4. LES COMPTES DU REGIME GENERAL, DU FSV ET DE LA CNSA
4.6 Les comptes du FSV
4.6 Les comptes du FSV
Depuis 2010, le fonds de solidarité vieillesse (FSV) accuse un déficit supérieur à 3 Md€. Il a notamment subi un effet de ciseau lié à la crise : la forte dégradation du marché de l’emploi à compter de 2009 a pesé à la fois sur les produits du fonds (moins de CSG perçue) et sur ses charges (davantage de transfert au titre de la prise en charge des cotisations retraite des chômeurs). A ces facteurs conjoncturels s’est ajoutée en 2011 la mise à la charge du fonds du financement d’une partie du minimum contributif, à hauteur de 3,5 Md€. Le retour à une conjoncture plus favorable ainsi qu’une nouvelle réforme de son champ d’intervention permettent toutefois d’amorcer un retour très progressif vers l’équilibre. Le déficit du fonds s’est un peu réduit en 2016 en s’établissant à -3,6 Md€, en amélioration de 0,3 Md€ par rapport à 2015 (-3,9 Md€). Il se stabiliserait en 2017 pour s’améliorer ensuite de 0,9 Md€ en 2018 (cf. tableau 1).
Deux réformes majeures ont modifié les charges et les produits du FSV depuis 2016 : d’une part l’extinction progressive de la prise en charge par le FSV du financement du minimum contributif, et d’autre part la centralisation au FSV de la quasi-totalité des recettes prélevées sur les revenus du capital.
L’amélioration des comptes en 2016 a été portée par le recul des charges
En 2016, la charge du FSV au titre du minimum contributif a diminué de 0,4 Md€
La baisse des charges résulte essentiellement de la modification de la contribution du fonds au minimum contributif. La LFSS pour 2015 en a réformé les modalités en prévoyant une prise en charge proportionnelle, à hauteur de la moitié des masses effectivement versées par les régimes1, alors qu’elle était forfaitaire jusqu’alors. Cela a entraîné une économie de 0,4 Md€ pour le fonds en 2016 contribuant pour 2 points à la baisse des charges en 2016 (cf. tableau 2).
A cet effet s’ajoute la baisse des prises en charge de cotisations au titre des périodes d’apprentissage : suite à un trop-versé de cotisations au régime général en 2015, le FSV a bénéficié d’une régularisation venant réduire à 0 le transfert dû à la CNAV en 20162. Cette régularisation négative contribue pour 0,4 point à la baisse globale des charges du FSV en 2016.
Les deux effets décrits ci-dessus ont été en partie compensés par une augmentation des prises en charge de cotisations au titre des périodes non travaillées (chômage, invalidité, accidents du travail et maladie).
Le transfert au titre du chômage a crû de 0,2 Md€ en 2016, tiré principalement par la hausse de la cotisation forfaitaire intervenant dans la base de calcul du transfert (+1,8%) et dans une moindre mesure par l’augmentation du nombre de chômeurs pris en compte (+0,8%). La hausse de la cotisation forfaitaire se décompose en deux effets : l’indexation de la cotisation sur le Smic et la hausse du taux de cotisation retraite de droit commun prise en compte dans le calcul (cf. encadre 2). A l’inverse, des régularisations négatives au titre des exercices précédents ont eu un effet modérateur sur cette dépense qui, au total, contribue à l’évolution des charges du fonds à hauteur de 0,9 point.
Enfin, les prises en charge de cotisations au titre de la maladie, de l’invalidité et des AT-MP ont augmenté à un rythme soutenu (+5,2% en 2016), comparable à celui de 2015, notamment en raison d’une hausse du nombre de bénéficiaires de prestations d’invalidité. Le recul de l’âge légal de départ à la retraite accroît en effet le temps moyen passé en invalidité.
Les recettes du fonds ont légèrement progressé en 2016
La structure de financement du FSV a été profondément remaniée en 2016 (cf. encadré 1). A compter de cette date, la quasi-totalité des produits de CSG et des prélèvements sociaux assis sur les revenus du patrimoine et de placement perçus par la sécurité sociale est affectée au FSV ; en contrepartie, le FSV n’est plus affectataire de la CSG assise sur les revenus d’activité et de remplacement, de la CSSS, du forfait social et ne conserve qu’une fraction très réduite de la taxe sur les salaires (2,5% après 28,5% en 2015).
1 L’article 87 de la LFSS pour 2015 a modifié les règles de prises en charge du minimum contributif par le FSV à compter du 1er janvier 2016. La LFSS pour 2017 les a de nouveau modifiées pour parvenir progressivement à l’extinction, en 2020, de cette prise en charge.
