CHAPITRE 3 : LES PRATIQUES DE PARTICIPATION PUBLIQUE La
2- Contexte et cadre théorique
Au Canada et ailleurs, la place de la PP est devenue plus importante au cours des dernières années (Curry 2001, OCDE 2001, Wellstead et al. 2003). Cela
est vrai dans tous les secteurs concernés par le développement durable, comme le secteur forestier. Les exemples sont nombreux d’initiatives et d’événements internationaux, nationaux, provinciaux ou régionaux où la PP est mise de l’avant. C’est le cas notamment de l’approche préconisée dans le Rapport Brundtland (1987) ou dans le contexte du Sommet de Rio (1992) et de ses suites. C’est aussi le cas de la Stratégie nationale sur les forêts et de l’adoption du cadre de C et I d’AFD au Canada ou, au Québec, de plusieurs des révisions à la Loi sur les forêts (1994 et 2001) et de l’adoption des C et I d’AFD (1996) ou de la Politique de consultation (2001) (voir le Tableau 1 : p. 7). Pour plusieurs, cette place plus importante de la PP est une manifestation de processus plus larges. Elle est conçue comme le résultat d’un changement profond dans les préoccupations des gouvernements aux niveaux international, national et local. Les ressources des institutions publiques centrales diminuant, cela mènerait à la dévolution de responsabilités à des entités locales qui, par ailleurs, seraient mieux à même de répondre à certains enjeux locaux (en comparaison aux autorités centrales) (Curry 2001, Wellstead et al. 2003). Beck (2001) parle plutôt du passage à la société du risque qui concerne l’idée d’une nouvelle culture politique où il y a perte de foi dans les institutions politiques centralisées, et où les processus décisionnels sont conçus comme « des processus d’action collective, voire des processus d’apprentissage et de création collective ». Dans ce contexte, les citoyens sont de plus en plus désireux de participer à la vie politique, ce qui se traduit par l’émergence de formes d’actions échappant au modèle hiérarchique de l’État basé sur la démocratie représentative, modèle qualifié de démocratie amputée. Beck soutient à ce titre : « La démocratisation s’accompagne justement de l’apparition de réseaux de discussion, de négociation, de réinterprétation et de résistance éventuelle qui échappent à l’organisation formelle, verticale et horizontale des attributions et des compétences » (2001 : 415).
Funtowicz et Ravetz (2001) considèrent quant à eux que les caractéristiques inhérentes aux problèmes environnementaux actuels appellent des
changements majeurs dans les modes de décision et obligent à repenser la façon de concevoir les processus de résolution de problèmes ancrés dans la science. Étant caractérisés par de fortes incertitudes de type épistémologique et éthique et mettant en jeu des valeurs conflictuelles, les problèmes environnementaux actuels relèvent plutôt de la science post-normale, une « nouvelle science » basée sur « unpredictability, incomplete control and plural legitimate perspectives » (Funtowicz et Ravetz 2001 : 173). Cela implique que d’autres acteurs participent dans les processus de résolution de problèmes et non plus seulement les scientifiques et les experts traditionnels.
Dans le domaine environnemental, la PP est en fait indissociable du changement de valeurs qui s’est produit au tournant des années 1970 et qui a eu pour effet de diversifier les intérêts en jeu dans les décisions collectives. Cela rappelle l’action du mouvement environnemental qui a été le premier à revendiquer qu’une diversité d’acteurs participe aux décisions (Parkins 2006, Stefanick 2001). Notons aussi que le contexte d’incertitude et de complexité dans lequel se déroulent ces décisions, un contexte où la science s’avère incapable de fournir à elle seule la solution à tous les problèmes et où entrent en jeu diverses valeurs, est associé à un phénomène parallèle : la hausse des controverses sociotechniques. Celles-ci sont « des débats publics dans lesquels il y a une forte composante scientifique et technique, en fait, dont l’enjeu principal concerne les conséquences, réelles ou appréhendées, d’une découverte scientifique et de ses applications techniques » (Guay 2005 : 383). Elles sont une des formes que prend la controverse publique qui est « […] un débat qui concerne une diversité de groupes, d’institutions et d’acteurs sociaux sur un sujet particulier d’intérêt commun dont le but est d’arriver à définir des pratiques (décisions, politiques, lois, normes, train d’actions et de mesures) acceptables à une majorité, voire à la totalité, des participants » (Guay 2005 : 383). Les controverses sociotechniques sont indissociables de la PP. Comme le note Guay (2005 : 385) : « Ce sont ces controverses sociotechniques qui nous forcent à réexaminer la nature de la PP, de ses mécanismes, comme du rôle de ses participants, dans l’élaboration des décisions collectives ».
