La participation publique et la gestion des
forêts au Québec :
Changement de gouvernance, impacts des
pratiques et profil des participants
Thèse
Catherine Martineau-Delisle
Doctorat en sociologie
Philosophiae Doctor (Ph.D.)
Québec, Canada
© Catherine Martineau-Delisle, 2013
Résumé
Le secteur forestier canadien a connu des transformations majeures dans les dernières décennies. Des pratiques nouvelles ont émergé, comme c’est notamment le cas des processus de participation publique (PP). Ces pratiques sont maintenant une donne incontournable à toutes les échelles décisionnelles et pour tous les acteurs du secteur. L’importance croissante de la PP est dite illustrer un changement de gouvernance en forêt. Plusieurs avantages sont aussi attribués à la PP : les processus de PP amélioreraient la qualité des décisions, intégreraient une diversité de valeurs sociales aux décisions et augmenteraient la confiance envers les autorités publiques par exemple.
Malgré l’intérêt croissant pour la PP, plusieurs zones grises dans les connaissances demeurent. Dans quelle mesure les processus de PP reflètent-ils un changement de gouvernance? Quels en sont les impacts « réels »? Permettent-ils l’intégration d’une diversité de participants, comme on le prétend généralement? Notre recherche vise à répondre à ces questions en se servant de l’exemple du secteur forestier québécois.
D’abord, basé sur l’analyse de 693 processus de PP répartis sur une période de plus de trois décennies, un portrait d’ensemble de l’évolution des processus de PP dans le secteur forestier québécois est offert. Si les résultats ne permettent pas de conclure qu’un changement de gouvernance profond s’est produit, ils indiquent néanmoins que la PP contribue à certaines modifications clés dans la gestion des forêts.
Deuxièmement, basée sur la perspective de cent trente-sept individus ayant été impliqués dans des processus participatifs, la recherche identifie dix types d’impacts potentiels associés à la PP et illustre l’importance que leur attribuent les répondants. Elle révèle également certains défis importants liés à la matérialisation de ces impacts dans la réalité.
Enfin, un des impacts de la PP est mesuré empiriquement par une analyse des listes de participants à 27 consultations publiques. Les résultats révèlent que, même si la PP ouvre le processus décisionnel à une plus grande diversité d’acteurs, certains d’entre eux tendent à être favorisés aux dépens d’autres groupes.
Dans l’ensemble, les considérations soulevées par les résultats de la recherche permettent plusieurs recommandations importantes en lien avec la pratique et l’étude de la PP.
Abstract
The Canadian forest sector has gone through major transformations in the last decades. As a result, new practices have emerged among which public participation (PP) processes are particularly important. These are today a given in the sector, at every decisional level and for all actors. The growing importance of PP is said to reflect a major governance change in the management of forests. It is also seen as a practice which has many benefits: PP processes would improve the quality of decisions, ensure that a diversity of social values is considered, and increase trust in public authorities, for example.
Despite the growing interest in PP, many knowledge gaps remain. To what point do PP processes reflect a governance change? What are their “real” impacts? Do they allow for the integration of a diversity of participants, as usually postulated? Our research aims to answer these questions based on the example of Québec forest sector.
Firstly, based on an analysis of 693 cases of PP which happened over a period of more than three decades, the study provides with a high-level portrait of the evolution of PP processes in Québec forest sector. While the results prevent us from concluding that a real governance shift has happened, they clearly indicate that PP practices contribute to some key modifications in the conduct of forest management.
Secondly, based on the perspective of 137 individuals having been involved in forest-related PP processes, the study identifies ten types of potential impacts of PP mechanisms as well as their significance from the point of view of the respondents. It also reveals key challenges related to the achievement of these impacts.
Finally, one of the impacts of PP is measured empirically. To that end, the lists of participants to 27 public hearings were analyzed. The results reveal that, while PP opens decision-making to a wider range of participants, some forest actors tend to be favoured to the detriment of others.
Overall, the key considerations raised by the study’s results allow important recommendations with regards to future PP practices and studies.
Remerciements
Nous y voilà. Enfin! Je touche la ligne d’arrivée du bout du pied. C’est la fin, celle qui délivre, exalte et récompense. C’est le point symbolique d’une longue période riche en événements, en défis et en expériences. Cette étape, je la franchis seule, certes, mais je sens toujours derrière moi tous ceux et celles qui m’ont accompagnée dans ce parcours et qui l’ont rendu possible.
Je pense d’abord à mon directeur de recherche, Louis Guay, qui a été à mes côtés pendant l’ensemble de mes études aux cycles supérieurs. Il fut un mentor et un sage pour moi. Mon directeur est un homme d’une grande qualité humaine et intellectuelle qui aura profondément marqué ma démarche. Merci du fond du cœur Louis.
L’équipe du projet « Participation publique et gestion forestière durable » et les partenaires du projet, soit le Ministère des Ressources naturelles et de la Faune du Québec et Abitibi-Consolidated Inc., méritent aussi une mention. À ce titre, je dois souligner le travail acharné des nombreux chargés de recherche qui ont travaillé à la collecte de données et, tout particulièrement, celui de Jean-François Fortier.
De plus, l’ensemble du travail associé à la thèse n’aurait pas pu être réalisé sans la contribution de nombreux organismes subventionnaires. Les fonds consentis ont permis d’étendre le projet à un vaste terrain d’étude, mais aussi de favoriser la réalisation de plusieurs enquêtes à même les données du projet. La contribution des organismes suivants est à souligner :
• Réseau pour la gestion durable des forêts (Réseau GDF) • Fonds québécois pour la recherche sociale (FQRS)
• Conseil de la recherche en sciences humaines du Canada (CRSH) • Ressources naturelles Canada – Service canadien des forêts • Fondation Desjardins
• Commission Coulombe
J’ai aussi une pensée particulière pour mes collègues dont l’expérience doctorale commune aura créé une solidarité durable. Je pense en particulier à Martin Vachon, Stephen Wyatt et ces autres amis-collègues qui partagent avec moi cette passion et cet engagement pour les aspects sociaux de la gestion de l’environnement. Je tiens à remercier de façon particulière Solange Nadeau pour son appui, mais aussi pour la connivence professionnelle que nous avons partagée et qui fut si précieuse dans certains moments de doute. Nos dix années de collaboration sporadique auront définitivement instauré une relation de profonde amitié entre nous.
D’autre part, je tiens aussi à souligner la précieuse – et essentielle – collaboration de tous ceux qui ont nourri le projet en données et en informations. Le projet dans sa forme et son ampleur actuelles n’aurait pas été possible sans eux. Je pense ici à ceux qui ont répondu patiemment à mes demandes d’information répétées ou qui ont participé aux nombreuses entrevues réalisées dans le cadre du projet. Une mention particulière va aux gens des régions des Laurentides, de l’Abitibi-Témiscamingue et de la région de Québec qui ont participé de façon particulière au projet. Je souhaite ardemment que chacun d’eux se retrouve quelque peu dans les résultats de ma thèse.
Enfin, ceux qui m’ont accompagné dans ce long parcours savent combien cette thèse clôt une période de vie particulièrement stimulante et riche, mais aussi combien exigeante. J’aimerais ainsi souligner à quel point leur appui a été précieux pour moi dans les inévitables moments d’errance. Je pense ici à ma mère Hélène et à mon père André, à Tante Estelle et à Karine, à mes tantines et à tellement d’autres personnes. Je pense aussi à mes amies, Fréda, Pascale, Maybel, Maude et tout particulièrement à Geneviève, qui ne sauront jamais à quel point leur amitié et leur présence dans ce parcours ont été essentielles, dans les périodes les plus sombres comme dans les périodes d’exaltation. Je pense enfin à tous ceux dont j’ai décliné les invitations, ceux dont les appels ont mis du temps à être retournés. À vous tous, je promets des temps nouveaux, mais surtout, je vous dis merci. Votre présence, votre confiance, votre intérêt et votre patience m’ont « tenu la main », et vous êtes avec moi aujourd’hui, alors que je passe la ligne d’arrivée.