2 Les dépenses restant à la charge du fonds en 2016 (20 M€) concernent les prises en charge de cotisations de la MSA au titre de l’apprentissage.
4 .6 • Le s comptes du FSV
Encadré 1 ● Le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et les conséquences de l’arrêt « de Ruyter » en 2016
Le fonds de solidarité vieillesse assure le financement d’avantages vieillesse non contributifs relevant de la solidarité nationale servis par les régimes de retraite de base de la sécurité sociale.
Les charges du FSV sont principalement :
- des prises en charge de cotisations au titre de périodes validées gratuitement par les régimes de base d’assurance vieillesse : les périodes de chômage (y compris pour l’AGIRC et l’ARRCO), de service national, d’indemnités journalières et d’invalidité, ainsi que, à partir de 2015, les périodes d’apprentissage et de formation professionnelle des chômeurs ;
- des prises en charge de prestations au titre du minimum vieillesse, des majorations de pensions pour conjoint à charge (jusqu’en 2016) et d’une partie du minimum contributif à compter de 2011. Une prime exceptionnelle de 40 € a été versée aux retraités modestes en 2014. Cette dernière étant un dispositif de solidarité, il a paru justifié de la faire entrer dans le périmètre des missions du FSV.
En 2016, les produits du fonds sont quasiment exclusivement assis sur les revenus du capital (98% de ses produits) après qu’ils ont été profondément modifiés par la LFSS pour 2016 tirant les conséquences d’une jurisprudence européenne : l’arrêt du 26 février 2015 de la Cour de justice de l’Union européenne a remis en cause la faculté d’assujettir aux prélèvements sociaux les revenus du capital perçus par des personnes rattachées à un régime de sécurité sociale d’un autre Etat-membre de l’Union européenne si ces prélèvements sont affectés au financement de prestations d’assurance sociale.
La LFSS pour 2016 a affecté en conséquence les contributions sociales sur les revenus du capital au financement exclusif des prestations sociales non contributives, soit essentiellement au FSV. En conséquence, elle a réaffecté à d’autres branches les recettes du fonds, composées en 2015 d’une fraction du produit de la CSG (sur les revenus d’activité et de remplacement principalement), une fraction de la taxe sur les salaires et une partie du forfait social.
Tableau 1
●Charges et produits nets du FSV
en millions d’euros
Source : DSS/SDEPF/6A
2015 2016 % 2017 (p) % 2018 (p) %
CHARGES NETTES 20 521 20 317 -1,0 19 673 -3,2 19 139 -2,7
TRANSFERTS NETS 20 385 20 185 -1,0 19 555 -3,1 19 018 -2,7
Transferts des régimes de base avec les fonds 20 060 19 832 -1,1 19 203 -3,2 18 661 -2,8
Prises en charge de cotisations 12 977 13 173 1,5 13 580 3,1 13 790 1,5
Au titre du chômage 11 038 11 224 1,7 11 474 2,2 11 616 1,2
Au titre de la maladie 1 586 1 669 5,2 1 747 4,7 1 811 3,6
Au titre de la formation professionnelle 233 231 -0,9 235 1,5 238 1,2
Au titre des périodes d'apprentissage 93 20 -- 94 ++ 95 1,2
Au titre du service national 27 29 6,9 29 1,5 30 1,2
Prises en charge de prestations 7 083 6 659 -6,0 5 623 -15,6 4 871 -13,4
Au titre du minimum vieillesse 3 143 3 118 -0,8 3 109 -0,3 3 134 0,8
Majoration pour conjoint à charge 40 36 -9,6 0 -- 0
-Au titre du minimum contributif 3 900 3 494 -10,4 2 514 -28,0 1 737 -30,9
Autres prises en charge de prestations 0 11 - 0 -- 0
-Prime exceptionnelle 0 0 - 0 - 0
Transferts avec les régimes complémentaires (au titre du chômage) 325 353 8,6 352 -0,2 358 1,5
AUTRES CHARGES NETTES 136 132 -3,5 118 -10,2 120 1,6
Frais d’assiette et de recouvrement (FAR) 79 89 11,6 75 -15,1 77 2,6
Autres 57 43 -24,5 43 0,0 43 0,0
PRODUITS NETS 16 615 16 676 0,4 16 047 -3,8 16 370 2,0
CONTRIBUTIONS, IMPÔTS ET TAXES NETS 16 612 16 675 0,4 16 047 -3,8 16 369 2,0
CSG brute 10 835 9 489 -12,4 9 700 2,2 9 947 2,6
sur revenus d'activité 7 527 -172 -- 0 -- 0
