Méthodologie

La méthodologie de l’enquête se caractérise par une démarche itérative et un mode d’analyse autant qualitatif que quantitatif (Miles et Huberman 1994, Strauss et Corbin 1990). En outre, elle permet de pallier certaines des lacunes des travaux existants. En effet, sans compter le fait que les recherches en termes de gouvernance ont souvent une portée très théorique (Lafaye 2001), celles dont la démonstration empirique est la plus solide présentent certaines limites. Elles visent souvent les structures plus traditionnellement associées à la notion de gouvernance : l’étude du gouvernement municipal et des pratiques de décentralisation et de régionalisation par exemple (Carrier et Coté 2000). Les recherches qui visent les pratiques de PP en particulier privilégient généralement l’étude d’un cas unique ou d’un nombre limité de cas d’un même type de pratiques : la certification forestière ou les projets de forêt habitée ou de GIR par exemple (Parkins 2006, Roberge 2011, Chiasson et al. 2006ab). Il s’agit habituellement de pratiques choisies pour leur caractère novateur. Quoique pertinente, cette échelle d’observation ne permet pas des conclusions d’ensemble sur le lien entre PP et changement de gouvernance en forêt sans risquer de faire des généralisations abusives (Davidson et Frickel 2004).

3.1-

La recension des cas et la collecte des données

La référence aux pratiques de PP associées à la gestion des forêts québécoises – le terrain d’étude de l’enquête – évoque spontanément certains cas plus connus : le processus d’information et de consultation prévu pour l’élaboration des plans d’aménagement forestier par exemple. Néanmoins, le portrait exact de cet ensemble demeure plutôt vague et imprécis. Puisque l’enquête visait à montrer comment le changement de gouvernance prend forme au travers des

pratiques participatives en foresterie au Québec, il s’est avéré nécessaire de d’abord tracer le portrait de ce dont il est question lorsque nous parlons de PP en foresterie au Québec. L’enquête prend ainsi appui sur l’exercice de recension présenté dans le chapitre précédent (chapitre 2) qui dresse un bilan exhaustif des processus de PP instaurés depuis les premières expériences dans la province.

Les cas de PP retenus pour l’enquête devaient correspondre aux critères suivants : avoir un lien direct ou indirect avec un enjeu forestier, avoir eu lieu au Québec, prévoir l’intégration du « public » (c.-à-d. impliquer la participation d’au moins un acteur différent des gestionnaires traditionnels) et dépasser la seule transmission d’informations. On a retenu 693 processus de PP répondant à ces critères parmi ceux recensés. Les cas se répartissant sur une échelle d’environ trente ans, ils comprennent autant des cas actifs que des cas passés (voir le Tableau 4 : p. 42). Nous y trouvons aussi divers types de processus tels que des comités, des audiences publiques ou des consultations écrites. En particulier, les cas retenus se répartissent en seize catégories de processus regroupées en cinq grands types de mécanismes : provinciaux, régionaux, locaux, territoriaux et autres (voir le Tableau 5 : p. 43).

La collecte de l’information sur les cas (réalisée en parallèle à la recension) a consisté en des recherches documentaires d’abord (procès-verbaux, rapports de consultation, statuts et règlements, etc.). Lorsque les données étaient incomplètes, des entretiens informels (téléphoniques et en vis-à-vis) ont été menés avec les responsables des mécanismes. Un questionnaire, composé de questions factuelles, a aussi été envoyé aux coordonnateurs des cas pour lesquels l’information était manquante. Ce questionnaire a été envoyé lors d’un sondage pancanadien réalisé sur les comités associés à la gestion des forêts publiques d’abord (Parkins et al. 2006, Nadeau et al. 2004), et lors de la distribution de questionnaires électroniques ensuite. Les informations amassées à cette étape devaient servir les diverses recherches se nourrissant à même les données du projet, en plus de l’enquête visée par le présent chapitre. Aussi, les outils de collecte de données ont été élaborés afin d’être les plus exhaustifs et

de réunir le plus d’informations possible sur chacun des cas recensés. Ils se fondent tous sur une même grille descriptive inspirée des dimensions d’analyse évoquées dans la littérature (Beierle et Cayford 2002, Konisky et Beierle 2001, OCDE 2001, Rowe et Frewer 2000, Sors 2001, Steelman et Ascher 1997) et comprenant une quarantaine d’attributs. Conformément à la méthodologie par « sondage de cas » (analogue au sondage excepté que les questions sont posées à un cas plutôt qu’à une personne physique. Cf. Beierle et Cayford 2002), chaque cas de PP recensé a été interrogé en fonction de ces divers attributs et les informations amassées compilées dans une base de données.