Avant-propos
La formule retenue pour la thèse est celle d'une thèse avec insertion d'articles. À l’exception des deux premiers chapitres (qui procèdent à une mise en contexte et présentent les grands axes de la recherche, ainsi que le profil des mécanismes de participation publique étudiés) et de la discussion générale, chacun des trois chapitres où sont présentés les résultats de la recherche constitue un article autonome en soi. Ainsi, chacun a été conçu en vue d’une publication éventuelle dans des revues ou des ouvrages scientifiques.
À ce titre, l’article portant sur les impacts de la participation publique (chapitre 4) a été publié dans un numéro thématique spécial du Forestry Chronicle sur la participation publique en foresterie au Canada.
La version de l’article insérée dans la thèse présente quelques différences par rapport à celle publiée. La version de la thèse est légèrement plus longue; elle explore plus en profondeur et fournit des informations plus détaillées sur certains aspects et certaines dimensions. Quelques passages ont aussi été coupés afin d'éviter la redondance avec le contenu des autres chapitres.
Ainsi, l’article paru dans la revue Forestry Chronicle diffère de celui inséré dans la thèse sous divers points de vue. D’abord, compte tenu du public cible de la revue (qui ne se limite pas au Québec), certains détails trop spécifiques au contexte local étudié ont été enlevés. Plus encore, le contenu de l’article a été adapté au profil du lectorat de la revue Forestry Chronicle, qui est davantage composé de praticiens en foresterie que de chercheurs universitaires. Ainsi, certaines sections plus « académiques » ont été soustraites; d’autres ont été écourtées de façon à respecter les exigences en matière de longueur maximale pour ce type de publications. Finalement, seule une partie des annexes de l’article de la thèse apparaissent dans la version de l’article qui a été publiée. L’article publié dans la revue Forestry Chronicle implique une co-auteure, Mme Solange Nadeau, qui est sociologue forestière au Service canadien des forêts (Ressources naturelles Canada). Le rôle de Mme Nadeau a consisté à réviser le texte, à offrir des conseils et à procéder à quelques ajouts ou précisions. L’étudiante, qui a le statut d’auteure principale, est donc celle qui a effectué la totalité du travail de fond associé à l’article (élaboration du projet, collecte et analyse des données, rédaction).
À tous ceux et celles que j’aime, à ceux et celles qui ont parcouru ce long chemin avec moi. Je leur dédie ma thèse et ce qu’elle m’a appris comme un présent symbolique à l’image de ce que je leur souhaite : le bonheur de la récompense offerte par la persévérance, le plaisir de tester ses limites, le sentiment de réussite associé à la réalisation d’un projet d’envergure, l’humilité qui découle du contact avec la vastitude des connaissances et de l’expérience humaine.
Table des matières
Résumé ... iii
Abstract ... v
Remerciements ... vii
Avant-propos ... ix
Table des matières ... xiii
Liste des tableaux ... xix
Liste des figures ... xxi
Liste des sigles et acronymes utilisés ... xxiii
INTRODUCTION GÉNÉRALE ... 1
CHAPITRE 1 : LA RECHERCHE – Le contexte et les grandes composantes de la recherche ... 5 1- Introduction ... 5 2- Mise en contexte ... 6 2.1- Contexte international ... 8 2.2- Contexte canadien ... 11 2.3- Contexte québécois ... 12
3- Questions, hypothèses générales, lacunes des connaissances et objectifs ... 16
3.1- Les questions qui se posent ... 17
3.2- Les hypothèses générales ... 17
3.3- Les lacunes dans les connaissances ... 19
3.4- Les objectifs ... 24
4- Les concepts centraux ... 24
4.1- Gouvernance et gestion forestière ... 24
4.2- Participation publique ... 25
5- La méthodologie de la recherche : un aperçu ... 29
5.1- La collecte des données ... 29
5.2- Les cas étudiés ... 33
5.3- Le mode d’analyse des données ... 33
CHAPITRE 2 : LES TYPES CONCRETS DE MÉCANISMES DE PARTICIPATION PUBLIQUE EXISTANTS - Un portrait des diverses
catégories de processus associées à la gestion des forêts au Québec 35
1- Introduction ... 35
2- La méthodologie ... 36
2.1- La recension et les critères de sélection des cas ... 36
2.2- L’approche retenue pour la catégorisation préliminaire des cas ... 39
3- Le profil général des cas retenus ... 39
3.1- La répartition géographique des cas recensés ... 40
3.2- Le statut et la continuité des cas ... 41
4- Les catégories concrètes de processus de PP existant en matière de gestion forestière au Québec ... 42
5- Quelques observations sur le portrait offert ... 48
6- Conclusion ... 50
CHAPITRE 3 : LES PRATIQUES DE PARTICIPATION PUBLIQUE - La participation publique : indice ou preuve d’une nouvelle forme de gouvernance forestière? L’état des pratiques actuelles et leur évolution depuis trois décennies au Québec ... 53
1- Introduction ... 53
2- Contexte et cadre théorique ... 54
2.1- La notion de gouvernance : définition et grands traits ... 57
2.2- Participation publique et modèles de gouvernance ... 62
2.3- Une perspective sociologique sur la gouvernance. La participation publique : à la fois indice et preuve de nouveaux modèles de gouvernance forestière? ... 64
3- Méthodologie ... 67
3.1- La recension des cas et la collecte des données ... 67
3.2- L’analyse des données ... 69
4- Résultats : les changements dans la participation publique en fonction du temps ... 80
4.1 COMBIEN : Quantité de processus ... 80
4.2 POURQUOI : Motivation initiale ... 81
4.3 QUOI : Secteur et territoire ... 82
4.4 QUI : Acteurs décisionnels ... 85
5- Discussion : quel changement de gouvernance en forêt au
Québec? ... 96
5.1 La participation publique à la gestion des forêts au Québec : les grandes étapes de l’évolution des pratiques ... 96
5.2 Quelques tendances distinctives : les grands traits des pratiques participatives depuis 1970 ... 105
6- Conclusion ... 111
CHAPITRE 4 – LES EFFETS DE LA PARTICIPATION PUBLIQUE : Assessing the Effects of Public Participation Processes from the Point of View of Participants: Significance, Achievements, and Challenges ... 115
1- Introduction ... 115
2- Context and Theoretical Framework ... 116
2.1 The Multidimensional Effects of Participatory Practices: The Various Potential Impacts ... 117
2.2 The Gaps: Improving Analysis of the Impacts of Participatory Practices ... 121
3- Methods: Sample, Collection of Data, and Method of Analysis . 122 4- Results ... 125
4.1- Diversity of Public Participation Process’ Impacts as Defined by Those Involved ... 126
4.2- Significant Impacts and Gaps According to Participants’ Vision ... 134
5- Discussion ... 139
5.1- Widening the Definition of the Impacts of Public Participation Processes ... 140
5.2- Strengthening the Evaluation of the Impacts of Public Participation ... 145
6- Conclusion ... 152
CHAPITRE 5 – LES PARTICIPANTS DE LA PARTICIPATION PUBLIQUE Qui participe aux processus de participation publique touchant à la gestion forestière? Quantité, diversité, régularité et habitudes des acteurs sociaux ... 155
1- Introduction ... 155
2- Les connaissances sur les participants de la participation publique : quoi en retenir? ... 157
3- Démarche méthodologique ... 163
3.1- La collecte de données et les cas étudiés ... 164
4- Résultats ... 173
4.1- Les processus et leurs participants : quantité, diversité, régularité et habitudes des acteurs sociaux ... 173
4.2- Les types de participants : types d’acteurs présents, régularité des types et habitudes de participation ... 175