-sur revenus de remplacement 2 257 -12 -- 0 -- 0
-sur revenus du capital 982 9 663 ++ 9 700 0,4 9 947 2,6
sur autres revenus, majorations et pénalités 69 11 -- 0 -- 0
-Contributions sociales diverses 1 242 6 965 ++ 6 535 -6,2 6 701 2,6
Forfait social 1 003 3 -- 0 -- 0
-Contributions sur avantages de retraite et de préretraite 224 233 4,3 0 -- 0
-Prélèvement social sur les revenus du capital 0 6 712 ++ 6 535 -2,6 6 701 2,6
Prélèvement social sur les revenus du patrimoine 0 3 159 ++ 3 051 -3,4 3 127 2,5
Prélèvement social sur les revenus des placements 0 3 553 -- 3 483 -2,0 3 574 2,6
Autres cotisations et contributions sociales diverses 15 17 13,8 0 -- 0 0,0
Impôts et taxes bruts 4 598 357 -- 0 -- 0
-C.S.S.S. 809 -22 -- 0 -- 0
-Taxe sur les salaires 3 752 338 -- 0 -- 0
-Autres impôts et taxes 37 41 10,8 0 -- 0
-Charges liées au non-recouvrement -62 -135 -188 -280
- sur la CSG sur les revenus d’activité et de remplacement -58 123 -45 -45
- sur les autres contributions, impôts et taxes -5 -258 -143 -235
AUTRES PRODUITS NETS 3 1 -- 0 -32,5 0 0,0
RÉSULTAT NET -3 906 -3 641 -3 626 -2 769
4 • Les comptes du régime général, du fsv et de la cnsa
4 .6 • Le s comptes du FSV
Compte tenu du complet changement de structure des produits du FSV, les évolutions par nature de recettes entre 2015 et 2016 n’ont guère de signification. Globalement, ces opérations ont conduit à une légère croissance des produits du FSV en 2016, de 0,4%.
Le déficit du FSV demeurerait stable en 2017 puis se résorberait en 2018
Les charges du FSV diminueraient de 3,2% en 2017 mais ses produits se contracteraient également (-3,8%) stabilisant globalement le déficit. En 2018, porté par l’augmentation des recettes et la poursuite du recul de ses charges, le solde s’améliorerait de 0,9 Md€ pour s’établir à -2,8 Md€.
Poursuite de la diminution de la participation du FSV au financement du minimum contributif
En 2017 et 2018, les charges du fonds diminueraient (respectivement de -3,2% et -2,7%) du fait de deux nouvelles baisses successives de sa contribution au minimum contributif pour 1 Md€ en 2017 et 0,8 Md€
supplémentaires en 2018 (cf. graphique 1). La LFSS pour 2017 a en effet prévu une diminution progressive de la prise en charge de ce dispositif par le fonds jusqu’à son extinction en 20201. Cette modification du financement de ce dispositif contribue pour -4,8 points à l’évolution des dépenses en 2017 et pour -3,9 points en 2018 (cf. tableau 2).
Toutefois, cet effet baissier serait partiellement compensé par les prises en charge de cotisations au titre du chômage et de la maladie, aussi bien en 2017 qu’en 2018. Concernant le financement des cotisations au titre du chômage, le contrecoup des régularisations négatives intervenues en 2016 et l’augmentation de la cotisation forfaitaire (+1,5%) entraîneraient une accélération du transfert versé en 2017 (+2,2%) malgré une légère diminution des effectifs de chômeurs (-0,1%). De même, en 2018, cette dépense progresserait de 1,2%, sous l’effet de la hausse de la cotisation forfaitaire (+1,2%).
Les prises en charge de cotisations maladie, invalidité et AT-MP resteraient dynamiques. Leur croissance forte en 2017 (+5%) tient notamment à la hausse du nombre de bénéficiaires de pensions d’invalidité consécutif au décalage de l’âge légal de départ à la retraite qui retarde mécaniquement le basculement de l’invalidité à la retraite. En 2018, ces prises en charge ralentiraient (+3,6%) tirées essentiellement par la hausse des indemnités journalières.
De nouvelles modifications des recettes affectées au FSV
En 2017, en contrepartie de la diminution de sa participation au financement du minimum contributif, le FSV voit sa fraction de prélèvement social sur les revenus du capital baisser et ses fractions de taxe sur les salaires et de contributions sociales – autres qu’assises sur le capital – supprimées.
