Quelques tendances distinctives : les grands traits des pratiques

Les traits des pratiques de PP propres aux diverses ères montrent bien que, si les modes de gouvernance peuvent changer dans le temps, ces changements ne s’opèrent pas nécessairement de façon linéaire. Juillet soutient à ce titre :

[…] les formes réseautées et excentrées de gouvernance ne remplacent pas définitivement les formes associées aux paradigmes traditionnels […]. Celles-ci constituent plutôt des modes de gouvernance temporaires s’insérant dans un cycle de développement spécifique des partenariats à un moment où ce type de gouverne est rendu essentiel par l’environnement sociopolitique. À d’autres points de leurs cycles de développement, les partenariats sont pilotés par une structure de gouvernance relevant davantage des paradigmes traditionnels. (Juillet 2001 : 106-107)

Cela étant dit, notre enquête permet certaines conclusions d’ensemble sur les changements dont témoigne l’évolution de la PP touchant la gestion forestière québécoise. De façon générale, les résultats montrent d’abord une multiplication des pratiques de PP depuis leur apparition dans les années 1970, une tendance criante à partir de 1990, moment où elles explosent littéralement. En soi, cela évoque une modification de la façon de concevoir la gestion des forêts au Québec et, notamment une ouverture et une hausse des occasions de participer aux décisions pour de nouveaux acteurs. De plus, les résultats montrent moins d’uniformité et plus de complexité. Ils révèlent que, dans les années 1980 et encore davantage à partir des années 1990, le profil des cas de PP tend à être moins homogène pour plusieurs des dimensions analysées : motivation à l’origine des cas, secteur et échelle visés par leur mandat, lien avec le gouvernement, rôle de l’État, norme encadrant les procédures, type de pratiques et échelle d’action. Cela s’accompagne aussi parfois de moins d’extrêmes, les cas se partageant plus également entre les catégories : motivation à l’origine des cas, échelle visé par leur mandat, rôle de l’État, norme encadrant les procédures et type de pratiques. D’autres dimensions indiquent plus d’homogénéité et une répartition inégale des cas. L’instigateur, le gouvernement dans la quasi-totalité des cas, se diversifie très

peu par exemple. Il y a aussi une dominance des organisateurs extérieurs à l’État.

Ces tendances ainsi que plusieurs des changements observés pour chacune des dimensions d’analyse individuelles confirment l’idée de modèles de gouvernance « alternatifs » plutôt que d’une « nouvelle » gouvernance en forêt, soit un modèle en totale rupture face au mode dominant en matière de gestion forestière au Québec. Comme le soutiennent Holec et Brunet-Jolivald (1999 : 31) : « l’heure est semble-t-il davantage au partage des responsabilités et à la conjugaison des efforts. D'autre part, il est important que se combinent désormais l'approche « top-down », descendante et l'approche « bottom-up », ascendante et que ces deux démarches se fécondent l'une l'autre ». Or, certains des traits associés au modèle traditionnel définissent encore largement les pratiques. Rappelons que ce modèle est généralement associé à une forme de sectorialisation et de centralisation des pratiques, à une place accessoire des acteurs et territoire locaux ou selon les termes de Parkins (2006), à « expert-driven model for decision making and highly managerial and centralized approaches » (Chiasson et al. 2006b, Lemieux 2000, Parkins 2006).

En particulier, la motivation expliquant la création des processus de PP indique des résultats mitigés face à l’hypothèse d’une place accrue des initiatives issues de la volonté spontanée des acteurs de préconiser des modes de gestion participatifs sans l’intervention d’obligations formelles et d’entités ayant un pouvoir contraignant. Pour sa part, le secteur visé par l’enjeu propre au mandat des mécanismes de PP révèle une apparition tardive du secteur forêt, mais aussi à une tendance au repli des enjeux forestiers sur eux- mêmes plutôt qu’à l’intégration d’autres problématiques et la considération des interdépendances et des interrelations entre divers secteurs et enjeux. Ainsi, contrairement à ce qui est observé pour les tables de GIR (Chiasson et al. 2006b), l’évolution des pratiques de PP dans leur ensemble n’indique pas l’émergence d’un référentiel plus transversal dépassant des préoccupations sectorielles et abordant explicitement le caractère multidimensionnel des