5- Discussion ... 181
5.1- Pluralisme : une participation croissante et diversifiée ... 182
5.2- Pluralisme sélectif : certains types d’acteurs qui dominent ... 182
6- Conclusion ... 187
CHAPITRE 6 : DISCUSSION GÉNÉRALE - État d’un champ de recherche et de pratiques et perspectives futures : l’exemple de la participation publique à la gestion forestière au Québec (Canada) ... 191
1- Introduction ... 191
2- Un bref retour sur les étapes essentielles de la recherche et sur les résultats ... 192
2.1- Le portrait des catégories de mécanismes québécois ... 192
2.2- Les pratiques de participation publique ... 193
2.3- Les impacts de la participation publique ... 195
2.4- Les participants de la participation publique ... 197
3- Quelques points forts de la recherche : retombées et perspectives futures ... 198
3.1- La pertinence de la recherche pour les praticiens : retombées et utilisations possibles ... 200
3.2- La pertinence de la recherche pour l’étude de la participation publique : perspectives pour les recherches futures ... 204
6- Conclusion ... 215
CONCLUSION GÉNÉRALE ... 217
BIBLIOGRAPHIE ... 225
ANNEXES ... 249
ANNEXE A : Profil qualitatif et quantitatif des intervenants impliqués dans la recension des cas ... 249
ANNEXE B : Exemplaire de questionnaire factuel sur les cas ... 251
ANNEXE C : Les répondants rencontrés pour les entretiens de l’enquête sur les impacts de la PP ... 258
ANNEXE D : Exemples de questions tirés de la grille d’entrevue portant sur les impacts de la PP ... 259
ANNEXE E : Profil des 113 cas visés par l’enquête sur les impacts de
la PP ... 261
E.1- Régions administratives des comités ... 261
E.2- Échelle et territoire visés par les comités ... 262
E.3- Âge des comités ... 262
ANNEXE F : Cadre d’analyse détaillé : les impacts de la participation publique et leurs composantes ... 264
ANNEXE G : Revue exhaustive des divers types d’impacts de la participation publique présentés dans la littérature ... 267
ANNEXE H : Les catégories de participants usuelles et les types d’acteurs de la typologie ... 274
H.1- Les catégories de participants usuelles ... 274
H.2- La typologie des acteurs et ses dix types ... 275
ANNEXE I : Le profil général des 27 cas de processus de participation publique en termes de participants ... 280
ANNEXE J : Liste des publications produites à partir des résultats de la recherche ... 282
Liste des tableaux
Tableau 1 : Quelques repères historiques importants ... 7 Tableau 2 : Typologie des modes de participation à la décision publique ...28 Tableau 3 : Processus de collecte des données pour l’ensemble du projet et
arrimage avec les divers volets de la recherche ...32 Tableau 4 : Statut et continuité des cas ...42 Tableau 5 : Les cas recensés : les catégories de mécanismes de participation
publique associés à la gestion forestière québécoise ...43 Tableau 6 : Cadre d’analyse ...73 Table 7: The Impacts of Public Participation in Forest Management: Five
Groupings and Ten Types ... 127 Table 8: The Importance of the Ten Impacts Types from Respondents’
Perspective (n=113) ... 128 Table 9: Literature Review of the Impacts of Public Participation. A Summary
... 143 Table 10: Example of Existing Links Between Characteristics and Impacts of
Participatory Processes ... 147 Tableau 11 : La typologie des types d’acteurs ... 167 Tableau 12 : Différence entre diversité et régularité ... 170 Tableau 13 : Quantité, diversité, régularité et habitudes à l’échelle de 27
consultations publiques ... 173 Tableau 14 : Nombre de participants par type d’acteurs ... 175 Tableau 15 : Augmentation du nombre de participants par type d’acteurs pour
les processus avant 2000 et pour ceux à partir de 2000 et après ... 176 Tableau 16 : Rang moyen des types d’acteurs ... 177 Tableau 17 : Abondance relative moyenne des types d’acteurs pour les
processus avant 2000 et pour ceux à partir de 2000 et après ... 179 Tableau 18 : Fréquence de participation des intervenants* ... 180 Tableau 19 : Habitués par type d’acteurs ... 181 Tableau 20 : Quelques leçons clés pour l’évaluation des impacts de la
participation publique ... 202 Tableau 21 : Les acteurs sollicités pour la « validation » des listes de cas .. 250 Tableau 22 : Répondants rencontrés en entrevue : nombre par type d’acteurs
Tableau 23 : Grille d’entrevue abrégée : exemples des questions posées en entrevue ... 259 Tableau 24 : Les impacts de la participation publique : le cadre d’analyse
détaillé ... 264 Tableau 25 : Revue exhaustive des impacts de la participation publique tels
que présentés dans la littérature ... 267 Tableau 26 : Exemples de catégories de participants ... 274 Tableau 27 : Le profil général des 27 cas visés par l’enquête sur les
Liste des figures
Figure 1 : Portrait géographique des cas recensés : nombre de cas pour la province de Québec et pour chaque région administrative (n=693) ...40 Figure 2 : Nombre de cas actifs par décennie (n= 628) ...80 Figure 3 : Augmentation du nombre de cas actifs par catégorie de motivation
initiale et par décennie (n=628) ...81 Figure 4 : Proportion des cas actifs par catégorie de motivation initiale et par
décennie (n=628) ...81 Figure 5 : Augmentation du nombre de cas actifs par catégorie d’échelles du
territoire visé et par décennie (n=628) ...83 Figure 6 : Proportion des cas actifs par catégorie d’échelles du territoire visé
et par décennie (n=628) ...83 Figure 7 : Augmentation du nombre de cas actifs par catégorie de secteurs et
par décennie (n=628) ...84 Figure 8 : Proportion des cas actifs par catégorie de secteurs et par décennie
(n=628) ...84 Figure 9 : Augmentation du nombre de cas actifs par catégorie de provenance
de l’autorité instigatrice et par décennie (n=627) ...86 Figure 10 : Proportion des cas actifs par catégorie de provenance de l’autorité
instigatrice et par décennie (n=627)...86 Figure 11 : Augmentation du nombre de cas par catégorie de provenance de
l’organisateur et par décennie (n=627) ...87 Figure 12 : Proportion des cas actifs par catégorie de provenance de
l’organisateur et par décennie (n=627) ...87 Figure 13 : Augmentation du nombre de cas actifs par type de liens au
gouvernement et par décennie (n=628) ...89 Figure 14 : Proportion des cas actifs par type de liens au gouvernement et par
décennie (n=628) ...89 Figure 15 : Augmentation du nombre de cas actifs par catégorie de rôle joué
par le gouvernement et par décennie (n=626) ...90 Figure 16 : Proportion des cas actifs par catégorie de rôle joué par le
gouvernement et par décennie (n=626) ...90 Figure 17 : Augmentation du nombre de cas actifs par catégorie de liberté
dans les façons de faire et par décennie (n=627) ...93 Figure 18 : Proportion des cas actifs par catégorie de liberté dans les façons
Figure 19 : Augmentation du nombre de cas actifs par type de pratiques et par décennie (n=628) ... 94 Figure 20 : Proportion des cas actifs par type de pratique et par décennie
(n=628) ... 94 Figure 21 : Augmentation du nombre de cas actifs par type d’échelles d’action
et par décennie (n=628) ... 95 Figure 22 : Proportion des cas actifs par type d’échelles d’action et par
décennie (n=628) ... 95 Figure 23 : Abondance relative cumulative par rapport au rang des types
d’acteurs ... 174 Figure 24 : Abondance relative cumulative (moyenne) des types d’acteurs 178 Figure 25 : Cas recensés dans chacune des régions administratives ... 261 Figure 26 : Échelle visée (%) ... 262 Figure 27 : Âge des comités (%) ... 262
Liste des sigles et acronymes utilisés
