avec les autres acteurs du champ, qu’il s’agisse de relations fonctionnelles (les flux d’usagers entre les établissements), de relations de concurrence avec les autres opérateurs ou de relations de négociations et de contrôle avec les autorités publiques. Ces relations peuvent être qualifiées de rapports de pouvoir dans la mesure où les différents acteurs sont en lutte les uns avec les autres pour conserver ou améliorer leur position dans le champ.

La définition du champ organisationnel de laquelle nous sommes partis s’enrichit ; le champ devient alors une arène où des acteurs collectifs tentent de produire et de reproduire un système de domination. Nous nous appuyons ici sur le cadre d’analyse de N. Fligstein qui adapte la théorie des champs de Pierre Bourdieu à l’analyse de la construction et de la transformation des marchés (Fligstein, 2001a). Un champ est structuré par des rapports de force entre acteurs dominants (« incumbents ») et dominés (« challengers »). Les dominants sont définis par l’intermédiaire de plusieurs critères qui s’influencent les uns les autres et s’auto-entretiennent : leur taille, leur capacité à définir la nature du produit qui est échangé et leur capacité à mettre en œuvre des stratégies qui permettent de reproduire leur position structurelle de période en période :

« Collective actors who benefit the most from current arrangements can be called incumbents, and those who benefit less, challengers. Once in place, the interactions in fields become « games » where groups in the field who have more power use the acceptable cultural rules to reproduce their power » (N. Fligstein, 2001, p15).

Nous montrons tout d’abord comment les relations entre les acteurs du champ peuvent être considérées comme des rapports de pouvoir pour étayer ensuite l’hypothèse selon laquelle les acteurs « dominants » du champ du handicap œuvrent à la stabilisation de leur position dans le champ.

1.2.1. Interdépendances structurelles et rapports de pouvoir entre les acteurs du champ

L’existence de rapports de pouvoir entre les acteurs du champ du handicap se repère à plusieurs niveaux, entre les opérateurs associatifs et les différents représentants des autorités publiques d’une part et entre les opérateurs associatifs eux-mêmes d’autre part. Si le premier niveau est marqué par une interdépendance structurelle entre des financeurs et des opérateurs à qui est délégué la mise en œuvre d’un service public, le second niveau est marqué par des rapports de force à la fois économiques et politiques entre opérateurs.

1.2.1.1. Une relation d'interdépendance structurelle entre financeurs et opérateurs associatifs

Les relations entre opérateurs et représentants des autorités publiques sont marquées par une interdépendance structurelle qui conduit les acteurs à rechercher la stabilisation de ces relations, à travers d’une part des alliances, des compromis ou des stratégies de donnant-donnant et d’autre part l’évitement des conflits, sources d'incertitude. La pluralité des interlocuteurs des autorités publiques rend d’autant plus complexe cette opération de stabilisation.

Les associations ont besoin des autorités publiques pour financer leur activité (investissement et fonctionnement) et développer de nouvelles activités en lien avec les objectifs définis par les instances politiques des associations (dirigeants bénévoles ou salariés). De leurs côtés, les autorités publiques ont besoin des associations en tant qu'opérateurs de services sur les territoires dont elles ont la

responsabilité. Le secteur attire peu jusqu'à présent les opérateurs privés à buts lucratifs (même si l’arrivée massive de ces opérateurs est perçu comme une crainte par certains acteur et observateurs du secteur) et les structures publiques sont minoritaires, parce que le choix politique et économique a été de ne pas créer un service public de l'enfance inadaptée (comme il existe un service public hospitalier ou un service public de l’Éducation Nationale) et de déléguer la mise en œuvre des politiques du handicap à des opérateurs associatifs. Les structures publiques dédiées aux populations handicapées sont pour la plupart issues de structures antérieures converties en établissements ou services pour personnes handicapées, comme des sanatoriums ou des unités de psychiatrie infantile. L’un des enjeux pour les représentants des autorités publiques (avant même l’instauration d’une procédure d’appel à projet) est de trouver des opérateurs et éventuellement de sélectionner les « bons » opérateurs, comme en témoignent les propos de ces inspecteurs des affaires sanitaires et sociales (IASS) :

Et dans le premier schéma en 1994, on pointe quels seraient les besoins (…) S’il n’y a pas de promoteur qui vient…, voilà. L’immense majorité des structures pour handicapés à Lyon par exemple sont des établissements privés. Et on est dans un département, où il y a une tradition… d’initiatives privées. Le grave problème c’est ça, c’est qu’à un moment, il n’y a pas de… s’il n’y a pas de promoteur, on ne se développe pas dans ce domaine

(Responsable des établissements pour personnes handicapées – CG du Rhône, 1996-2006)

Au niveau local, comment dire ? On était aussi bien content d’avoir ces associations qui répondent aux besoins des gens, parce que ce n’était pas la collectivité qui y répondait

(IASS puis IPASS en Isère, 1973-2010)

Cette relation d'interdépendance structurelle permet de comprendre les comportements des autorités publiques et des opérateurs associatifs les uns vis-à-vis des autres.