enjeux forestiers. Or, une optique de gouvernance exige qu’une nouvelle logique se substitue à une logique purement sectorielle, d’autant plus dans le cadre des principes du développement durable (Holec et Brunet-Jolivald 1999). Les résultats montrent aussi que, si l’État se retire comme organisateur, il joue un rôle clé comme instigateur. Notons aussi une tendance vers moins de collaboration, soit une démarcation entre le rôle du gouvernement et celui des autres acteurs. Plus encore, les résultats sont mitigés au sujet d’une autonomie croissante des pratiques face à l’État. En effet, le lien au gouvernement montre que si les cas entièrement dépendants de l’État diminuent de façon importante, il est impliqué dans la plupart et les cas autonomes demeurent marginaux. De plus, malgré que la PP évolue doucement vers des pratiques où le gouvernement se fait plus discret et moins directif, son rôle demeure encore très important. Son rôle ne confirme pas de façon claire l’hypothèse d’une implication allant dans le sens d’encourager les pratiques plutôt que de les imposer. Ainsi, dans un champ d’activités tel que la gestion des forêts, il y a lieu d’avoir certaines réserves quant à la pertinence de la notion de perte de centralité de l’État, un terme clé dans la littérature sur la gouvernance, qui reflète le biais politique de la « lunette » souvent utilisée. Notons à ce titre que le principal responsable en matière de gestion forestière au Québec, et, en corollaire, de PP, est l’État québécois, dont le délégataire est le ministère des Ressources naturelles et de la Faune. Parler de perte de centralité de l’État pose ainsi le risque d’avoir la réponse avant même d’avoir formulé la question. Envisager plutôt la nouvelle gouvernance sous l’angle d’une redistribution des rôles entre le gouvernement et les autres acteurs et d’une place plus en retrait de l’État semble une perspective plus pertinente pour l’analyse des pratiques de PP. Lemieux (2000 : 337) note d’ailleurs :

Là où il n y a pas de gouvernement, il ne peut y avoir de gouvernance, malgré les prétentions sans fondement empirique de ceux qui, comme Rhodes (1996), laissent entendre que la gouvernance, c'est la gouverne sans le gouvernement. Le gouvernement peut être réduit dans la gouvernance à un rôle d'acteur parmi d'autres, d'accompagnateur : de superviseur ou d'arbitre. Mais s'il ne participe pas à la gouverne, elle risque

fort de manquer des moyens nécessaires à sa mise en œuvre et de la légitimité qu'assure la représentativité acquise par la voie électorale.

Ces considérations rappellent les propos de Juillet (2001) qui lui aussi remet en question la notion d’autonomie de l’État mise de l’avant par des auteurs tels que Rhodes. Il soutient que les nouvelles pratiques de gouvernance ne sont pas nécessairement associées à une perte de contrôle et de pouvoir de la part de l’État au profit de nouveaux acteurs mais bien plutôt à une modification de ses instruments de contrôle. Ainsi peut-on parler d’un État qui garde un certain contrôle et « fait faire » et non pas qui partage son pouvoir, ce que montrent les résultats de l’enquête. Une autre observation s’impose à ce titre. Pour les cas de PP associés à la gestion par bassin versant ou à des projets de forêt habitée, notons qu’ils correspondent souvent à une approche du bas vers le haut à l’origine. Fait intéressant, ces approches ont été en quelque sorte récupérées par l’État qui en a modifié les termes pour les transformer en approches où les procédures sont devenues plus contraignantes. Cela porte à demander si les futures initiatives de PP vont indiquer un retour à une gouvernance plus hiérarchique. Notons enfin, à l’instar de Chiasson et al. (2006a) qui soulignent que l’alliance État-industrie est profondément enracinée, que les nouveaux acteurs qui s’imposent, en tant qu’organisateurs notamment, proviennent souvent de l’industrie et donc, d’un groupe d’acteurs associé aux gestionnaires traditionnels.

Quant au niveau de liberté dans les façons de faire, il révèle que les normes encadrant les processus évoluent vers des procédures moins contraignantes. Cela renvoie à l’existence de « centres d’action » libres de leur façon de procéder, à la configuration des pratiques selon une forme à plusieurs centres plutôt qu’une forme hiérarchique. Cette tendance est supposée permettre, selon les termes de Chiasson et al. (2006b : 568), « […] l’expression des dynamiques territoriales particulières, autant la spécificité des dynamiques entre les acteurs locaux que les représentations territoriales de la forêt ». Si nous ignorons dans quelle mesure les pratiques rendent possible une telle prise en compte des particularismes, il demeure qu’elles évoluent clairement vers une marge de manœuvre plus importante. D’autre part, en

termes de types de pratiques, les techniques utilisées font une place plus importante aux formules délibératives prévoyant une collaboration et un contact plus soutenus entre les acteurs (p. ex., un comité). Néanmoins, cela ne s’accompagne pas de cas où une combinaison de techniques serait utilisée. Aussi, l’évolution des pratiques ne semble pas indiquer de parallèle fort avec une prise en compte croissante de la complexité des interrelations et des liens unissant les divers acteurs, à diverses échelles et dans divers secteurs. Ces observations contredisent quelques peu celles de Marshall et Jones (2005) qui soutiennent que la période actuelle se caractériserait par des façons de faire différentes basées sur le long terme et sur des formes de collaborations plus interactives. En outre, cela montre bien que les conclusions permises par le portrait associé à une analyse des pratiques dans leur ensemble sont susceptibles d’indiquer des tendances différentes de celles de recherches portant sur un bassin de pratiques plus restreint (Parkins 2006).

