Vue d'ensemble des dépenses

Os postulados do Consenso de Washington, largamente defendidos por Organizações Multilaterais, como o FMI e o Banco Mundial, acirrou o processo de dependência financeira a partir da década de 1990 e ainda determina a propagação de fenômeno até a atualidade. Chesnais (1996, p. 15) afirma que esse sistema de poder mundial, dominado pelo capital financeiro, reduziu a autonomia dos Estados nacionais, que passaram a enfrentar restrições ao controle de capitais e sofrer as conseqüências de seu movimento indiscriminado.

Não obstante, a partir de meados da década de 1980 e especialmente na primeira metade da década de 1990, conceitos como dependência, centro-periferia e imperialismo, largamente utilizados pelas ciências sociais por várias décadas, caíram na marginalização. Argumentava-se que tais conceitos haviam perdido sua operacionalidade, não se prestando para descrever a nova realidade econômica. Isso era interessante para os defensores da cartilha de Washington, no afã de defender seus postulados perante a América Latina. Mas se tratava de um inegável paradoxo.

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“Creio que todos aqui estamos de acordo em que o neoliberalismo pertence ao império do mal. Em vários casos, inclusive, podemos calcular o grau de maldade que ele supõe. Isto é, deduzir com os métodos das ciências sociais os custos que acarreta a destruição econômica de nossas sociedades. [...] Estamos, portanto, diante de um fenômeno que tem enormes custos sociais” (THERBORN, 1998, p. 181).

Isso porque, foi justamente na década de 1990 e período subseqüente que várias áreas do “segundo” e “terceiro” mundos sofreram considerável processo de satelitização e queda a níveis de subdesenvolvimento nunca antes vistos. Inclusive Estados do antigo bloco soviético, que haviam concretizado no passado algumas formas independentes de crescimento, fracassaram.

A propósito, vale transcrever passagem da obra de Bleinstein (2001, p. 43):

“Mas podemos refletir de outro modo, vinculando correntes dominantes de idéias e mudanças nas relações de poder; neste caso, o paradoxo não é tão grande, já que o declínio material das economias periféricas, mais ou menos autônomas e submissas, formou parte de um movimento declinante mais amplo que devorou culturas, burocracias, burguesias produtivas locais, sindicatos e outros componentes dessas regiões. As disparidades regionais foram diluídas por um discurso globalista que tentava impor a imagem de um planeta de arquipélagos hipermodernos, inter-relacionados, incrustando- se no Norte e no Sul, escapando do controle público, baseados no poder emergente dos grupos econômicos transnacionais. A revolução tecnológica, centrada na informática, parecia como o catalisador da mudança em andamento. O barateamento, a melhora e a difusão de uma ampla variedade de formas de comunicação foram apresentados como o instrumento decisivo do processo de dissolução de fronteiras estatais, sociais e culturais em seu rumo para a democratização global. Contudo, o abismo entre o centro e a periferia permaneceu, agravando-se as disparidades geográficas”.

O cenário financeiro internacional mostra-se, na década de 1990, totalmente aberto aos investimentos no exterior, de forma que a fuga de capitais, até então uma variável econômica, torna-se um perigo concreto. Lídia Goldenstein (1998, p. 132) comenta que a inflação, cuja funcionalidade era indubitável no modelo anterior, dispara e perde sua funcionalidade, comprometendo todo o modelo. Tanto a inflação quanto os recursos externos perdem a prerrogativa de amortizadores das crises e conflitos internos, criando dificuldades para o financiamento do Estado, já que o motor dinâmico do modelo era o gasto e o investimento público mediante recursos estrangeiros. Assim, afirma, a dependência dos recursos externos, embora sempre tenha existido (não de forma tão explícita e profunda), agrava-se sobremaneira, “a ponto de tornar inviável qualquer alternativa de reconstrução de um modelo de crescimento que não passasse pelo retorno do fluxo internacional de capitais para o país”.

Luiz Gonzaga Belluzzo (2003, p. 42) afirma que a abertura da conta de capital na década de 1990 foi um convite ao uso abusivo da âncora cambial e dos juros elevados, o que desestimulou projetos voltados para a exportação, promoveu um encolhimento das cadeias

produtivas – afetadas por importações predatórias – e aumentou a participação da propriedade estrangeira no estoque de capital doméstico. “Esses fatores promoveram um aprofundamento do desequilíbrio externo com dolorosas conseqüências para as políticas de desenvolvimento”.