Enfin, Guay (2005 : 403-404) fait l’hypothèse selon laquelle la PP est une exigence de la modernité avancée. D’abord, du fait de la complexité et de l’incertitude de nombreuses situations, la PP permettrait de faire prendre conscience des risques des décisions, des capacités nouvelles et des artefacts inédits et de mieux partager ces risques ou de les réduire. Elle permettrait aussi de susciter l’innovation dans la définition des problèmes et des solutions et à ouvrir et diversifier l’expertise et les perspectives. Ensuite, elle ferait émerger de nouveaux acteurs et les incorporerait à la prise de décision. La PP aiderait aussi à prévenir les réactions contestant une décision pensée acceptable socialement. Enfin, elle rendrait possible l’élargissement de l’idéal et de la pratique démocratique en nourrissant de nouveaux modèles de gouvernance.
2.1-
La notion de gouvernance : définition et grands traits
Quelle que soit la perspective adoptée, la PP est associée à des modifications importantes dans la gestion des affaires collectives. Des parallèles intéressants sont donc à faire entre ces changements et le terme « gouvernance ». Pour situer cette notion, notons que diverses approches existent dans la littérature malgré plusieurs similitudes entre elles. Elles diffèrent selon leur contexte idéologique et disciplinaire (science politique, relations internationales, sociologie, économie, etc.), l’échelle visée (locale, nationale et globale) et ceux qui s’en revendiquent (gestionnaires publics, chercheurs, entreprises privées, collectivités locales, mouvements sociaux, etc.) (Hewitt de Alcantara 1998, Hirst 2000, Kjaer 2004, Rhodes 1996, 2000, Van Kersbergen et Van Waarden 2004). En corollaire, plusieurs appellations coexistent : la gouvernance corporative (entreprise), la « bonne » gouvernance (développement économique et aide au développement), la gouvernance globale (régimes et institutions internationales), la gouvernance comme nouvelle gestion publique (administration publique), la gouvernance locale ou territoriale (développement régional et urbain), la gouvernance participative, etc.Si aucune définition commune de la gouvernance ne s’impose (Kjaer 2004), la notion fait néanmoins clairement référence à des processus et des acteurs extérieurs au domaine de l’État. De manière générale, elle renvoie à un ensemble de changements à la fois verticaux et horizontaux qui marquent le passage des gouvernements nationaux (États territoriaux) aux gouvernements internationaux (institutions publiques internationales), du niveau national et international aux niveaux sous-régionaux et régionaux, du secteur public au secteur semi-public et privé et du secteur public à la société civile (Van Kersbergen et Van Waarden 2004). Parmi les pratiques associées à la gouvernance notons, par exemple, la sous-traitance ou les partenariats public- privé introduits dans le cadre de la « nouvelle réingénierie » dont se revendiquent les pouvoirs publics ou les mécanismes de PP.
2.1.1- LES GRANDS TRAITS DE LA GOUVERNANCE
Les sciences politiques se sont intéressées depuis longtemps à la gouvernance, quoique celle-ci soit traditionnellement associée au gouvernement, c.-à-d. à l’exercice du pouvoir par les leaders politiques. Ce n’est que dans les années 1980 que le concept a pris une nouvelle signification référant à quelque chose de plus large que le gouvernement (Kjaer 2004). Les travaux récents sur le concept parlent ainsi « d’une nouvelle définition du gouvernement (associée à un nouveau processus de gouvernement), une nouvelle organisation du pouvoir ou une nouvelle façon de gouverner la société » (Rhodes 1996 : 653 dans Stoker 1998). Contrairement à la forme « classique » de gouvernement, ce mode de gestion des affaires publiques n’est pas réservé au cercle restreint des « politiciens professionnels » et limité à des institutions fermées. Cela concerne des modèles de décision impliquant un ensemble plus vaste d’institutions, d’acteurs et de processus : « a multi-layered and segmented set of policy networks, a less top-down approach, a policy-making more inclusive and accountable » (Magnette 2003). Certains thèmes centraux permettent de tracer les contours de la « nouvelle » gouvernance.