Du côté des autorités publiques, le paysage institutionnel dans le champ du handicap est marqué par la longue présence de plusieurs acteurs administratifs "déconcentrés" et leur coexistence avec la collectivité territoriale départementale. Aux jeux locaux entre acteurs étatiques et collectivités territoriales se juxtaposent les jeux entre l'échelon national de définition des priorités en matière de politique du handicap et les échelons territoriaux régionaux et départementaux, dans lesquels peuvent émerger des alliances de circonstances. Ces acteurs institutionnels entretiennent entre eux des rapports de pouvoir qui peuvent avoir des répercussions sur les interactions avec les associations gestionnaires d'équipement. Soutenir ou sanctionner un opérateur associatif, en lui accordant ou en lui refusant le financement d'un nouveau projet d'équipement par exemple, peut dans certains cas s'interpréter comme une action dirigée en réalité vers un autre acteur institutionnel, permettant de ne pas se faire oublier, de construire des alliances ou de rappeler sa capacité de nuisance par son pouvoir discrétionnaire. Si ces jeux à plusieurs bandes perdurent, ils s'inscrivent cependant dans un mouvement de fond qui consiste en un renforcement des acteurs étatiques (Marrot, 1995), depuis les premières instances de coordination locales introduites dans les années quarante (les ARSEA), jusqu'à la création des DDASS (en 1964) puis des DRASS (en 1977) et enfin des ARS (en 2010).

Concrètement, les acteurs qui interviennent dans les prises de décisions relatives à l’offre locale d’équipement et dans les relations avec les dirigeants des opérateurs associatifs sont les directeurs de DRASS et de DDASS ainsi que les inspecteurs et inspecteurs principaux des affaires sanitaires et sociales et les médecins inspecteurs de santé publique (Schweyer & Campéon, 2008). Ces représentants des autorités publiques sont en quête de légitimité et d’autonomie à la fois à l’égard de leurs interlocuteurs de terrain (professionnels et gestionnaires) et à l’égard de l’échelon national. Le secteur médico-social est réputé moins prestigieux que le secteur sanitaire, mais il offre davantage de marges de manœuvre à la fois en termes de définition des orientations politiques locales et dans les relations avec les acteurs de terrain, ce qui tend à équilibrer les rapports de pouvoir entre autorités

publiques et opérateurs et est un facteur plutôt favorable à l’établissement de relations de coopérations non conflictuelles :

Les acteurs, aussi bien les directeurs de DDASS, les cadres intermédiaires, les inspecteurs, il est évident qu’un des principaux intérêts, c’était la liberté des acteurs, enfin, une forme de liberté par rapport à d’autres administrations, et en particulier dans le champ médicosocial, parce que déjà dans le champ hospitalier, les collègues qui étaient sur l’ARH, l’Agence régionale de l’hospitalisation…, on savait que leurs marges de manœuvre…, le secteur est passionnant, les enjeux sont énormes, les budgets etc., voilà, les élus sont très présents. Donc c’était un secteur qui au départ, je pense, dans les années 80-90, était le phare un peu des postes en DDASS-DRASS (IASS dans la région Rhône-Alpes 1997 à 2010)

Le sanitaire, les établissements de santé, depuis des années, en DDASS, même avant les ARH, on a intégré que c’était beaucoup plus normalisé, beaucoup plus régulé tant en termes de planification, programmation, d’objectifs quantifiés et de tarification, ce qui fait que les DDASS en tant que tels de fait et de droit avaient beaucoup moins la main sur l’organisation du sanitaire (…) on était sur une planification, une programmation, des objectifs quantifiés etcetera qui quand même cadraient énormément les choses… il ne s’agit pas d’un désintérêt des DDASS, mais il s’agit dans le sanitaire d’une approche qui est beaucoup plus normée, bon (…) Sur le médico-social si vous voulez faire le pendant, on était dans un système totalement différent, philosophiquement et administrativement, c’est-à-dire qu’il n’y avait pas de planification, le médico-social… je fais court mais n’a pas été planifié, les lois de 1975… le PRIAC n’est pas un outil de planification, c’est un outil de programmation, et en termes d’allocation de ressources on en était au B.A-BA d’indicateurs d’allocation de ressources (…) alors que dans le sanitaire ça fait longtemps qu’effectivement à travers la planification et la tarification on allait de l’ascendant au descendant en revanche le médico-social c’était en gros l’inverse… donc on avait le sentiment et je pense qu’on l’a prouvé, qu’on avait un peu plus la main sur le médico-social que le sanitaire… (Directeur de DDASS 2003-2010)

Au niveau régional, les directeurs de DRASS disposent d’une forme de pouvoir discrétionnaire sur les DDASS15 et indirectement sur les opérateurs associatifs dans le cadre à la fois de la négociation de l'enveloppe régionale en provenance du Ministère (montant de l’enveloppe et affectation aux différentes DDASS) et dans l’attribution de crédits non reconductibles entre les différentes DDASS16_. Ce « fait du Prince » (selon les termes employés par un ancien directeur de la DRASS Rhône-Alpes dans les années quatre-vingt-dix) peut bénéficier à un opérateur soutenu par un directeur de DDASS en vue de développer un projet d’équipement, à condition que le directeur de la DRASS estime disposer de suffisamment de garanties sur les capacités de l'opérateur à réaliser ce projet. Il s’agit de ne pas prendre le risque d’un échec dans la mise en œuvre de ce projet. Des alliances peuvent ainsi se nouer par exemple entre un directeur de DDASS soucieux de montrer en haut lieu son volontarisme en matière de politique pour le handicap psychique et un opérateur souhaitant faire reconnaître son expertise dans ce domaine.