ACN Association canadienne de normalisation (équivalent français de Canadian Standards Association-CSA)
AFD Aménagement forestier durable
BAPE Bureau d’audiences publiques sur l’environnement
CAAF Contrat d'approvisionnement et d'aménagement forestier CCMF Conseil canadien des ministres des forêts
C et I Critères et indicateurs
CLD Conseil local de développement
CR(C)D Conseil régional (de concertation et) de développement (remplacé par les CRÉ)
CRÉ Conférence régionale des élus (*instance ayant remplacé les CRD) CSA Canadian Standards Association (équivalent anglais de Association
canadienne de normalisation-ACN)
FAPAQ Société de la faune et des parcs du Québec FSC Forest Stewardship Council
GIR Gestion intégrée des ressources
MENV Ministère de l’Environnement du Québec MRC Municipalité régionale de comté
MRN Ministère des Ressources naturelles (*l’institution a changé de nom plusieurs fois : voir MRNF et MRNFP)
MRNF Ministère des Ressources naturelles et de la Faune (*voir MRN) MRNFP Ministère des Ressources naturelles, de la Faune et des Parcs
(*voir MRN)
OGC Organisme de gestion en commun
PICPAF Processus d’information et de consultation sur les plans d’aménagement forestier
PP Participation publique
PPMV Plan de protection et de mise en valeur UAF Unité d’aménagement forestier1
ZEC Zone d'exploitation contrôlée
1 Dans les années 2000, les aires communes ont été remplacées et le territoire forestier public redécoupé en
INTRODUCTION GÉNÉRALE
Le secteur forestier a connu des bouleversements importants au cours des dernières décennies, un contexte qui présente un intérêt particulier d’un point de vue sociologique. En effet, un ensemble de pratiques et de leitmotivs nouveaux émergent en lien avec les aspects sociaux de la foresterie. À ce titre, une importance nouvelle est accordée à la considération d’un éventail plus large de valeurs sociales dans les choix de gestion et, ainsi, à l’instauration de pratiques permettant d’ouvrir le processus décisionnel à un ensemble diversifié d’acteurs (Bengston 1994, Brunson 1993, Harris et Brown 1992, Xu et al. 1997). En corollaire, de nombreux mécanismes de participation publique (PP) ont été créés, tables de concertation; consultations publiques locales; audiences publiques nationales; etc. , une tendance très marquée au cours des récentes décennies. Malgré la place indéniable de la PP dans la gestion des forêts, le caractère relativement récent de cette pratique fait que beaucoup reste à faire pour bien comprendre ce phénomène et ses implications.
Nous intéressant en particulier à l’exemple du contexte forestier québécois, nous constatons d’abord que les processus de PP sont méconnus. Qu’est-ce exactement que la PP en foresterie au Québec? À quelles pratiques précises renvoie le terme? À l’heure actuelle, nous ne disposons pas d’une représentation simple et complète des diverses pratiques de PP existantes. Plus encore, nous sommes incapables d’aller au-delà du lieu commun selon lequel ces pratiques constituent la manifestation d’une mutation profonde en matière de gestion des forêts au Québec. En d’autres termes, nous ignorons dans quelle mesure – et comment – l’instauration de la PP témoigne d’un changement de gouvernance dans le secteur. Sous un autre point de vue, si nous sommes incapables de nous prononcer avec certitude sur les modifications d’ensemble associées à l’introduction des processus de PP, il en est de même de leurs effets tangibles. En effet, nous n’avons qu’une connaissance très superficielle des divers impacts potentiels des processus de PP; nous ignorons aussi dans quelle mesure ils ont bel et bien les effets qui
leur sont attribués. En particulier, s’il est prétendu que la PP ouvre le processus décisionnel à une diversité d’acteurs, nous ignorons qui participe dans les faits. La diversité des participants aux processus de PP témoigne-t-elle d’une démocratisation profonde de la gestion forestière comme le prétendent certains? Voilà une autre question qui demeure entière.
Notre recherche vise à combler ces lacunes dans les connaissances qui limitent notre capacité à répondre de façon satisfaisante aux nombreuses questions qui se posent sur la PP, et sur la PP associée à la gestion forestière québécoise en particulier. Dans un contexte où nous sommes de plus en plus interpellés – que ce soit en tant que citoyen ou professionnel – afin de participer aux décisions qui affectent notre devenir collectif, notre recherche offre une perspective d’une importance d’autant plus déterminante.
Dans le chapitre 1, nous procédons d’abord à une mise en contexte où sont mentionnés divers événements et initiatives clés qui illustrent combien les pratiques de PP se sont vu accorder une attention plus soutenue pendant les dernières décennies. Nous passons ensuite à la démarche propre à la thèse elle-même. Dans un premier temps, nous présentons les questions, les objectifs et les hypothèses, de même que les concepts centraux de la recherche. Vient ensuite un bref exposé de la méthodologie utilisée qui montre la cohérence d’ensemble de la démarche de recherche.
Le chapitre 2 − qui correspond à une forme d’introduction aux enquêtes centrales à la thèse − procède à une brève présentation de ce que sont les pratiques de PP en foresterie au Québec. Il dresse un portrait permettant de rendre compte d’un univers de pratiques plutôt complexe et difficile à se représenter spontanément. En outre, cet exercice permet d’éviter de surcharger les autres chapitres de notes explicatives sur les cas étudiés. Il permet aussi de tracer un portrait des pratiques qui est absent des chapitres centraux à cause des visées plus larges d‘une formule de thèse par articles (le public cible des périodiques scientifiques auxquels sont soumis les articles
oblige à limiter la quantité d’informations trop spécifiques au contexte local étudié).
Le chapitre 3 traite de l’évolution de la PP au Québec en questionnant le parallèle existant entre l’instauration des pratiques de PP et le changement de gouvernance en forêt. Il vise à dégager une vision d’ensemble des efforts de PP investis en matière de gestion forestière et à développer une perspective critique sur l’évolution et l’état de ces pratiques. En particulier, il débute par une présentation sommaire des théories de la gouvernance et une réflexion théorique sur l’application du concept à l’objet « PP ». Enfin, après une explication de la méthode propre à l’enquête ainsi qu’une présentation des résultats, une discussion des tendances sous l’angle du changement de gouvernance en forêt est proposée.
Le chapitre 4, qui vise à développer une compréhension approfondie des effets multidimensionnels des processus de PP, se fonde sur la perspective des acteurs de première ligne de ces mécanismes. Il montre la diversité des impacts potentiels des processus de PP, l’importance qui leur est accordée ainsi que l’évaluation qui est faite de la mesure dans laquelle les mécanismes permettent la concrétisation de ces impacts. Le chapitre débute par une brève présentation du contexte et du cadre théorique sous-tendant l’analyse des impacts de la PP. Ce faisant, il cerne aussi les lacunes existantes dans les connaissances, lacunes qui justifient la pertinence de l’objet d’étude et de la méthodologie retenus. Enfin, à la suite d’une explication de l’approche méthodologique de l’enquête et une présentation des résultats, une discussion des implications théoriques et empiriques des tendances observées termine le chapitre.