2.1.1.1- Complexité des institutions et des acteurs et porosité des frontières d’action
Un premier trait de la gouvernance renvoie à la diversité des institutions et des acteurs impliqués et à la complexité de leur configuration. Il s’agit d’un mode de gouverne où « des liens multiples unissent de nombreux organismes aux niveaux local, régional, national et supranational » (Stoker 1998 : 22) et où il y a implication d’une diversité d’acteurs dans les décisions (Lemieux 2000). Peu à peu, qu’ils soient issus du secteur privé ou de la société civile, ces acteurs assument des responsabilités qui traçaient autrefois la limite du domaine d’action de l’État. La gouvernance correspond ainsi à une certaine porosité des frontières d’action (Merrien 1998, Stoker 1998) et une nouvelle « division du travail » entre l’État et les autres acteurs (Theys 2003).
2.1.1.2- Perte de centralité et autonomie face au pouvoir et à l’autorité de l’État
Un autre trait de la gouvernance concerne le rôle moins dominant du gouvernement : il y a diminution de la sphère publique d’intervention alors que l'État partage progressivement son pouvoir avec d’autres intervenants (Lemieux 2000, Merrien 1998). L’état figure parmi les acteurs mais sans occuper de position centrale (Rhodes 1996, Stoker 1998). Le terme renvoie donc à l’idée d’un État en « retrait » qui « […] perd de sa force, devient modeste, et travaille en réseau, […] en qualité de partenaire à peine supérieur aux autres » (Merrien 1998 : 62). Le rôle du gouvernement dans ce contexte consisterait à orienter et guider l'action collective plutôt qu’à intervenir directement. Cela traduit le passage d’un processus du haut vers le bas à un processus plus interactionniste : « […] les acteurs de toute nature et les institutions publiques s’associent, mettent en commun leurs ressources, leurs expertises, leurs capacités et leurs projets, et créent une nouvelle coalition d’action fondée sur le partage des responsabilités » (Merrien 1998 : op. cit.). Juillet et Andrew (1999 : 77) qualifient ce mode de gouverne de pouvoir hétérarchique, c.-à-d. « […] une gouvernance dont les principes et les
mécanismes de coordination ne sont pas principalement fondés sur la hiérarchie, mais plutôt sur un système de coordination horizontale, variable et polycentrique ». Une approche en de tels termes suppose plus encore l’autonomie importante des acteurs face au pouvoir et à l’autorité de l’État (Rhodes 1996, Smouts 1998, Stoker 1998). L’ordre en place et les mécanismes de gouvernement ne reposeraient plus sur l’autorité et la sanction des pouvoirs publics (définis par l’État ou ses instances officielles) pour prendre forme mais seraient plutôt issus « de l’interaction d’un grand nombre de gouvernants qui s’influencent réciproquement » (Stoker 1998 : 20).
2.1.1.3- Fonctionnement en réseau et relation d’interdépendance
Un dernier trait de la gouvernance concerne un fonctionnement en réseau et une relation d’interdépendance. Sous cet angle, gouverner devient un processus interactif et partenarial qui implique des interactions continues entre les membres de réseaux d'acteurs autonomes mais interdépendants (Rhodes 1996, 2000, Stoker 1998). Aussi, le réseau constitue la forme organisationnelle dominante en contexte de gouvernance. Contrairement aux formes de gouverne uni-centriques ou hiérarchiques (État, hiérarchie d’entreprise, etc.), le réseau est polycentrique et marqué par des configurations qui évoluent au rythme des modifications de l’environnement et de l’apprentissage social engendré par le dialogue entre ses membres (Juillet et Andrew 1999, Stoker 1998, Van Kersbergen et Van Waarden 2004). En effet, la gouvernance ayant une forme « hétérarchique », elle se traduit par une relation d’interdépendance entre les pouvoirs d’acteurs, d’institutions et d’organisations regroupés autours de fins partagées (Juillet et Andrew 1999, Rhodes 1996, 2000, Stoker 1998). Puisque aucun acteur, public ou privé, ne dispose des connaissances et des ressources pour s’attaquer seul aux problèmes, les organisations doivent échanger leurs ressources et négocier leur participation à des entreprises communes pour atteindre leurs objectifs (Stoker 1998). Cette structure organisée en réseaux d'acteurs autonomes implique de nouvelles modalités telles que la concertation, la coopération, la négociation ou le partenariat.