A adoção do Consenso de Washington pela América Latina apresentou, conforme já retratado, duas abordagens sobre as causas da crise latino-americana: (a) o excessivo crescimento do Estado, traduzido em protecionismo, como o modelo de substituição das importações, excesso de regulação e empresas estatais ineficientes e em número excessivo; (b) populismo econômico, caracterizado pela incapacidade de controlar o déficit público e de manter sob controle as demandas salariais, seja no setor privado, seja no público. A partir das apontadas causas da crise, o Consenso indica a necessidade de se implementar algumas medidas, que podem ser assim traduzidas: estabilização (de preços e das contas nacionais); privatização (dos meios de produção e das empresas estatais); liberalização (do comércio e dos fluxos de capital); desregulamentação (da atividade privada) e austeridade fiscal (restrições aos gastos públicos) (BRESSER-PEREIRA, 2003, p. 270-272; PETRAS, 1997, p. 18; RIVERO, 2002, p. 66).

Note-se que a crise é tratada pelo Consenso de Washington como um caso de “indisciplina fiscal”, o que demandaria ajuste fiscal e reformas orientadas para o mercado. Não há referência expressa ao problema da dívida externa, tampouco ao da dívida pública. Para a retomada do desenvolvimento seriam suficientes a estabilização da economia, sua liberalização e privatização. Mas, a realidade não comprovou a hipótese.

Fernando Collor de Mello, eleito Presidente da República Federativa do Brasil em 1989, a partir de uma mensagem populista e ultra-liberal, adotou o Consenso de Washington sem críticas e em sua versão mais radical.

Ocorre que, apesar da ampla abertura financeira e comercial promovidas na década de 1990, o problema do financiamento não foi equacionado. Isso porque, ao lado da liberalização financeira, houve uma redução do papel e do peso do Estado na economia, promovido pelas privatizações então ocorridas, o que suprimiu da economia brasileira um de seus principais elementos de coordenação (CARNEIRO, 2002, p. 40).

A crise do Estado ocorre tanto “a partir de cima”, no nível do poder econômico, e “a partir de baixo”, já que a desregulamentação financeira e comercial, as privatizações, as transferências de indústrias, desarticulam formas de integração social e controle econômico, que na década de 1960 pareciam “conquistas históricas irreversíveis” (BLEINSTEIN, 2001, p.

69). O perigo das reformas orientadas para o mercado ignorou a necessidade de um Estado forte no plano administrativo e financeiro. Para se atingir um mercado livre e atuante, afirma Bresser-Pereira (2003, p. 272), não há de se enfraquecer o Estado, mas, pelo contrário, fortalecê-lo.

Celso Furtado afirma que a expansão do capitalismo industrial no Brasil singularizou duas tendências estruturais: a propensão ao endividamento externo e a propensão à concentração social de renda. Afirma que em meados da década de 1990 o Brasil alcançou a estabilidade financeira, mas que o plano de estabilização não foi corretamente executado, já que o financiamento do serviço de uma dívida externa de proporções consideráveis – o que significa remessa ao exterior de recursos que deveriam ser investidos no país – impede um efetivo desenvolvimento. Continua muito atual, portanto, sua célebre frase: o Brasil não se desenvolveu; modernizou-se; merecendo apenas ser destacado que hoje a dependência não é apenas industrial, mas principalmente financeira, e que erradia suas conseqüências a outros âmbitos, como o político, o social e o cultural (FURTADO, 2002, p. 05, 21).

No Brasil, o neoliberalismo e, via de conseqüência, o próprio Consenso de Washington, continuaram sendo aplicados pelos sucessivos governos de Fernando Henrique Cardoso. O Plano Real45, inaugurado em 1994, promoveu a privatização nas áreas de energia e telecomunicações, duro ajuste fiscal, contenção dos gastos do governo, o que refletiu positivamente sobre a contenção da inflação, o que nada mais era do que uma tendência natural frente aos postulados econômicos adotados.46

Vários autores (BACHA, 1997, p. 1; FAGUNDES, 1997, p. 39; HERMANN, 1997, p. 26; NÓBREGA, 1997, p. 96; REIS, 1997, p. 81) defendem uma avaliação positiva do Plano Real, especialmente no que pertine ao arrefecimento da inflação, amplamente contida e combatida, tal como afirma Delfim Neto (1997, p. 13): “do ponto de vista de combate à inflação, o Plano Real foi gigante”. Mas, igualmente não faltam críticas ao plano.

Antônio Lacerda (1997, p. 31) e Cláudio Contador (1997, p. 49) afirmam que a política fiscal é o ponto fraco do plano, na medida em que o déficit público no Brasil ainda é muito elevado pela qualidade do gasto, a carga tributária é muito alta e a capacidade de investimentos é muito baixa.

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A respeito da conformação e da evolução do Plano Real, a partir do ponto de vista do próprio governo que o implantou, ver BRASIL, 2002.

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Os mecanismos econômicos de contenção de despesa, redução de gastos públicos, aumento da taxa básica de juros e redução da inflação são explicitados na sessão 4 do presente trabalho.