La fraction de prélèvement social sur les revenus du capital affectée au fonds est ainsi passée de 5,35 points à 5,12 points, cette réaffectation de produits bénéficiant à la CNSA. En neutralisant l’effet de cette réduction de taux, les recettes assises sur les revenus du capital augmenteraient spontanément de 0,9%. Les produits assis sur les revenus de placement seraient tirés à la hausse par la progression de l’assiette des dividendes et de l’épargne bloquée, mais également des plus-values immobilières. Les produits assis sur les revenus du patrimoine seraient moins dynamiques en raison notamment de la baisse des produits issus du traitement des déclarations rectificatives des contribuables (STDR) détenant des avoirs à l’étranger (cf. fiche 1.9).
Globalement, compte tenu de la baisse de taux, les contributions (hors CSG) assises sur les revenus du capital baisseraient de 2,6% en 2017. En ajoutant l’effet de la suppression des autres contributions sociales affectées au fonds, les produits totaux se replieraient de 3,8% en 2017.
En 2018, avant mesures nouvelles, la structure de financement du fonds resterait inchangée par rapport à 2017 et ses recettes retrouveraient un rythme d’augmentation tendanciel de 2% : la CSG et le prélèvement social sur les revenus du capital contribueraient respectivement pour 1,5 point et 1 point à la croissance.
Cette progression serait principalement tirée par les plus-values à taux proportionnels, dont le rendement est corrélé à l’évolution des marchés financiers de l’année précédente, et à nouveau par les plus-values immobilières.
1 Les montants pris en charge par le FSV au titre du minimum contributif pour la période 2017-2019 ont fait l’objet d’un décret paru le 20 avril 2017 (décret n° 2017-583). Ils s’élèveront 1 Md€ pour 2019.
4 .6 • Le s comptes du FSV
Tableau 2
●Contribution des principaux facteurs à l’évolution des charges et produits nets
en points
Source : DSS/SDEPF/6A
Note de lecture : le détail des contributions des produits pour 2016 n’a pas de sens compte tenu de la modification complète de la structure de financement du FSV cette année.
Graphique 1
●Prises en charge de cotisations et de prestations, dont le minimum contributif, par le FSV (2011-2018)
Source : DSS/SDEPF/6A
Encadré 2 ● Le mode de calcul des prises en charge de cotisations au titre du chômage
Le montant total des cotisations prises en charge par le FSV au titre des périodes de chômage est déterminé par le produit du nombre de chômeurs pris en compte et de la cotisation forfaitaire.
Les effectifs de chômeurs retenus dans le calcul correspondent à l’ensemble des chômeurs indemnisés issus du régime général et du régime des salariés agricoles (uniquement en France métropolitaine pour le régime agricole) et à 29% des effectifs de chômeurs non indemnisés.
La cotisation forfaitaire est égale à l’assiette forfaitaire multipliée par le taux de cotisation vieillesse en vigueur. L’assiette forfaitaire est égale à 90% du produit SMIC horaire multiplié par la durée annuelle de travail. Jusqu’en 2014, la durée annuelle était calculée sur la base d’une durée hebdomadaire de 39 heures, soit 2 028 heures annuelles. En 2015, cette durée hebdomadaire est ramenée à 35 heures, soit 1 820 heures annuelles, induisant une diminution de la cotisation forfaitaire.
2015 2016 2017 (p) 2018 (p)
Charges nettes -0,5 -1,0 -3,2 -2,7
Prises en charge de cotisations chômage -1,6 0,9 1,2 0,7
Prises en charge de cotisations maladie 0,3 0,4 0,4 0,3
Prises en charge de cotisations au titre des stagiaires 1,1 0,0 0,0 0,0
Prises en charge de cotisations au titre des apprentis 0,4 -0,4 0,4 0,0
Transferts régimes complémentaires 0,2 0,1 0,0 0,0
Prime exceptionnelle 40 euros -1,1 - -
-Prises en charge de prestations au titre du minimum contributif 0,0 -2,0 -4,8 -3,9
Autres charges nettes 0,2 -0,1 -0,3 0,1
Produits nets -3,1 0,4 -3,8 2,0
Recettes assises sur les revenus du capital -0,2 - -0,8 2,6
dont CSG sur les revenus du capital -0,2 - 0,2 1,5
dont prélèvement social sur les revenus du capital 0,0 - -1,1 1,0
CSG sur revenus d'activité, de remplacement et autres -1,0 - 1,0
-C.S.S.S. (dont contribution additionnelle) -10,0 - 0,1
-Forfait social 0,0 - 0,0
-Taxe sur les salaires 7,4 - -2,0
-Contributions sur avantages de retraite et de préretraite 0,2 0,1 -1,4
-Charges liées au recouvrement 0,6 -0,4 -0,3 -0,6
Autres produits nets 0,0 0,0 -0,3 0,0