2.1.2- LA GOUVERNANCE PARTICIPATIVE
Si ces grands traits tracent les contours de la gouvernance telle qu’évoquée dans la littérature, plusieurs perspectives coexistent, chacune privilégiant un angle d’analyse propre et mettant un accent différent sur chacun de ces traits qui, par ailleurs, tendent à se chevaucher (Kjaer 2004). L’une d’elles conçoit les pratiques participatives comme un phénomène central à la nouvelle gouvernance (Lafaye 2001). Gaudin (1998 : 57) voit dans la gouvernance « la perspective d’une démocratisation du fonctionnement étatique qui ouvre le champ aux initiatives sociales et aux nouvelles mobilisations civiques ». Plus encore, Smouts (1998) y voit un phénomène qui donne une visibilité à des acteurs habituellement ignorés et attire l’attention sur la nécessité d’un espace public constitué de mécanismes de dialogue et de participation.
Les tenants d’une telle vision prônent un élargissement de la PP au-delà des procédures de démocratie représentative (Magnette 2003). Ils soutiennent que ce mode de gestion serait plus adapté au contexte actuel. Il permettrait de profiter de l’information et des compétences des divers acteurs et de les impliquer plus directement dans les décisions collectives; il favoriserait aussi une adaptation plus rapide et facile au changement (Juillet et Andrew 1999). Plus encore, cela nourrirait une territorialisation de l’action publique (Carrier et Coté 2000), soit des problèmes définis et pris en charge de façon plus localisée ainsi qu’une action collective plus poussée s’appuyant sur des interactions entre des acteurs provenant de secteurs différents (Chiasson et al. 2006b). Le terme de gouvernance, et en particulier de gouvernance environnementale, est donc indissociable de la notion de PP. Cela concerne la dimension de la gouvernance relative à la façon dont les citoyens contribuent à la gestion des affaires publiques, soit les facteurs définissant les règles du jeu, ceux qui illustrent la manière dont le pouvoir est exercé, dont les décisions importantes pour la société sont prises, et dont les divers acteurs se voient accorder une place dans ces décisions. Malgré le lien indiscutable entre PP et gouvernance, peu de recherches analysent les pratiques participatives sous un tel angle. Par
exemple, les théories de la démocratie délibérative se sont surtout intéressées aux facteurs qui, dans les sociétés démocratiques, obligent à repenser la façon dont les décisions collectives sont prises : la diversité sociale, la complexité des problèmes et l’incertitude qui y est associée notamment (Parkins 2006). En définitive, il y a lieu de parler d’un certain « déficit empirique » des travaux dans ce domaine. Comme le souligne Lafaye (2001 : 72) : « La réflexion sur les liens entre gouvernance et démocratie mérite d’être confrontée à des données empiriques détaillées ».
2.2-
Participation publique et modèles de gouvernance
La littérature offre des pistes intéressantes au titre des modèles de décision ou de gouvernance capables de saisir les changements d’ensemble associés à la PP. Faisant l'hypothèse que « l'instauration de nouveaux mécanismes de consultation apparaît révélatrice de nouvelles formes de gouvernement de l’action publique », Fourniau (1997 : 376-378) dégage trois régimes de production des décisions. Dans le régime de commandement, les modes de gestion sont directifs et « la participation du public n’intervient qu’en fin de processus et est réduite à la consultation d'administrés porteurs de droits de propriété et d'intérêts particuliers ». Le régime de la planification « élargit la participation des groupes d’intérêt, mais maintient la séparation entre consultation et décision ». Le régime pragmatique se caractérise quant à lui par un contrôle plus étroit de l'opinion sur la décision.
Bien qu’ils soient apparus à des époques successives, Fourniau soutient que ces régimes coexistent : « les récits de la décision qu’ils délimitent constituent un répertoire commun de compétences que les protagonistes peuvent mobiliser selon les situations, la nature des projets et les enjeux […] » (1997 : 382). Lafaye (2001 : 70) souligne les ambivalences du régime pragmatique « qui hésite entre un recyclage des pratiques de la conduite de projet en vue de contribuer à l'acceptabilité de la décision et une véritable démocratisation de la décision où le débat public contribue effectivement à l'élaboration du projet ». Beierle (1998) distingue aussi trois conceptions de la PP et de son
rôle dans la prise de décision : les perspectives managériale, pluraliste et populaire. Dorcey et McDaniels (2001) notent un passage par les gouvernements d’une perspective managériale à une perspective pluraliste, les citoyens ayant démontré un intérêt accru pour la perspective populaire. Ils résument ainsi ces types :
A managerial perspective entrusts elected representatives and their appointed administrators with identifying and pursuing the common good (Laird, 1993, p. 343). While knowledge of public preferences is vital to a managerial approach, the direct involvement of the public in decision- making is seen as a threat to the common good because it opens the door to self-interested strategic behaviour.