Enfin, les pratiques analysées montrent des tendances qui confirment l’hypothèse d’une gouvernance plus territorialisée, soit des problèmes définis et gérés de manière plus localisée et une implication des acteurs sociaux plus importante misant sur l’action commune d’acteurs provenant de secteurs différents (Chiasson et al. 2006a). En effet, comme le soutiennent Holec et Brunet-Jolivald (1999 : 29) : « la gouvernance implique désormais qu'une citoyenneté se mobilise à l'échelle de la ville ou de l'agglomération, à l'échelle à laquelle se pose tel ou tel problème d'aménagement, de transport, de sécurité […] ». L’enquête révèle à ce titre que l’échelle du territoire visé par le mandat des processus de PP se recentre dans des catégories d’échelles plus circonscrites, une tendance qui tend à confirmer des modifications de l’échelle du territoire visé par le mandat des cas, dont un rapprochement vers celles où les enjeux se déploient. L’échelle d’action des cas montre des tendances similaires. Ainsi, les pratiques de PP indiquent un passage à des territoires d’action plus près de l’échelle à laquelle se situent les problématiques et les acteurs concernés et, donc, une présence moindre des approches très centralisées se déroulant dans un nombre limité de centres urbains ou dans la seule capitale nationale. Cela va dans le même sens que les

conclusions de Parkins (2006) qui souligne la place croissante d’une nouvelle forme de collaboration dans la gestion des ressources naturelles : « small- scale, local-level, and place-based collaboration ». En définitive, face au changement conçu par des auteurs tels que Jessop (1997 : 574) comme « […] a shift from government to governance on various territorial scales and across various functional domains », la première tendance – la variété des échelles territoriales impliquées – semble se confirmer davantage que la seconde (c’est- à-dire la variété des domaines fonctionnels interpelés).

En somme, les résultats montrent des tendances qui sont à la fois conformes et contraires aux changements envisagés dans une optique de gouvernance, ce qui rappelle les observations faites par Chiasson et al. (2006b : 560-561) sur l’évolution des politiques forestières au Québec :

Les innovations introduites dans le régime forestier depuis quelques décennies accordent assurément un ancrage territorial nouveau mais ces innovations doivent également être vues comme des brèches dans un modèle de gouvernance qui reste à plusieurs égards fortement sectoriel et industriel. Le poids des grands acteurs sectoriels (l’État et les grandes entreprises) et du cadre national n’a pas disparu pour autant de sorte que les éléments territoriaux introduits récemment doivent cohabiter avec un modèle dont le penchant industriel est encore solide. Lecomte et al. (2005) font remarquer que, dans le contexte québécois et contrairement à d’autres provinces, ce sont les industriels qui sont chargés d’animer les processus de conciliation avec les autres intérêts forestiers. La tendance au Québec, comme ailleurs, semble tout de même diriger la politique forestière vers une plus grande place pour les acteurs du territoire.

Lemieux (2000 : 337) en vient à des conclusions similaires en rapport avec la sectorisation et la centralisation qui dominent encore la gouvernance des milieux ruraux; il souligne : « la gouvernance […] n’a donc pas supplanté les formes plus traditionnelles de gouverne dans les milieux ruraux, même si certaines évolutions récentes semblent prometteuses ».

6- Conclusion

S’intéressant aux changements portés par la PP dans le secteur forestier québécois à une échelle d’ensemble, l’enquête répond à plusieurs des questions qui se posent sur le lien entre PP et changement de gouvernance. De manière générale, elle procède à une démonstration empirique qui permet d’illustrer les formes exactes que prend (ou non) cette nouvelle gouvernance dans la gestion des forêts au Québec, tout comme la manière dont les pratiques y contribuent. Ainsi donc, l’enquête permet d’aller au-delà du lieu commun selon lequel la PP correspond à une nouvelle gouvernance en forêt; elle montre que la PP est un indice indubitable d’une nouvelle gouvernance sans en être systématiquement la preuve.