Le chapitre 5 s’intéresse à l’un des effets de la PP, soit celui qui concerne la diversité des acteurs intégrés à la gestion des forêts grâce aux processus de PP. Soutenant qu’une évaluation adéquate des participants dépend d’une analyse dépassant une approche en termes uniquement sociodémographiques et/ou quantitatifs, le chapitre 5 illustre dans quelle mesure l’instauration de la
PP témoigne d’une ouverture de la gestion des forêts qui tend à être « universelle » ou « sélective ». Basé sur de nouvelles dimensions d’analyse, ce chapitre permet de dresser un portrait du profil de ceux qui participent et de leur façon de participer. En particulier, il débute par une brève revue de la littérature sur les participants et une explication de la méthode de l’enquête. Il se poursuit avec une présentation des résultats ainsi qu’une discussion sur leurs implications pour les travaux et pratiques futurs en rapport avec la PP. La discussion générale présentée dans le chapitre 6 revient rapidement sur les phases essentielles de la recherche et présente une discussion d’ensemble des résultats. Sur la base de certaines des forces et des faiblesses de l’approche propre à la thèse, le chapitre 6 permet d’identifier diverses pistes de recherche futures, ainsi que certaines avenues pratiques. Il termine donc la thèse en montrant la pertinence de la recherche et ses applications possibles, autant pour les chercheurs que pour les « praticiens » de la PP. Des annexes insérées à la fin de la thèse fournissent aussi des informations détaillées sur certains éléments plus spécifiques de la recherche.
CHAPITRE 1 : LA RECHERCHE –
Le contexte et les grandes composantes de la
recherche
Résumé
Ce chapitre procède à une mise en contexte où sont mentionnés divers événements et initiatives clés qui illustrent combien les pratiques de PP se sont vu accorder une attention plus soutenue au cours des dernières décennies. Nous passons ensuite à la démarche propre à la recherche elle-même. Dans un premier temps, quelques-unes des lacunes existantes dans les connaissances sur la PP sont mises en évidence. Les questions, les objectifs et les hypothèses, de même que les concepts centraux de la recherche sont aussi présentés. Vient ensuite un exposé sommaire de la méthodologie utilisée qui montre la cohérence d’ensemble de la démarche de recherche.
1- Introduction
La question de la participation publique (PP) en matière de gestion forestière au Québec ne peut être évoquée sur la base de la seule référence à ce secteur. En effet, un ensemble de facteurs extérieurs au secteur forestier québécois lui-même permettent de comprendre combien les pratiques de PP sont devenues incontournables. La mise en contexte qui suit mentionne plusieurs des événements et des initiatives d’importance qui illustrent combien les pratiques de PP se sont vu accorder une attention plus soutenue au cours des dernières décennies. Elle montre clairement que les pratiques participatives s’inscrivent dans une suite historique d’événements et dans une arène autant nationale qu’internationale, au-delà même du terrain provincial.
Malgré la richesse du contexte qui sous-tend la place plus grande des pratiques de PP, il demeure que beaucoup reste à faire pour vraiment comprendre ce phénomène dans ses multiples dimensions. En effet, si la PP suscite l’intérêt croissant des chercheurs, les connaissances entourant cet enjeu s’inscrivent encore trop souvent dans le domaine du lieu commun. Par exemple, en soi, cette pratique est associée à une modification profonde du mode de gouvernance et à un pouvoir accru sur les décisions collectives d’une diversité nouvelle d’acteurs. Or, de façon plus pragmatique, plusieurs questions restent
sans réponse en regard des changements globaux dont témoigne l’évolution des pratiques participatives, mais aussi de leurs impacts tangibles.
Ce chapitre, qui présente le contexte de la PP, mais aussi les composantes clés de la recherche, aborde de façon plus élaborée ces grandes questions. Les lacunes dans les connaissances qui ont été dégagées, les hypothèses générales formulées comme réponses provisoires à ces questions et les grands objectifs de recherche qui en découlent sont aussi présentés. Enfin, les concepts centraux sont définis, suivis d’un bref exposé de la méthodologie utilisée qui montre la cohérence d’ensemble de la démarche de recherche.
2- Mise en contexte
La question de la PP en foresterie évoque un contexte qui remonte au changement de valeurs qui s’est amorcé dans les années 1970 (Robinson et al. 1997). En particulier, l’accent plus important mis sur la PP remonte aux revendications formulées par le mouvement écologiste dans les années 1970. Considérant le mode de gestion traditionnel incapable d’intégrer la diversité des valeurs de la forêt, le mouvement écologiste a été le premier à demander une ouverture du processus décisionnel à d’autres acteurs, voire un changement de mode de gouvernance en forêt (Stefanick 2001). L’attitude du public s’est modifiée également, la population questionnant de plus en plus l’impact de l’intervention humaine sur l’environnement et demandant d’avoir voix au chapitre des décisions collectives.
La réponse sociopolitique à l’enjeu posé par l’intégration d’une telle diversité d’acteurs et de demandes s’est concrétisée par plusieurs décisions et initiatives prônant une place plus importante des pratiques participatives (lois, politiques, mesures, etc.). Le Tableau 1 donne des exemples de quelques initiatives et décisions clés. Ce faisant, il offre un aperçu du contexte d’ensemble à l’intérieur duquel se situe la PP en foresterie. En outre, il montre combien ce type de pratiques est devenu une tendance incontournable que ce soit à l’échelle internationale, nationale ou sur le territoire provincial québécois.
Tableau 1 : Quelques repères historiques importants
Contexte international
Rapport Brundtland (1987)
Sommet de Rio de 1992 et ses suites • Agenda 21
• Critères et indicateurs de gestion durable des forêts • Convention sur la biodiversité et principes de Malawi
Contexte canadien
Stratégie nationale sur les forêts de 1992 et ses successeurs Critères et indicateurs d’aménagement forestier durable (1995)
Contexte québécois
Stratégie de protection des forêts de 1991 et ses suites Révision à la Loi sur les forêts (1994)
Adoption des critères et indicateurs d’aménagement forestier durable (1996)
Révision à la Loi sur les forêts (2001)
Politique de consultation (2001)
Commission Coulombe de 2004 et ses suites Livre vert (2008) et ses suites
Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier (L.R.Q., c. A18-1) (2010)
Cette mise en contexte ne vise pas à illustrer les tensions et les jeux politiques entre les différents acteurs forestiers, mais plutôt à souligner certaines initiatives qui montrent que la PP est devenue une réalité en foresterie. Or, il va de soi que le dossier forestier est un enjeu éminemment politique. L’enjeu « forêt » est source de conflit, et les multiples visions qui se côtoient nourrissent de nombreux débats et contestations. Par exemple, le rapport de la Commission Coulombe (MRNFP 2004), qui montre des positions assez opposées, est assez révélateur à ce sujet. Cela se traduit aussi sur le plan de la PP qui émane souvent d’une décision politique. En effet, l’introduction des pratiques de PP dans le secteur forestier ne s’est pas fait sans que des tensions
importantes se fassent sentir entre les différents « acteurs » forestiers, incluant la résistance du MRNF. Même si ces tensions et ces jeux politiques sont liés fortement à la thématique étudiée, il demeure qu’ils dépassent l’objectif de ce chapitre.
2.1-
Contexte international
Les pratiques de PP en foresterie sont indissociables de l’apparition de nouveaux leitmotivs et de nouvelles obligations à l’échelle internationale. Le concept de développement durable qui s’est imposé dans les années 1980, et dont une des composantes est clairement associée à une prise de décision plus « démocratique », aura une incidence particulière à ce titre.