3.2-

L’analyse des données

Parmi les 693 mécanismes recensés, 628 ont été retenus pour les analyses (65 cas ont été exclus faute d’information).

3.2.1- LE TRAITEMENT QUALITATIF DES DONNÉES : LE CADRE D’ANALYSE L’étape de l’analyse qualitative a consisté à élaborer un cadre d’analyse permettant l’étude des processus de PP instaurés en foresterie au Québec sous l’angle du changement de gouvernance. Le cadre d’analyse comprend diverses dimensions structurées selon de grands « pôles conceptuels » exprimés par les questions suivantes : combien, pourquoi, quoi, qui et comment? Une ou plusieurs dimensions composent chacun des pôles conceptuels, elles-mêmes constituées de diverses catégories (c.-à-d. le plus petit dénominateur commun pour caractériser les cas). Le Tableau 6 (page 73) illustre les grandes composantes du cadre d’analyse, incluant les catégories utilisées pour codifier les informations sur les 628 cas étudiés.

Le cadre d’analyse a été construit grâce à une approche empirico-inductive, soit à partir des cas recensés (Blahna et Yonts-Shepard 1989, Del Furia et Wallace-Jones 2000, Strauss et Corbin 1990). Seules les dimensions assez universelles pour couvrir une diversité de processus et celles sur lesquelles l’information était disponible pour une majorité des cas ont été retenues parmi celles documentées. En effet, comme dans un sondage, l’information sur

certains aspects s’est révélée trop inégalement répartie entre les cas (du fait du taux de « non réponses ») pour permettre la comparaison. Le choix a donc été fait de sacrifier un certain niveau de détail et de profondeur afin de permettre l’analyse d’un grand nombre de cas10_{. Néanmoins, le cadre} d’analyse demeure suffisamment spécifique pour rendre compte des pratiques de PP existantes, les distinguer entre elles et en décrire les transformations. Le cadre d’analyse a aussi été développé grâce à un processus d’aller-retour entre le matériel empirique amassé et le corpus théorique consulté. Cela a permis d’identifier des dimensions d’analyse pertinentes pour saisir les changements d’ensemble auxquels participent les pratiques de PP et, ainsi, des dimensions capables de répondre aux questions que nous nous posions sur l’arrimage entre l’évolution des pratiques de PP associées à la gestion forestière au Québec et le changement de gouvernance en forêt. Quoiqu’empreinte d’une vision très ancrée dans le champ politique (De Senarclens 1998, Jessop 1998, Kazancigil 1998, Stoker 1998), la notion de gouvernance fut une source d’inspiration importante à ce titre. Dans l’ensemble, une optique de gouvernance suggère de s’intéresser à divers changements dans la gestion des affaires publiques. Elle suppose une hausse des démarches participatives comme d’ailleurs des modifications importantes dans les pratiques elles-mêmes, pratiques qui contribueraient à ouvrir le processus décisionnel à divers acteurs et valeurs traditionnellement exclus, à multiplier les opportunités de prendre part à ce processus et à éclater les niveaux et les lieux de délibération et d’interaction, habituellement fermés et réservés au cercle restreint des gestionnaires traditionnels.

Cela suggère aussi une diversification, voire une complexification, des pratiques sous divers angles : les acteurs décisionnels impliqués, la répartition des rôles et des responsabilités entre les décideurs gouvernementaux et les

10 _{Par exemple, le nombre d’étapes au sein des processus figurait dans le projet de thèse initial. Cette}

autres intervenants, le niveau d’autonomie des pratiques et des acteurs face à l’autorité de l’État, le type de pratiques instaurées ou l’échelle d’action. De manière générale, l’évocation d’une « nouvelle » gouvernance sous l’angle de la PP implique donc des changements allant dans le sens de pratiques plus multidimensionnelles et diversifiées. Ces traits des pratiques s’opposeraient à ceux associés à un mode de gouverne traditionnel qui se définit par l’accent mis sur « narrow objectives, top-down control, and formal rules and structures » (Parkins 2006 : 185). Il s’agit d’un mode caractérisé par la sectorialisation, la centralisation et un système expert de prise de décision (Chiasson 2006ab, Parkins 2006, Lemieux 2000).