En particulier, les résultats montrent diverses tendances dont certaines qui confirment que la PP est porteuse de modifications importantes dans la gestion des forêts au Québec. Ils révèlent une multiplication des processus de PP depuis leur apparition dans les années 1970. Ils montrent aussi une diversification et une certaine complexification des pratiques, en particulier à partir des années 1990. Par exemple, si l’État est l’instigateur de la grande majorité des cas de PP, il y a une tendance marquée vers une dominance d’organisateurs extérieurs à celui-ci. Il y a aussi plus d’indépendance, quoique ce soit une tendance relative dans la mesure les cas où l’État intervient avec d’autres acteurs sont largement majoritaires dans les décennies 1990 et 2000. Enfin, les changements qui se produisent sont davantage favorables à une répartition progressive des cas aux niveaux plus près du terrain des acteurs et des pratiques forestières proprement dits. Dans l’ensemble, ces changements témoignent de trois périodes distinctes de l’évolution des pratiques de PP dans le secteur forestier québécois : l’Ère des précurseurs, l’Ère des fondateurs et l’Ère de l’aménagement forestier durable et de la gestion participative. La dernière ère, qui s’amorce avec les années 1990, marque l’entrée en force de PP dans le secteur forestier et indique une période de maturité importante des pratiques, une observation qui devra être revisitée à la lumière de l’impact de

la refonte du régime forestier au tournant des années 2010. Si le découpage historique proposé pour rendre compte de l’évolution de la PP à la gestion forestière peut varier (Parkins 2006), la conclusion demeure la même, celle de pratiques qui connaissent des changements importants.

De manière générale, l’enquête permet de poser certains des jalons d’une théorie sociologique de la gouvernance, une contribution modeste mais importante. En effet, comme le soutient Kjaer (2004 : 2) au sujet de la gouvernance dans les sciences sociales : « There is not one coherent body of theory, and it is difficult to get a clear picture of what governance theory is about ». La perspective sociologique privilégiée dans l’enquête a l’intérêt d’élargir le biais politique et institutionnel qui domine la littérature sur la gouvernance dans le domaine des sciences sociales. Un lien explicite est d’abord établi entre gouvernance et PP. La PP étant conçue comme une des formes les plus institutionnalisées d’action collective, ou comme la forme la plus élargie de participation citoyenne dans le contexte de la nouvelle gouvernance (Guay 2005), la gouvernance est aussi abordée selon un point de vue « bottom-up » et non pas sous le seul angle de l’État. La perspective offerte propose à la fois une redéfinition et un élargissement des dimensions d’analyse observées, comme c’est le cas par exemple de la notion de perte de centralité de l’État qui est revisitée. L’enquête permet aussi de nuancer les changements dont témoigne la PP. Ce faisant elle permet de pallier les effets d’une des tendances dominantes en matière de recherche sur la PP, soit la présence importante d’études de cas, qui fait que les connaissances sur les pratiques de PP sont extrêmement fragmentaires et encourage des généralisations abusives (Davidson et Frickel 2004). L’enquête offre une vision complémentaire à celle proposée par des auteurs tels que Parkins (2006) ou Chiasson et al. (2006ab); elle permet d’aller au-delà des pratiques novatrices récentes qui témoignent d’un nouveau mode de gouvernance en forêt en montrant comment les façons de faire dans leur ensemble témoignent (ou non) de tendances similaires. Plus encore, le cadre d’analyse, qui a été élaboré de façon empirico-inductive, rend possible l’étude des tendances propres à l’évolution des pratiques de PP associées à la gestion forestière au Québec et

permet un portrait plus fidèle des changements dans ce secteur. L’enquête montre que la PP est l’indice d’un nouveau mode de gestion certes, mais sans évoquer une réelle nouvelle gouvernance.

En plus de contribuer à nourrir un champ de connaissances encore très parcellaire, notre enquête permet aussi d’indiquer plusieurs pistes de recherche à explorer sur le lien entre PP et changement de gouvernance. Pour n’en citer que quelques-unes, il y aurait lieu d’élargir l’analyse à un nombre de cas plus important et à une échelle temporelle plus longue. Il y aurait lieu également de procéder à des sous analyses au sein des dimensions étudiées afin de dégager certaines nuances impossibles à saisir à l’échelle d’ensemble où se situe notre enquête. De nouvelles dimensions mériteraient aussi d’être étudiées, dimensions qui ont été exclues de nos travaux du fait du manque d’information pour une part importante des cas. Par exemple, Guay (2005) propose de distinguer les mécanismes de PP selon leur composition (sélective ou universelle), une dimension qui permettrait une analyse des pratiques de PP sous l’angle du « qui-participant » plutôt qu’uniquement sous l’angle du « qui- décisionnel ». De plus, les facteurs qui expliquent les tendances observées demeurent à approfondir davantage. Par exemple, le fait que la multiplication soit moins grande dans les années 2000 que dans les années 1990 indique-t- elle une approche plus stratégique où les mécanismes existants seraient utilisés et non pas de nouveaux simplement créés? En définitive, ces observations montrent l’importance d’analyses permettant une vision globale du phénomène dans ses multiples facettes. Cela inclut non seulement l’étude des tendances en termes de changement de gouvernance, mais aussi d’autres aspects tels que l’impact réel de ces pratiques et le profil de ceux qui participent dans les faits, deux sujets traités dans les chapitres suivants.

CHAPITRE 4 – LES EFFETS DE LA