No que tange aos aspectos sociais do Plano Real, as opiniões divergem. Edmar Bacha (1997, p. 8-9) argumenta que é um plano de estabilização tão bem sucedido em termos de promoção do bem-estar social, que seria difícil encontrar outro semelhante, já que a classe mais baixa (aproximadamente 80%) teve uma significativa melhora nas condições sociais de vida, inclusive com aumento do nível de emprego. Carlos Fagundes (1997, p. 44) também entende desse modo, argumentando que o aspecto social foi o “gol de placa marcado”, já que a estabilização de preços resultou no aumento imediato da capacidade de compra das camadas sociais de baixa renda.

Entretanto, Paul Singer (1997, p. 112-113) é enfático ao julgar que o preço pela queda da inflação foi muito alto, por ter ocasionado desemprego alarmante e venda de pequenas empresas a grandes capitais externos. Paulo Nogueira Batista Júnior (1997, p. 123) também compartilha do entendimento de que o desemprego ainda é alto e que a política de juros altos é concentradora, na medida em que beneficia os setores que já tem riqueza financeira.

Em que pese a avaliação parcialmente positiva do Plano Real, o Brasil não conseguiu reduzir sua vulnerabilidade externa. Tanto assim é que sofreu grande crise cambial em 1999, quando o governo federal foi obrigado a abandonar a âncora cambial e permitir a flutuação da moeda, que, em um primeiro momento, mostrou-se adequada aos novos padrões internacionais, já que confere mais independência à política monetária nacional. Ocorre que, no primeiro semestre de 2001, novo período de instabilidade e incertezas rondou o país, especialmente em razão da crise econômica argentina, enfraquecimento político do governo Fernando Henrique Cardoso, crise de energia elétrica no Brasil e, em várias ocasiões, o governo federal subestimou a vulnerabilidade da posição externa brasileira (BATISTA JÚNIOR, 2005, p. 26-27).

O engajamento com os mercados financeiros externos, a dependência de capitais estrangeiros e o controle inadequado dos fluxos de capitais ainda mantêm a economia brasileira dependente e, conseqüentemente, vulnerável a choques externos. Disso decorre a expansão extraordinária do endividamento público do Brasil, tanto interno quanto externo. Paulo Nogueira Batista Júnior (2005, p. 35) enfatiza que a combinação de uma prolongada sobrevalorização cambial com uma abertura precipitada do mercado interno às importações traduziu-se em deterioração da balança comercial e do balanço de pagamentos em conta corrente, de forma que “o desequilíbrio externo adquiriu, em certa medida, um caráter estrutural”.

Face aos problemas de desequilíbrio das contas públicas e na balança de pagamentos, o Brasil, desde 1998, recorreu sistematicamente à assistência financeira externa, mais especificamente do Fundo Monetário Internacional, que não descuidou em impor ao país os postulados neoliberais que tanto defende. Não obstante a recente não renovação do acordo com o FMI, ocorrida em março de 2005 e o pagamento antecipado da dívida para com a Organização, levado a cabo em dezembro de 2005, o fato é que o Brasil continua recriando a dependência crônica e endêmica, não se desvencilhando da Cartilha do Consenso de Washington e impedindo o país de obter um legítimo desenvolvimento47, com diminuição das desigualdades sociais, melhor redistribuição de renda e efetivo crescimento econômico para todos os setores da sociedade civil.

É justamente nesse contexto que surge a importância da análise do Fundo Monetário Internacional no presente trabalho, que constitui um foro permanente de promoção da cooperação no campo monetário internacional, cujo objetivo principal é a coerência entre as políticas econômicas dos países membros e a estabilidade dos sistemas monetário e financeiro internacional.

Sua principal atuação, que será objeto de discussão na próxima seção, é justamente colocar à disposição de seus membros recursos financeiros, como uma forma simultânea de financiamento externo e ajustamento interno, a fim de que possam fazer frente a desequilíbrios em relação às suas posições externas que possam prejudicar outros membros. Como esses empréstimos são concedidos sob criteriosas condições e admitindo-se que esse é o modo pelo qual o Fundo exerce a maior influência sobre seus membros, passa-se a analisar as condicionalidades exigidas pelo FMI para a concessão de assistência financeira.

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Nas palavras de Luiz Carlos Bresser-Pereira (2003, p. 31), “o desenvolvimento é um processo de transformação econômica, política e social, através do qual o crescimento do padrão de vida da população tende a tornar-se automático e autônomo. Trata-se de um processo social global, em que as estruturas econômicas, políticas e sociais de um país sofrem contínuas e profundas transformações. Não tem sentido falar-se em desenvolvimento apenas econômico, ou apenas político, ou apenas social. Não existe desenvolvimento dessa natureza, parcelado, setorizado, a não ser para fins de exposição didática. Se o desenvolvimento econômico não trouxer consigo modificações de caráter social e político; se o desenvolvimento social e político não for a um tempo o resultado e a causa de transformações econômicas, será porque de fato não tivemos desenvolvimento. As modificações verificadas em um desses fatores terão sido tão superficiais, tão epidérmicas, que não deixarão traços.”

3. O FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL (FMI) E AS