Du côté du Conseil général, les marges de manœuvre existent aussi dans le cadre de rapports de pouvoir entre les élus, les services administratifs en charge de la politique du handicap et les représentants des opérateurs. Avec la décentralisation, la répartition des compétences sur les établissements médico-sociaux entre l’État et les collectivités territoriales confère au Conseil général des compétences d'autorisation et de tarification sur les établissements accueillant un public d'adultes handicapés (essentiellement les foyers d'hébergement, à l'exclusion des CAT/ESAT qui demeurent sous l'autorité de l'État) et à l'État des compétences sur les établissements accueillant un public d'enfants handicapés (les IME, les ITEP en particulier). Certaines compétences sont cependant

15

Rappelons qu’il n’existe pas de lien hiérarchique entre ces deux échelons des services déconcentrés de l’État.

16 _{Selon l’un de nos interlocuteurs, la négociation porte sur environ 10% de l’enveloppe départementale, soit une vingtaine de}

exercées conjointement en particulier pour les foyers d’accueil médicalisés (FAM). Concrètement, les décisions d'autorisation et de tarification sont prises par le Président du Conseil général, ce qui lui confère un rôle discrétionnaire très important par rapport à la fois aux opérateurs mais également par rapport à ses propres services administratifs. Les associations peuvent court-circuiter les services administratifs et s'adresser directement à un élu local de l'assemblée du Conseil général, voire au président du Conseil général.

D’autres acteurs peuvent encore intervenir dans les décisions concernant l’offre d’équipement et contrer les alliances nouées entre les IASS et les dirigeants associatifs. Les représentants de l’assurance maladie peuvent ainsi refuser d’accorder un avis favorable pour autoriser un projet qui aurait été pourtant travaillé longuement entre un opérateur et un inspecteur et aurait reçu l'aval du directeur de la DDASS.

Enfin, des « acteurs intermédiaires » peuvent également intervenir dans les rapports entre les opérateurs associatifs et les autorités publiques, à l’avantage des uns ou des autres selon les périodes ou les contextes locaux. Deux types d’acteurs intermédiaires peuvent être distingués. Les premiers exercent une fonction d’orientation des personnes handicapées entre les différents établissements et opérateurs, autrement dit ils participent à la maîtrise des flux d’usagers. Représentants des autorités publiques, experts (en particulier médecins) et représentants des opérateurs associatifs sont présents dans la composition de ces instances que sont la Commission départementale d’éducation spécialisée (CDES) et la Commission technique d’orientation et de reclassement professionnel (COTOREP), créées en 1975 et remplacées toutes deux en 2005 par la Commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH). La présence des représentants des opérateurs dans ces commissions est un enjeu important pour faire remonter des besoins et plus largement pour diffuser et se saisir d’informations diverses sur les intentions des autorités publiques locales comme sur celles des autres opérateurs du champ. D’autres acteurs intermédiaires ont davantage une fonction de représentation des associations gestionnaires locales, au niveau régional ou départemental. Cette fonction, même si elle s’est affaiblie depuis une quinzaine d’années a longtemps été celle des CREAI (Centre Régional pour les Enfants, les Adolescents et les Adultes Inadaptés) et elle est également exercée par d’autres regroupements associatifs locaux. Ces acteurs peuvent être à l’origine d’actions de mobilisations collectives des associations, comme des actions de revendications de création de places pour telle ou telle population de personnes handicapées. Ils peuvent cependant également être mobilisés par les autorités publiques pour réaliser des études de besoins, indépendantes des associations.

L’équilibre est instable car il est soumis à des incertitudes liées à des enjeux propres aux autorités publiques (rapports de pouvoir entre les différentes autorités publiques dans le champ) et / ou des enjeux propres aux opérateurs (rapports de domination entre opérateurs). Par ailleurs, ces relations peuvent également être affectées par l’introduction de nouvelles modalités d’intervention des autorités publiques, qui peuvent venir accroître ou affaiblir leurs capacités de contrôle sur les opérateurs.

1.2.1.2. Les rapports de pouvoir entre opérateurs du champ du handicap

Si l’on considère que les comportements des opérateurs dans le champ du handicap se comprennent en les rapportant aux rapports de pouvoir dans lesquels ils évoluent, il convient de préciser quels sont les enjeux des luttes et ce qui fonde la domination dans le champ.

Les critères de domination peuvent être divers et évoluer dans le temps. L’objet de notre recherche est de montrer comment les opérateurs dominants parviennent à conserver la maîtrise des critères de domination et leur position dominante dans le champ. La domination peut revêtir au