Enfin, le développement du cadre d’analyse s’est aussi inspiré des dimensions propres aux typologies des modèles de décisions publiques évoquées précédemment (Guay 2005) : les acteurs de premier plan, le rôle de l’État dans la décision et la place du public par exemple. Ces travaux se sont aussi avérés pertinents puisqu’ils montrent la diversité des modèles de gouvernance participative possibles. Ils soulignent l’importance de se dissocier d’une approche normative consistant à situer les pratiques de PP par rapport à un construit défini a priori (c.-à-d. une définition unique des modalités propres aux pratiques considérées comme « adéquates ») et à évaluer si le mode de gestion actuel est conforme à ce modèle « idéal » de la gouvernance.

3.2.1.1 COMBIEN : Quantité de processus

Comme on l’a mentionné, de façon générale, l’évocation d’une nouvelle gouvernance suggère une croissance du nombre de processus de PP. Aussi, la première dimension d’analyse retenue aborde-t-elle les cas étudiés sous l’angle de l’intensité des efforts investis, soit le nombre de cas actifs en fonction du temps. Parmi les critères utilisés pour le décompte des cas actifs, notons d’abord que seuls les cas ayant une existence « concrète » étaient comptés. Certains processus étant utilisés pour respecter plusieurs exigences de PP à la fois, ils comportent ce que nous nommons des « cas fantômes », c.-à-d. des cas dissimulés au sein d’autres cas (ex. : comités associés à la participation

des tiers servant aussi les exigences des normes de certification forestière), qui n’ont pas été comptabilisés (en plus des cas auxquels ils se greffent). Pour ceux de type « consultation publique », lorsqu’un cas était mené dans diverses régions mais par le même organisme et selon les mêmes modalités (p. ex., le processus du BAPE), il a été compté comme un cas. À l’inverse, lorsqu’un cas était mené à diverses échelles, selon des modalités différentes et par des organisateurs différents, chaque mécanisme distinct a été compté comme un cas. Enfin, on procède au décompte pour chaque décennie en cernant le nombre de processus de PP actifs à un moment ou à un autre pendant cette période.

3.2.1.2 POURQUOI : Motivation initiale

Une optique de gouvernance suggère une croissance des initiatives issues de la base, soit les pratiques découlant de la volonté spontanée des acteurs à s’en remettre à des modes de gestion plus participatifs. Cela concerne leur capacité d’agir de manière autonome face au pouvoir et à l'autorité d’entités ayant un pouvoir contraignant, de l'État notamment qui, s’il est présent, perd son rôle central. Nous pouvons donc faire l’hypothèse d’une hausse des initiatives libres d’obligations formelles. Cela équivaut à questionner les raisons expliquant la création des mécanismes de PP, soit leur motivation initiale qui, dans l’enquête, va de la « création obligée » à la « création spontanée ». En effet, certains cas résultent d’obligations, légales ou autres, qu’il est impossible de contourner et donc qui sont indépendantes de la volonté des acteurs portant ces mécanismes (p. ex., la participation des tiers à l’élaboration des plans d’aménagement forestier, les comités de gestion des territoires publics intramunicipaux). La création des cas de PP volontaires-encouragés ne découle pas d’obligations formelles, mais de normes appuyées et valorisées menant à certains bénéfices (p. ex., les cas issus de la certification forestière). Il y a enfin ceux qui ont émergé de façon entièrement spontanée (p. ex., certains cas instaurés par les industriels ou les CRD dans les années 1990).