2.1.1- LE RAPPORT BRUNDTLAND
La publication du Rapport Brundtland par la Commission mondiale sur l’environnement et le développement (CMED), en 1987, constitue un événement clé grâce auquel la notion de développement durable va s’imposer dans nombre de milieux concernés par la gestion de l’environnement, et la gestion des forêts en particulier. Parmi les préoccupations importantes mises de l’avant par la CMED, mentionnons que les pratiques de PP sont présentées comme une des modalités permettant d’opérationnaliser le « pôle » social du concept de développement durable. Le rapport souligne par exemple que le développement soutenable exige « un système politique qui assure la participation effective des citoyens à la prise de décisions » (CMED 1988 : 76). Plus encore, le rapport précise que :
À elle seule la loi ne suffit guère pour faire respecter l’intérêt commun. Ce qu’il faut, c’est l’appui d’un public informé – d’où l’importance d’une plus grande participation de celui-ci aux décisions qui peuvent avoir un impact sur l’environnement. Le moyen le plus efficace consiste à décentraliser la gestion des ressources en donnant aux collectivités leur mot à dire sur l’usage à faire de ces ressources. Il faudrait promouvoir les initiatives des citoyens, donner du pouvoir aux associations et renforcer la démocratie locale. (CMED 1988 : 74)
2.1.2- LE SOMMET DE RIO
Le Sommet sur l’environnement et le développement (Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement) tenu à Rio de Janeiro en 1992 – où s’est confirmé l’engagement de la communauté internationale à l’égard du développement durable – a permis de formaliser davantage les préoccupations mises de l’avant dans le Rapport Brundtland, et celles relatives aux pratiques de PP en particulier (Sors 2001). Par exemple, la Déclaration de Rio (1992) précise que « le meilleur moyen de régler les problèmes environnementaux réside dans la participation de tous les citoyens concernés, à chaque niveau pertinent » (Principe 10). L’Agenda 21 – le plan d’action qui définit les objectifs pour l’atteinte du développement durable – prône quant à lui l’importance de « mettre en place des mécanismes, ou renforcer ceux qui existent, pour faciliter la participation des particuliers, groupes et organismes intéressés au processus décisionnel à tous les niveaux ». Il insiste aussi sur l’importance de la participation du public et de l’action au niveau local et cela par des mécanismes facilitant l’implication des individus, des groupes et des organisations dans le processus décisionnel. L’Agenda 21 souligne ainsi la nécessité pour les autorités locales d’engager un dialogue avec tous les membres de leur population, et cela en privilégiant des mécanismes qui dépassent les processus de consultation usuels.
2.1.3- LES CADRES DE CRITÈRES ET D’INDICATEURS DE GESTION DURABLE DES FORÊTS
Le Sommet tenu à Rio de Janeiro en 1992, ainsi que la Déclaration de principes sur les forêts qui en découle (et s'accompagne d'un plan visant à guider le développement durable dans ce secteur) auront des retombées particulières pour le secteur forestier. Par exemple, les pays participants au Sommet de Rio souhaitaient des critères et des indicateurs (C et I) communs à toutes les forêts afin de définir le concept d'aménagement forestier durable (AFD), en suivre et évaluer les progrès et orienter les pratiques nationales. Ceux-ci étaient vus comme nécessaires pour le développement de systèmes de
certification et pour la mise en place d'un système international d'intendance des forêts (Ministère des Ressources naturelles 2002). Diverses initiatives ont ainsi vu le jour, dont le Processus d'Helsinki, qui est réservé aux forêts boréales et tempérées d'Europe, et le Processus de Montréal qui vise les forêts boréales et tempérées du reste du monde. Le Processus de Montréal, auquel le Canada adhère, fait suite à la Conférence de la Commission sur la sécurité et la coopération européenne tenue à Montréal en 1993, conférence suivant laquelle un système de sept critères d’AFD a été adopté (The Montreal Process 1995, 2007). Plusieurs des C et I plus institutionnels de ce système concernent la PP. C’est le cas également des C et I retenus dans les autres cadres d’AFD, ceux développés pour les forêts tropicales notamment.
2.1.4- LA CONVENTION SUR LA BIODIVERSITÉ ET LES PRINCIPES DE MALAWI
Un autre exemple d’initiative favorable aux pratiques de PP – qui lui aussi découle du Sommet de Rio – réside dans les douze principes développés pour guider l’implantation de la Convention sur la biodiversité (appelés Principes de Malawi). Adoptés en 1998 par la Conférence des parties sur la Convention de la diversité biologique, ces principes précisent les caractéristiques de l’approche écosystémique retenue pour la gestion de la diversité biologique. Plusieurs d’entre eux impliquent une forme ou une autre de PP (UNEP 1998) : « Management objectives as a matter of societal choice; management decentralized to the lowest appropriate level; all forms of relevant information considered, including indigenous and local knowledge, innovations and practices; et all relevant sectors of society and scientific disciplines involved. » Encore une fois, ces principes ont une résonnance particulière pour le secteur forestier où la question de la diversité biologique est un enjeu central et où, à partir du tournant des années 2000, la gestion écosystémique s’est progressivement imposée comme la référence en matière d’aménagement durable des forêts (Bengston 1994, Blais 1997, Cortner et Moote 1999, Harris et Brown 1992, William et Patterson 1996).
2.2-
Contexte canadien
Des tendances similaires à celles observées au niveau international sont notées au niveau national, les principes du développement durable étant peu à peu intégrés au cadre politique et légal propre à la gestion de l’environnement et des forêts dans un nombre croissant de pays. En corollaire, une place accrue est faite à la PP à l’échelle des États eux-mêmes. C’est le cas par exemple de la Convention Aarhus (Convention sur l’Accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement) signée en 1998 par 39 états de la Communauté européenne. Cette convention vise à améliorer l'information livrée par les autorités publiques, à favoriser la participation du public aux décisions ayant des incidences sur l’environnement et à étendre les conditions d’accès à la justice en matière de législation environnementale et d’accès à l’information.
En ce qui concerne le secteur forestier canadien, l’engagement explicite du gouvernement fédéral en matière de développement durable remonte à la publication de la Stratégie nationale sur les forêts (SNF) et à la signature de l’Accord canadien sur les forêts en 1992 (cet accord a confirmé l’adhésion des divers acteurs clés du secteur aux principes de la Stratégie). Une consultation a aussi été réalisée par le Conseil canadien des ministres des forêts (CCMF) en 1993 afin d’élaborer des critères et indicateurs (C et I) qui opérationnalisent la notion d’aménagement forestier durable (AFD). Sur cette base, six critères inspirés de ceux du Processus de Montréal ont été proposés en 1995, critères qui ont été adoptés avec le dépôt officiel de la Stratégie nationale sur les forêts 1998-2003 et la signature du second Accord sur les forêts en 1998 (Rayner et Howlett 2007).
Si la participation du public aux décisions d’aménagement forestier figure parmi les priorités établies dans la SNF 1998-2003 – ainsi que dans les trois stratégies qui suivirent – il s’agit aussi d’un élément clé des C et I d’AFD retenus par le CCMF (CCMF 2000). Cette vague d'engagements en faveur du développement forestier durable dans les années 1990 s’est accompagnée de
certaines initiatives clés. C’est le cas par exemple du Programme des forêts modèles du Canada créé en 1992 et remplacé par le Programme des collectivités forestières en 1996. Dans ce cadre, plusieurs sites ont été retenus pour mener des recherches et tester des pratiques d'AFD. Ils ont permis d’expérimenter des partenariats locaux et des modalités de gestion s’appuyant sur la participation de groupes ayant un intérêt dans la forêt.
Malgré ces initiatives importantes, la gestion des forêts au Canada étant de juridiction provinciale, il demeure néanmoins que c’est véritablement à l’échelle des provinces que les changements de pratiques sont les plus manifestes. En effet, en vertu de la Constitution canadienne, le rôle du gouvernement fédéral en lien avec les forêts concerne la science et la technologie, les relations internationales, les questions de commerce, d’investissement et de développement régional et industriel, les statistiques nationales, les affaires autochtones, la réglementation environnementale et l’aménagement des terres fédérales. La gestion des forêts en tant que telle revient plutôt aux provinces qui sont responsables de la législation, de la réglementation et des accords de tenure (Service canadien des forêts 1998). Ainsi, à l’exception des mécanismes associés aux terres fédérales, la PP en foresterie concerne un territoire et des pratiques qui relèvent principalement des pouvoirs des provinces.