A pluralist perspective views government, not as a manager of the public will, but as an arbitrator among various organized interest groups. In pluralism, there is no objective "common good" but a relative common good arising out of the free deliberation and negotiation among organized interest groups (Williams and Matheny, 1995).
The popular perspective calls for the direct participation of citizens, rather than their representatives, in making policy. Popular democratic theory stresses the importance of direct representation in instilling democratic values in citizens and strengthening the body politic. (2001 : 250)
Enfin, Hamel (2001 : 92) rappelle la typologie de Pierre (1997) qui comprend quatre configurations distinctes de la gouvernance locale. Celles-ci réfèrent à autant de visions de la démocratie locale auxquelles sont associées diverses conceptions de la PP et de son rôle dans les décisions : le type gestionnaire qui est orienté vers la gestion des conflits tout en étant ouvert à la participation aux affaires publiques; le type corporatiste qui mise sur une gestion démocratique en intégrant, en priorité, les associations les mieux organisées; le type procroissance dont l’objectif est la promotion de l’économie locale, et le type probien-être qui vise surtout l’intégration sociale. Face à des types basés à la fois sur le comment, le qui, et le pourquoi, la typologie de Guay (2005) est plus solide que la précédente en proposant des types établis selon un même genre de critère. Quatre grands modèles de décision publique faisant une place différente à la PP sont proposés : le modèle expert axé sur l’expertise et le gouvernement, le modèle pluraliste compétitif axé sur le jeu des intérêts
multiples, le modèle pluraliste limité axé sur la représentation et l’intégration des intérêts sociaux dominants et le modèle participatif axé sur la participation du plus grands nombre.
2.3-
Une perspective sociologique sur la gouvernance. La
participation publique : à la fois indice et preuve de
nouveaux modèles de gouvernance forestière?
Nous retenons des précédents travaux une conception de la gouvernance comme un concept chapeau comprenant une diversité de modalités en continuelle redéfinition, un concept compris de divers types qui s’inscrivent sur un continuum et qui peuvent autant coexister, susciter une adhésion différente de la part des divers groupes d’acteurs et être mobilisés différemment par eux selon les situations, la nature des projets et les enjeux, que générer des pratiques combinant ces types (Juillet 2001). Dans cette optique, et comme le soutient Hamel (2003 : 389), « la gouvernance devient un enjeu plutôt qu’une réponse ou une solution » et donc un phénomène dynamique aux facettes multiples plutôt qu’un modèle statique idéal vers lequel tendre.
Guay note à ce titre : « La PP, ou plutôt citoyenne, est intrinsèque à tous les modèles de démocratie. Mais elle a bien varié dans le temps et dans l’espace […] » (Guay 2005 : 379). Il rajoute : « La démocratie a connu plusieurs modèles de gouvernance » et les modèles du monde moderne : « ont offert une gamme diversifiée de pratiques démocratiques. […]. Sa forme dominante de nos jours est une démocratie de représentation, mais celle-ci a presque toujours été contestée ou complétée par d’autres formes qui correspondaient mieux aux exigences du moment et aux rapports entre groupes sociaux » (Guay 2005 : 379-380). Ce sont ces autres formes qui sont visées par l’enquête et, en particulier, les formes de gouvernance participative plus institutionnalisées que sont les processus de PP aux décisions collectives.
Comme le notent Holec et Brunet-Jolivald (1999 : 11) : « La notion de gouvernance a […] une ambition à la fois descriptive, de caractérisation des formes émergentes de l'action publique et normative, de détermination de
l'orientation des changements nécessaires ». Or, le terme étant fréquemment utilisé pour indiquer une direction à suivre, il sert souvent à des fins normatives. C’est le cas de la « bonne » gouvernance employée par la Banque