Tableau 6 : Cadre d’analyse

Pôles

conceptuels Dimensions Catégories

Combien Quantité de processus de PP NA - Nombre de cas Pourquoi :

Raison expliquant la création

Motivation initiale Obligé Volontaire-encouragé Spontané

Quoi : Secteur et territoire

Échelle du territoire visé par le mandat du processus National Régional Local Territorial Autre Secteur visé par l’enjeu propre

au mandat du processus

Forêt

Forêt et environnement Forêt, faune et

récréotourisme

Forêt, ressources naturelles et agriculture Qui : Acteurs décisionnels Provenance de l’autorité instigatrice et de l’organisateur Gouvernemental Mixte Extérieur Lien au gouvernement (niveau

d’indépendance)

Dépendant Intermédiaire Autonome Rôle du gouvernement (type

d’implication)

Contrôler Obliger Déléguer

Encourager et/ou supporter Aucun rôle

Comment : Pratiques et façons de faire

Liberté dans les façons de faire (caractère directif des

procédures)

Norme stricte

Norme combinée (minimale et strict)

Norme minimale Non normé Type de pratiques instaurées

Événementiel général et/ou individuel

Mixte Continu Échelle d’action (niveau où se

déroule le cas) Large centre Large régional Spécifique régional Spécifique moyen Spécifique ciblé

3.2.1.3 QUOI : Secteur et territoire

Une optique de gouvernance suppose aussi des changements horizontaux et verticaux (Van Kersbergen et Van Waarden 2004), ce qui concerne des modifications de l’échelle du territoire visé par le mandat des processus de PP et, en particulier, un rapprochement vers les échelles où les enjeux forestiers se déploient et une diversification caractérisée par une place croissante des territoires régionaux et locaux. Les quatre premières catégories utilisées pour qualifier les cas étudiés distinguent leur mandat selon qu’il s’applique à des territoires restreints ou plus larges : le mandat des cas nationaux vise la province; celui des cas régionaux s’applique à une région administrative; celui des cas locaux vise le territoire municipal (MRC et municipalités); celui des cas territoriaux s’applique à des territoires plus restreints, des UAF principalement. Enfin, le mandat des cas autres, la cinquième catégorie, vise des territoires plus diversifiés qui chevauchent souvent plus d’une région ou d’un territoire municipal (p. ex., des bassins versants, des parcs provinciaux, des réserves fauniques).

L’évocation d’une « nouvelle » gouvernance renvoie également à des pratiques qui témoignent d’une considération accrue des interdépendances et des interrelations. Cela suppose plus de complexité dans les secteurs visés par l’enjeu propre au mandat des processus de PP, incluant l’intégration croissante d’autres secteurs que le seul secteur « forêt ». Dans notre enquête, le thème dominant ou le type de sujets couverts par le mandat des cas étudiés a été utilisé pour distinguer les secteurs visés. Quatre catégories ont servi à la codification : forêt; forêt et environnement; forêt, faune et récréotourisme; forêt, ressources naturelles et agriculture. Le mandat des cas de la première catégorie est formulé de telle sorte qu’il vise spécifiquement le secteur forêt. Par opposition, les trois autres catégories regroupent des cas dont l’enjeu propre à leur mandat est formulé de façon à réunir une diversité de secteurs ou à mettre en rapport le secteur forêt avec d’autres secteurs.

3.2.1.4 QUI : Acteurs décisionnels

La gouvernance suppose la mobilisation d’un ensemble diversifié d’intervenants, incluant des acteurs extérieurs à la sphère gouvernementale; elle évoque des modifications dans la configuration des acteurs impliqués et dans leurs interrelations. Des frontières et des responsabilités moins nettes et plus poreuses entre décideurs traditionnels et autres acteurs, soit entre le public, le privé et d’autres secteurs de la société civile, sont ainsi suggérées, de même qu’un rôle moins grand de l’État et une autonomie croissante des pratiques face à lui. Les travaux sur la gouvernance parlent d’une nouvelle « division du travail » entre le gouvernement et les autres acteurs dont le rôle respectif se modifie, de l’implication accrue de nouveaux acteurs qui assument des responsabilités traçant autrefois la limite du domaine d’action de l’État. Notre enquête s’intéresse à la provenance des acteurs décisionnels, soit l‘autorité instigatrice et l’organisateur : l’entité qui parraine les cas (à l’origine de leur mise sur pied) et celle qui en assure l’implantation et la coordination. Cette dimension permet de montrer si une diversification des acteurs décisionnels est observée et, en particulier, une hausse des intervenants extérieurs aux gestionnaires gouvernementaux. Au Québec, le principal responsable en matière de gestion forestière et, en corollaire, de PP est le gouvernement québécois, dont le délégataire est le ministère des Ressources naturelles et de la Faune. Le gouvernement occupe donc une place à part parmi les acteurs décisionnels impliqués. Les cas recensés relèvent aussi du pouvoir d’entités régionales (CRÉ) ou municipales (municipalités, MRC, etc.) et d’acteurs territoriaux (industries, pourvoiries, etc.) par exemple. Trois catégories ont servi à définir la provenance de l’autorité instigatrice et de l’organisateur : extérieur, mixte et gouvernemental. Le type extérieur implique uniquement des acteurs extérieurs au gouvernement. Le type gouvernemental réunit des cas où seuls des intervenants gouvernementaux sont impliqués. Le type mixte fait intervenir une combinaison d’acteurs gouvernementaux et d’acteurs extérieurs au gouvernement.