2.3-
Contexte québécois
Dans le contexte québécois, le mode de gestion des forêts tel que nous le connaissons aujourd’hui remonte à 1986, moment où la Loi sur les forêts a été sanctionnée2. Plusieurs des initiatives mises de l’avant à partir de ce moment charnière témoignent de la place plus grande faite à la PP dans le secteur
2 Du même coup, les concessions forestières ont été remplacées par les contrats d’approvisionnement et
d’aménagement forestier qui assurent aux industriels un approvisionnement en matière ligneuse sur les territoires publics pour 25 ans (renouvelable). Après la Confédération en 1867, le gouvernement provincial administre la forêt publique. S’il gère les forêts, il laisse l’exploitation de la ressource à des concessionnaires dont il surveille les activités et auprès desquels il prélève des droits. Les concessions forestières auxquelles ce mode de tenure correspond sont un terrain public que le gouvernement louait à une corporation, à certaines conditions, avec le droit de couper tous le bois qui s’y trouvait. Dans les faits, les concessions sont
forestier québécois. Si une première exigence en matière d’information de la population sur les opérations envisagées en forêt est imposée en 1988 – rendre publics aux fins d’information les plans d’aménagement produits par les industriels – ce n’est cependant qu’au milieu des années 1990 qu’apparaissent des obligations formelles en faveur de pratiques réellement participatives, c.-à-d. allant au-delà de l’unique transmission d’informations.
À ce titre, la PP figure parmi les priorités établies dans la Stratégie de protection des forêts adoptée en 1994 (celle-ci fut soumise à des audiences publiques tenues par le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement en 1991) (MRN 2000ab). Conformément aux mesures préconisées dans la Stratégie, la même année, le gouvernement impose une obligation de consultation en aval de l’élaboration des plans d’aménagement forestier. L’État exige désormais que les plans soient soumis à la consultation des municipalités régionales de comté (MRC) et du public, parallèlement à la période d’information réglementaire (Lecomte et al. 2005).
C’est également au milieu des années 1990 que le développement durable a été consacré comme un des fondements de la Loi sur les forêts et qu’une définition de C et I d’AFD adaptés au Québec a été amorcée. La Loi sur les forêts a d’ailleurs été modifiée en 1996 pour indiquer que l’aménagement forestier doit respecter six critères similaires à ceux adoptés par le CCMF. Le 6e critère, soit la considération des valeurs et des besoins exprimés par les populations concernées (MRN 2002), comprend donc des indicateurs associés à la PP. La même année, en 1996, le MRNF amorce un bilan du régime forestier (appuyé d’un comité directeur composé de représentants du Ministère, de l’industrie forestière et des milieux environnemental, rural et universitaire), et tient des consultations publiques sur les modifications proposées en 1998. Les conseils régionaux de développement sont alors mandatés pour organiser des consultations régionales et dégager « certains consensus quant aux objectifs à poursuivre, notamment en ce qui a trait à la participation des citoyens » (MRN 2002 : 22). Les communautés autochtones et une cinquantaine d’organismes nationaux ont aussi été invités à se prononcer par le Ministère. Le Projet de loi
136 élaboré à la suite des consultations publiques et débattu en commission parlementaire est à l’origine de modifications majeures à la Loi sur les forêts en 2001. L’une d’elles impose l’obligation pour les bénéficiaires de CAAF d’impliquer les tiers3 en amont de l’élaboration des plans d’aménagement forestier, en plus de l’obligation de consultation en aval des plans imposée en 1994 (Lecomte et al. 2005).
Après une consultation publique tenue en 2001, une politique de consultation qui impose de nouvelles exigences en matière de PP est aussi adoptée par le Ministère des Ressources naturelles et de la Faune. Celle-ci oblige l’organisation d’une consultation nationale, de consultations régionales et de consultations distinctes pour les Premières Nations comme passage obligé pour toute nouvelle orientation ou politique, ainsi que tout nouveau programme touchant à la gestion et à la mise en valeur de la forêt. Cela comprend la consultation d’une Table nationale permanente (l’ancien Forum sur les forêts). Des consultations locales auprès des MRC ou des groupes concernés sont aussi prévues dans le cas d’enjeux locaux.
Quelques années plus tard, la Commission d’étude sur la gestion des forêts québécoises, la Commission Coulombe, tiendra d’importantes consultations publiques à l’échelle de la province. Plusieurs des recommandations qui en découlent ont renforcé les précédentes avancées en matière de PP (CEGFPQ 2004). Soulignons par exemple l’instauration des Commissions forestières régionales, qui deviendront les Commissions sur les ressources naturelles et le territoire, de nouvelles entités de concertation relevant des Conférences régionales des élus et chargées de déterminer les priorités régionales en
3 Selon l’article 54 de la Loi sur les forêts de 2001, les bénéficiaires de droits forestiers doivent inviter à
participer : les municipalités régionales de comté et, le cas échéant, la communauté urbaine dont le territoire recoupe l’unité d’aménagement en cause; les communautés autochtones concernées représentées par leur conseil de bande; toute personne ou tout organisme qui, pour le territoire de l’UAF en cause, a conclu une entente pour la gestion d’une zone d’exploitation contrôlée, est autorisé à organiser des activités ou à fournir des services dans une réserve faunique ou détient un permis de pourvoirie; tout titulaire d’un permis de culture et d’exploitation d’érablière portant sur une aire destinée à la production forestière ou tout locataire à des fins agricoles d’une terre comprise dans l’UAF; et toute autre personne ou tout autre
matière de gestion forestière. Plus récemment encore, le Sommet sur l’avenir du secteur forestier québécois, tenu en 2007, a permis de dégager un certain consensus sur le besoin de revoir une fois de plus le régime forestier. S’amorce alors une nouvelle période de révision du régime en vue de son renouvellement d’ici 2013. Le « Livre vert - La forêt, pour construire le Québec de demain » sera soumis à des consultations en 2008. Il sera suivi par un projet de loi sur l'occupation du territoire forestier soumis également à des auditions publiques en 2009, un projet qui annonce de nouvelles avancées, une redéfinition des rôles en faveur de responsabilités accrues au milieu régional et de nouvelles exigences en matière de PP notamment.
Ce contexte d’ensemble favorable à une place plus grande des pratiques de PP dans le secteur forestier québécois s’est accompagné de plusieurs projets et initiatives visant à expérimenter divers scénarios basés sur des approches participatives. Par exemple, l’État québécois fera un bref détour du côté d’une politique de forêt habitée (soumise à une consultation publique en 1996-1997) suivant laquelle plusieurs projets pilotes seront mis sur pied. Inspirées de la démarche suggérée par le MRNF (MRN 1997), de nombreuses initiatives de PP de « gestion intégrée des ressources » seront aussi créées. Plus encore, des exigences de PP seront intégrées aux conditionnalités de certains programmes, comme c’est le cas des conditions de délégation de gestion des terres publiques intramunicipales4 imposées au milieu municipal par le gouvernement par exemple. En somme, de façon similaire à ce qui est constaté à l’échelle internationale et nationale, les changements observés au cours des dernières décennies au Québec témoignent de tendances largement favorables à une place accrue de la PP à la gestion des forêts.
3- Questions, hypothèses générales, lacunes
des connaissances et objectifs
Le contexte qui vient d’être évoqué a inspiré quantité de travaux sur la démocratie participative et la PP en matière de gestion de l’environnement. Cela est moins vrai en ce qui concerne la gestion des forêts, et le cas du Québec en particulier. C’est du moins ce qu’a révélé la revue de la littérature réalisée à l’étape de définition du projet de recherche initial. Les lacunes dans les connaissances dégagées à ce moment-là se sont d’ailleurs révélées une source d’inspiration importante. C’est le cas également des besoins de recherche établis lors de précédents travaux sur la diversité des valeurs sociales de la forêt (Martineau-Delisle 2001, 2005). Le projet initial s’est aussi inspiré des pistes qu’invitaient à explorer certains thèmes récurrents, et parfois contradictoires, se dégageant du discours commun sur l’état des lieux en matière de PP dans le secteur forestier québécois5. Parmi eux, mentionnons par exemple : le changement profond d’approche associé à l’instauration des pratiques de PP dans le secteur forestier; la diversité des valeurs intégrées aux décisions grâce à la PP; l’insuffisance des occasions de participer au processus décisionnel (pour le public et les parties prenantes) ou le peu de résultats tangibles découlant des mécanismes instaurés. S’inspirant de ces considérations, notre projet aborde la PP sous deux angles, soit « ce qui change » et « ceux qui changent ». En particulier, les questions, les hypothèses et les objectifs de recherche sont structurés selon divers objets empiriques : « comment? » (les pratiques, soit les processus, et leur contexte), « avec quel effet? » (les impacts des processus) et « qui? » (les participants aux processus de PP), en plus du « quoi? » (les types de processus de PP concrets liés au secteur forestier québécois) exploré dans le chapitre 2.
5 Ceux-ci sont issus des entrevues analysées dans les travaux de Martineau-Delisle (2001), mais aussi de
l’étape de prise de contact avec le sujet de la recherche doctorale, moment où les prises de position des gestionnaires publics (documents officiels, rapports de consultation, etc.) et le contenu des interventions
3.1-
Les questions qui se posent
Si les pratiques de PP sont maintenant une donne incontournable dans le secteur propre à la gestion des forêts québécoises, il s’agit néanmoins d’un phénomène qui demeure peu connu. En effet, plusieurs questions se posent encore sur les objets empiriques qui nous intéressent. À ce titre, une première interrogation nourrit notre réflexion sur les processus (« comment? ») : Quelle est la place de la PP dans la gestion forestière au Québec? De quelle façon cette pratique a pénétré le secteur depuis les premières expériences et de quoi témoigne son introduction? Nous nous interrogeons aussi sur les changements tangibles associés aux pratiques de PP (« effet ») et, en particulier, sur les modifications du profil des acteurs qui sont intégrés au processus décisionnel grâce aux dispositifs participatifs (« qui? »). Quels sont les divers effets potentiels de la PP? Dans quelle mesure les processus de PP occasionnent les impacts qui leur sont attribués dans la réalité? Par exemple, les structures de PP instaurées favorisent-elles, comme le prétendent certains, ceux qui sont les mieux organisés et outillés pour intervenir? En somme, qui participe, qui profite de « l’ouverture » et comment? Voilà autant de questions auxquelles notre recherche tente de répondre.
3.2-
Les hypothèses générales
Les hypothèses initiales élaborées en guise de réponses provisoires aux questions centrales à la recherche découlent des observations issues des analyses préliminaires et du contact initial avec le terrain (pré-test sous forme d’entrevues avec des participants et des personnes ressources de processus de PP, observation participante et non participante de cas de PP et revue de la littérature grise). Ces observations indiquaient des modifications dans les pratiques de PP associées à la gestion forestière du point de vue tant de la diversité des dispositifs instaurés, de l’intensité de leur présence sur le terrain, que des types d’acteurs impliqués. La littérature ainsi que le discours des
gestionnaires publics et des participants aux processus6 suggéraient aussi une diversité de retombées associées aux pratiques de PP.
Partant de ces observations, une première hypothèse générale a été posée selon laquelle, malgré les changements de fond dont témoigne l’instauration des pratiques participatives, la nature de la PP, de ses mécanismes, comme du rôle de ses participants, dans l’élaboration des décisions collectives correspond davantage à un modèle alternatif ou hybride qu’à un modèle participatif en totale rupture face au modèle de gouvernance dominant en matière de gestion des forêts au Québec. Ce phénomène relativement nouveau traduirait ainsi des changements profonds en matière de gestion des affaires publiques dans le secteur – il s’accompagnerait d’un rôle plus discret des autorités traditionnelles et d’une implication plus grande de nouveaux acteurs par exemple – sans pour autant être associé à une nouvelle gouvernance au sens strict.
En plus de témoigner de changements importants en matière de gestion forestière, de façon plus tangible, plusieurs avantages sont associés à ce phénomène. Si un accent particulier est mis sur l’impact effectif des processus (c.-à-d. leur pouvoir d’influence sur les décisions), la seconde hypothèse centrale à la recherche s’avère plutôt être que les impacts de la PP dépassent largement l’effet des processus participatifs associé au pouvoir décisionnel. Par exemple, constituant un lieu d’expérimentation, de confrontation et d’expression, mais aussi un lieu d’apprentissage (connaissances, perspective et compréhension de l’autre, revendications, stratégies et modes d’intervention, etc.), la PP est susceptible de générer un ensemble d’effets qui vont bien au-delà des impacts de la PP tels qu’ils sont définis traditionnellement.
6 Lors de la phase initiale du projet de thèse, qui a consisté à s’immerger dans les préoccupations des
acteurs clés de la PP associée à la gestion des forêts au Québec, les mémoires déposés lors de consultations publiques où la question de la PP était abordée, les interventions des intervenants de la société civile dans les médias et autres (communiqués, etc.), de même que les prises de position des gestionnaires publics
Enfin, en s’intéressant en particulier à l’un des effets de la PP souvent évoqué pour justifier l’intérêt de cette pratique, soit le fait que les mécanismes de PP permettent la participation d’une plus grande diversité d’acteurs à la gestion des forêts, nous formulons l’hypothèse que l’intégration de la PP à la gestion forestière tend vers un modèle de décision conforme à un pluralisme sélectif plutôt que vers un modèle participatif universel. À titre d’exemple, la nature et l’intensité de l’engagement exigées par la participation aux processus de PP mèneraient à l’implication plus soutenue de certains intervenants ou participants (individus, groupes ou organisations), notamment les acteurs les mieux organisés et ayant le plus de ressources.
3.3-
Les lacunes dans les connaissances
Les connaissances actuelles présentent plusieurs lacunes qui limitent notre capacité de répondre aux questions soulevées au sujet de la PP et à corroborer les hypothèses générales qui en découlent.
3.3.1- SUR LES MÉCANISMES DE PARTICIPATION PUBLIQUE CONCRETS ASSOCIÉS À LA GESTION DES FORÊTS QUÉBÉCOISES
Pour l’heure, et cela malgré que les processus de PP soient devenus une pratique commune en foresterie au Québec, lorsque la question « Quelles sont les pratiques de PP propres au secteur forestier québécois? » est posée, la réponse que nous sommes à même de fournir est encore incomplète, voire hésitante. En fait, les connaissances sur la PP dans ce secteur étant parcellaires, aucun portrait n’offre un aperçu des divers types de mécanismes de PP existants. Les pratiques de PP les plus connues sont celles qui sont les plus médiatisées et analysées. C’est surtout le cas des processus qui se déroulent à l’échelle nationale, qui disposent de moyens importants et dont la documentation est facilement accessible : les audiences publiques du BAPE par exemple. C’est le cas aussi des processus réglementés, tels que ceux visant l’élaboration des plans d’aménagement forestier industriels. Plusieurs des processus associés à des mesures ou programmes plus ciblés, ou ceux qui se déroulent en région et ont un caractère plutôt local, sont connus bien souvent