Une dimension complémentaire à la précédente concerne le lien au gouvernement, soit la mesure dans laquelle l’État est impliqué dans cas de PP (en tant qu’autorité instigatrice ou organisateur). Trois catégories ont été utilisées pour codifier les cas. Les cas autonomes sont les processus où seuls des acteurs extérieurs au gouvernement sont impliqués. À l’inverse, les cas dépendants impliquent uniquement le gouvernement. Les cas intermédiaires réunissent quant à eux une combinaison d’acteurs décisionnels qui incluent l’État mais sans qu’il soit le seul impliqué. Par rapport à la précédente, cette dimension offre un portrait plus général en montrant si le gouvernement entretient un lien ou pas avec les pratiques instaurées.

Une dernière dimension complémentaire aux précédentes renvoie au rôle du gouvernement, soit son implication exacte en rapport avec les processus ou son niveau de mainmise sur les pratiques de PP. Cinq catégories ont servi à distinguer les cas. Celles-ci se situent sur un continuum allant d’un contrôle entier à un rôle nul : contrôler, obliger, déléguer, encourager et/ou supporter et aucun rôle. Les cas où le gouvernement contrôle sont ceux où il est le seul décideur impliqué. Dans les cas où son rôle consiste à « obliger », l’approche du gouvernement demeure très directive mais les processus impliquent néanmoins d’autres acteurs décisionnels. Là où le rôle de l’État est « d’encourager et/ou supporter », sa fonction consiste plutôt à favoriser certaines initiatives de PP, en offrant une forme de « récompense » (ressources humaines, financières, reconnaissance, etc.). Enfin, dans d’autres cas, le gouvernement détermine certaines exigences minimales, puis délègue entièrement la responsabilité de la mise en application des processus de PP à d’autres autorités (déléguer). De manière générale, cette dimension permet de montrer si l’implication de l’État témoigne de changements allant dans le sens d’encourager les pratiques plutôt que de les imposer et les contrôler.

3.2.1.5 COMMENT : Pratiques et façons de faire

Une perspective en termes de gouvernance suggère enfin des changements dans les pratiques elles-mêmes. Une première dimension d’analyse pertinente

à ce titre concerne la mesure dans laquelle elles évoluent dans le sens de plus de liberté dans les façons de faire. Cette dimension réfère au contexte en amont des processus et, en particulier, au niveau de marge de manœuvre dont ils disposent. Cela renvoie au type d’encadrements régissant les cas, ou au type d’exigences en termes de procédures à respecter dans leurs façons de faire, qui va de lignes directrices contraignantes et prédéfinies au départ à des cadres d’action entièrement laissés à la discrétion des organisateurs. Quatre catégories ont été utilisées pour distinguer les cas recensés, chacune correspondant à une marge de manœuvre différente concernant le type de mécanismes à instaurer : norme stricte, norme combinée (où existent autant des directives propres à une norme minimale qu’à une norme stricte), norme minimale (définis minimalement au préalable mais que les intervenants sont libres d’étendre s’ils le désirent) et non normé (totalement libres des façons de faire qu’ils privilégient). À la différence de la « motivation initiale » qui distingue les cas selon qu’ils soient imposés ou issus de la volonté propre des acteurs, cette dimension qualifie plutôt le type de normes encadrant les façons de faire au sein des cas. Elle distingue les cas où une certaine latitude existe et pour lesquels diverses procédures peuvent être retenues pour répondre aux